官僚范文10篇

官僚范文篇1

一、有关中国传统官僚政治的研究文献

20世纪以来，国内外、海内外有关中国古代政治制度的研究积累了许多文献，其中也有部分与官僚制度有关的研究，例如曾资生的《两汉文官制度》、邓嗣禹的《中国考试制度史》、王亚南的《中国官僚政治研究》、杨树藩的《中国文官制度史》、日本历史教育会出版的《历史教育》杂志1965年6月号《中国古代的官僚制特集》等，梅原郁的《宋代官僚制度研究》、石桥秀雄的《清代的官僚制度》、村上哲见的《话说科举———考试制度与文人官僚》等。但20世纪以来，中国古代官僚政治的研究，实际上是关于官吏制度的研究，而非从政治学的角度开展的研究，或者说不是现代政治学中有关官僚与政客的政治角色的研究。上述文献中，最为值得注意的是王亚南的《中国官僚政治研究》，但王亚南的研究是为回答李约瑟之谜而进行的;同样，林毅夫在《制度、技术与中国农业发展》中关于中国官僚政治的研究，主要是讨论中国的官僚政治与工业革命的关系问题;黄仁宇在《资本主义与二十一世纪》中关于官僚政治的研究，主要是探讨中国的官僚政治与中国产生资本主义的关系问题。这些研究，与其说是关于中国古代官僚制度的政治学研究，毋宁说是关于中国古代官僚制度的政治经济学研究和历史研究。因此，现有文献中，有关古代中国官僚的政治角色的政治学研究是十分缺乏的。我们的研究，就是试图在这个方面作一些新的尝试。

二、中国古代的官僚政治

中国古代的政治体制历史悠久，内容丰富。一般认为，中国的传统政治制度形成了以下明显的特征:君主专制;中央集权制;官僚政治。其中，官僚政治对世界政治的影响尤其深远。在西方，官僚政治被视为封建主义与资本主义相互斗争的产物。在中国，官僚政治却是君主专制和中央集权的产物。官僚这种政治角色是从分封制下君主的家臣演变而来的。官者，管也;僚者，官也。先秦时期，官僚不过是君主的家臣或高级奴仆。秦统一六国后，废除了分封制，建立了郡县制。郡县则设官吏治理。秦以后，历代设官的同时往往设置官府中掌管簿书案牍的吏胥，辅助官员履行政务。秦汉时，流行“以吏为师”，高级官僚出身吏胥的不可胜数。魏晋时期，流行“九品中正”制，为吏者不得与清流为伍。隋唐之后，盛行科举制度，吏胥的选拔不被中央政府重视。但是，吏胥作为地方政府中的办事人员，仍然是官僚政治体制的重要组成部分。主官与吏胥的根本区别是职责与任期不同。中国古代各级地方主官实行异地制(回避本籍)、流动制(定期流动)、任期制，因此官场有“一朝天子一朝臣”，“朝中有人好做官，朝中无人莫做官”的俗语。而吏胥则实行常任制、本土制，而且职位往往父子兄弟相传，于是形成了吏胥实际左右官员的官场格局。幕僚是中国古代应聘帮助军政官员办理各类事务的专业人士，又称幕友、幕宾、幕客等。师爷则是人们对于幕僚的一种俗称。中国的幕僚制度，源于西周，成于秦汉。秦汉时期形成的选官制度主要是由下而上的察举制、由上而下的征辟制以及任子制。西汉时，幕僚制度已基本成型，朝廷公卿与地方郡守都有权聘用僚属。这个时期，不但幕僚盛行，还出现了所谓的“幕府”。东汉光武中兴之后，辟召之风尤其兴盛。征辟制度成为政府基层官僚的一种正式选拔制度。

中国古代特殊的政治权力的获得方式，往往导致两种突出的政治弊端，或是外戚专政，或是宦官专政。东汉末期，在朝政上不断形成了外戚专政与宦官专政交替出现的政治腐败。公元189年，外戚谋诛宦官，召西凉猛将董卓入京。董卓入京得势之后，废帝擅立，思谋篡逆，各路军阀于公元190年起兵讨伐董卓，历史进入三国时期。三国时期，先后在中原地区和周边州郡形成了逐鹿中原的十四个同质同构的政治军事集团，并逐渐演变成曹操、孙权、刘备三大集团，形成三国鼎立的历史。三国鼎立的局面是由三分的人才均势、三分的地理均势、三分的政治均势等多种历史原因交叉形成的，而且三分的人才均势起了主导作用。曹操、孙权、刘备为快速发展自己的势力，争将罗致天下名士，以壮势力，促使幕僚制度快速发展。例如，先后参与曹操制定战略的主要幕僚(不含武将)有93人之多，其中最主要的参与战略制定者当数荀彧、荀攸、贾诩、钟繇、程昱、郭嘉、毛玠、司马懿等。为了进一步加强对人才选举的控制，公元220年，魏王曹丕采纳吏部尚书陈群的建议，实行九品中正制的选官制度，以秦汉时期的征辟、任子制度作为补充方式。这时期，各级政府官员均是自行征辟僚佐掾属，而且不受名额限制，因此也造成了征辟泛滥。两晋南北朝时期，主官与幕僚的关系大多为宾主关系。尤其是西晋永嘉之乱以后，中原战乱不断，北方大批士人南下，并且失去了原有的生活资料，只好靠充当地方豪门望族的幕僚为生。例如，东晋时期权臣桓温密谋篡权，幕僚郗超参与谋划，桓温让他躲在幕帐之后偷听自己与谢安、王坦之有关国事的讨论，不料被风吹开帘帐暴露出来，被谢安讥为:“入幕之宾。”又如，南北朝时期，名士庾杲之受聘王俭的长史，有人说名士入幕，好比芙蓉出绿水，更加亮丽。因为这个典故，后人将幕府雅称为“莲幕”，正好与表示官府大堂的“琴堂”相对，以示宾主相得之意。这种文化也透露出当时的主官与幕僚的关系是一种宾主关系，通俗地讲就是雇佣关系。隋唐五代，九品中正制已经弊端丛生，不能适应经济社会发展的要求。隋炀帝开始建立进士科，用“试策”取士，科举制度成为选拔官员的主要途径。辟召作为一种补充制度，主要是针对有特殊才能或德行之人的一种特殊录用方式。与两晋南北朝不同的是，隋唐五代时，幕僚又成为地方政府的正式雇员。主官与幕僚之间虽有宾主关系，但本质上是长官与佐僚的关系。唐代地方长官虽然用人的自主权基本没变，但与魏晋南北朝时不同的是，幕府辟客要奏闻朝廷。征辟作为一条入仕之途，是刚刚兴起的科举制度的重要补充。未能从科举获得官职的士人，还可以通过幕府的辟署进入仕途，并由此参与政治。

五代时期，地方官员都很重视幕僚，普遍延请名士以充实幕府。与此同时，各地藩镇武夫，往往恃权任气，滥杀幕僚。幕僚成为一种高危职业，清代赵翼在《廿二史札记》中将这种现象称之为“幕僚之祸”。宋朝制定了全面的官员和胥吏任用制度。宋朝的官员比前代增加了许多，尤其是州县官员大量增加。宋朝时，一般百姓做官的主要途径是贡举、恩荫和学校三舍考选。官员以外的官职办事人员统称吏胥。吏胥是各级政府机构中担任日常行政事务的属员。吏胥虽然地位低下，但由于是常任制，因而实际上掌控了行政权。北宋前期，除朝廷和中央政府各部门的胥吏领取官俸外，州县胥吏大部分属于轮流担任职役者，没有俸禄。神宗熙宁三年(1070年)后，各级胥吏皆授予俸禄，已有俸禄的胥吏则增加俸禄。领取重禄，因此，这部分胥吏也叫“重禄公人”。北宋初年，鉴于五代藩镇坐大，中央政府大权旁落的局面，中央政府对五代时期幕僚的私人聘任制度进行改革:规定幕僚聘用由各级官员自辟改为由中央任命;幕僚数目由不确定改为员额限定。幕僚地位被削弱，幕僚的功能由可以参与决策政务(承担部分政客的角色)，转为协助主官管理行政(充当纯粹的官僚角色)。自此，幕僚与主官的官僚与政客角色得到明确的划分，幕僚成为纯粹的官僚，这一点，从宋人对作幕之人的称谓:幕客、幕僚、幕职官上也可以看出。元朝时，各级政府机关的工作人员大致可以分为三类:官、首领官和吏。元朝以前，官与吏的界限是极其严格的，胥吏虽然可以实际操纵行政权，但社会地位极其低下，一般不可能上升为官员。但是，在与南宋政府并存的北方少数民族建立的金朝，胥吏不但可以上升为官员，而且可以做到宰相这样的最高官员。元朝灭金和南宋后，建立了统一的元帝国。在官吏的任用上，继承了金朝的制度，进一步淡化了官与吏的区别，以致有“今之官即昔之吏，今之吏即后之官”的说法。虽然元代官员的选拔同样实行科举制，但在实际操作中，由于元朝是少数民族入主中原后建立的政权，因此，统治阶级的文化相对较低，难于大量通过科举途径取得官职。因此，可以肯定的是元代官僚队伍的主要来源就是吏胥。元朝胥吏的特殊地位是元朝政治制度的特点之一。大量的官员出自基层胥吏，胥吏普遍把持权柄的局面对后世的影响是巨大的。明朝时期，幕僚的纯粹官僚角色进一步加强，幕僚进一步演变为师爷。一般认为，明代是师爷的萌芽和酝酿阶段，虽然在明代官方文件中并未提及师爷在行政上的官僚作用，但师爷作为一个独特的政治角色，在明代已经初步形成，这一点，从绍兴胥吏帮的兴起可以初见端倪。明朝文官的任用一般是由吏部文选司负责，有所谓“三途并用”的说法:

(1)进士选派京官六部主事、中书、行人、评事、博士;外官知州、推官、知县。

(2)举人、贡生选外官推官、知县、学官。由监生中选派州县佐贰，都、布、按三司首领官。

(3)由吏员、承差等杂流选派外府、外卫、盐运司首领官等杂职。明代吏胥包括吏员和吏役两类。吏员是政府行政事务的实际落实者。吏员的出路在明朝早中后期差异较大，明初较好，后期每况愈下。胥吏科敛勒索、挟诈长官，与盗贼相表里，使官场日益腐败，百姓深受其害。

明代官场结构中一个引人注目的现象就是绍兴胥吏帮的兴起。在明代，科举落第的绍兴人已盛行做衙门书吏。幕友和书吏之所以多为绍兴人，与绍兴人文化素养高、苛细精干、善治案牍等特点有关，这些特点恰好适宜作幕为胥。清代官员的选拔一般是通过科举选拔，但通过考选，只是取得了任职资格，只有具体任职后才真正算是做了官。在实际操作中，清代任命官员大致有四种形式:(1)是特荐，即由皇帝点选;(2)开列题请;(3)铨选;(4)保荐。由于清朝是满族建立的，为了保证满族人的利益，在官员任命方面也有特殊的规定，特别把官缺分为宗室缺、满洲缺、蒙古缺、汉军缺、内务府包衣缺和汉缺。通常是满人可补汉缺，但汉人不得不满缺。而且六品以下官职不得授给满人。清代各级政府除正式任官外，还有一大批幕僚和胥吏，协助官员办理公务。清朝时，全国共有1500多个州县，每一州县的幕僚和胥吏多则十数人，少则二三人，加上总督、巡抚、布政司、按察司、知府等衙门中的师爷，数量相当可观。

三、中国传统官僚政治中的官僚与政客

阿伯巴奇、普特南、罗科曼认为，在现代政治结构中，官僚与政客之间存在着一种十分微妙的、不稳定的伙伴关系，弄清了这种关系也就理解了西方官场的基本格局。阿伯巴奇、普特南、罗科曼最早的关于政客和官僚之间的关系理论简单明了:政客制定政策，官僚进行实施;政客作出决定，官僚仅仅执行。由此可见，西方所谓官僚与政客的区分标准就是:是否参与制定政策。然而，与西方前资本主义没有真正意义上的官僚与政客的划分不同，早在秦朝，中国就存在完整意义上的官僚政治，换言之，中国早在秦朝就在政治结构中划分了官僚与政客两种政治角色。一般认为，中国秦汉以来的政治体制特征是君主专制、中央集权制、官僚政治。我们认为，其中的官僚政治是君主专制和中央集权制的内生产物。秦始皇统一六国后，建立的是一种高度集权的君主专制政体，这种建立在郡县制基础上的统一国家，必然会在政治上内生出官僚体制。中国秦汉以来的政客群体，并非通过政党选举的渠道获得政治权力，而是在君主专制下，通过非正常的改朝换代或正常的皇统世袭获得的。

虽然两汉以来，习惯法确定了嫡长子继承帝位的制度，但皇子皇孙并非孤立的个人，在其身后还有宗亲皇族、后妃外戚、宦官三师，这些人一旦拥戴皇帝成功，往往因此而获得政治权力，这些人通常就构成了历朝历代的政客。围绕皇权的争斗，产生了君主专制下各种政客的派系之争和党锢之祸，进一步还形成了后妃干政、外戚擅权、宦官专政等中国历史上特有的政治乱象和政治腐败。中央集权作为一种国家政权的结构形式，与专制主义具有内在的联系。中国古代的中央集权制就是在君主专制的基础上产生发展起来的。作为一种政治结构，中央集权制的根本特点在于:地方政府没有独立性可言，必须坚决服从中央政府的政令。因此，在行政管理方面，高度的中央集权必然要求各级官员效忠皇权，正所谓“官为君设”。中国古代政治结构中的官僚群体，尤其是高级官僚或品官，由于其对皇帝及其皇帝身边的高级政客的人生依附关系，使其一定程度上具有了政客的身份和角色意识;并且演化出了中国古代人存政举，人亡政息的政治怪象。区分官僚与政客的另一重要标准是政治权力的获取方式或官僚和政客被选取的方式上的差异。在西方国家，影响官僚或政客获取政治权力的主要因素是:(1)家庭出身。阿伯巴奇、普特南、罗科曼统计了20世纪60－80年代的大样本和精英样本的家庭出身，结论是全部大众样本中的12%有从事管理或专业职业的父亲，而相应的精英的66%来自于具有等级社会中特权地位的家庭。以其出身而论，说明官僚和政客是他们社会中的最优秀分子。进一步的研究表明，官僚与政客相比较，在官僚中，有75%是管理家和专业人员的后代，而政客的这一比例是57%。(2)受教育程度。教育对于成为政客或者高层次的官僚是极其重要的。阿伯巴奇、普特南、罗科曼统计了20世纪60－80年代的大样本和精英样本的受教育程度，统计结果表明:大学生在一般公众中的平均比率大约为8%，而在官僚精英中的比率高达80%，说明官僚与政客都受到过良好的教育。当更详细的考察精英样本时，他们得出的统计结果是96%的官僚是大学毕业生，而政客可比较的数字是79%，说明官僚所受的教育比政客更加正规。进一步的研究表明，官僚在法律、自然科学和社会科学方面所受的教育比政客要正规得多。(3)性别。在样本统计方面，统计得出的结论是妇女在样本中占的比例只有7%，说明这是一个由男性占支配地位的领域。综上所述，阿伯巴奇、普特南、罗科曼得出的结论是:(1)通往官僚的道路更偏重于教育方面而相对少地偏重于社会出身方面;较高的社会出身有助于成为官僚，但是，受过更好的教育实质上更为重要。(2)成为政客比成为官僚更平等，官僚更加重视受教育的程度和社会出身。在古代中国，选拔官僚尤其重视其受教育的程度和社会出身。隋炀帝(公元605年)创制进士科，开始实行科举制度，隋唐以后，科举制成为政府铨选各级官僚的主要途径，直到光绪31年(1905年)清政府取消科举制，其间1300年的时间内，科举一直是政府选拔官员的最主要途径。

接受良好的教育是士人成为官僚的基本途径。与此同时，秦汉以来形成的根据社会出身或家庭出身选拔官员的方式，例如举荐、九品中正制、恩荫、保举等，一直是朝廷选拔官员的另外一条重要途径，尤其是在外族入主中原的元朝和清朝，高级官僚的选拔尤其注重民族成分和家庭出身。至于以皇权为代表的政客，则大多是世袭或以非正常手段获得的。因此，与近代西方国家的官僚制度相比，中国古代的官僚的选举产生是相似的，事实上，西方近代的文官制度很大程度上是受中国古代的官僚制度影响的。而西方近代政治结构中的政客则是近代政党政治的产物，中国古代的政客则是君主专制的产物。西方有关管理和政治关系的经典文献强调管理和政治的区别。威尔逊、古利克、古德诺等美国政治学家都认为有必要划分政治界和管理界。他们强调:官僚的角色是从事管理，政客的角色是从事决策。阿伯巴奇、普特南、罗科曼认为:政客给政策确定一个受原则和利益影响的总的方向，官僚则从技术和眼前利益等方面使政策更具有具体的意义。在古代中国的政治结构中，官僚与政客的这种角色区分以及由此决定的行为模式是十分明显的。自秦始皇创立官僚政治体制开始，官僚与政客的这种角色区分就十分明显并成为千古不变的陈规陋习。官僚只是皇帝推行政策的工具，官僚必须忠于皇帝。官僚政治的实质在君主专制条件下就是官僚对皇帝的绝对服从和下级官僚对上级官僚的人身依附，凡事只是奉命而行，只对上级负责，这就是官僚政治的核心，这就是各级官僚最基本的行为规范。所谓优秀的官员根本上就是政客“灵巧的工具”，充其量是能够帮助政客进行复杂的政策选择，并创造性地执行政客制定的政策。这种管理和决策上的差异影响了政客与官僚对待事物的态度、行为模式、思维模式和意识形态。

中国古代的君主专制和中央集权，在意识形态上必然要求高度的统一，并因此而形成文化上的专制性。政客和官僚的意识形态差异性不是十分明显，但因此也造成了官僚行为的保守性，官僚处理政务惟以上峰脸色为准，从而形成了严重的官僚主义。与西方的官僚与政客的角色划分不同，中国的官僚角色还可以进一步做官员与胥吏的区分。官员与胥吏的区别在于:(1)职责不同。官员主政，胥吏辅佐。官员对上级负责，胥吏对官员负责。(2)任期不同。官员实行任期制，胥吏实行常任制。(3)任职回避要求不一样。官员任职要求回避血缘，姻亲，籍贯，师生，同门，派系等等，而胥吏则基本上是土著，而且往往是父子、兄弟、师徒、亲友相传或提携，乃至形成了明清时期对中国政治影响极大的绍兴师爷帮派。从角色划分和实际操作的角度看，胥吏是中国古代最严格意义上的官僚群体，是古代中国官僚政治最典型的表现。

官僚范文篇2

关键词:官僚制；价值；弊病

一、官僚制及其价值

“官僚制”一词由法文bureau和希腊文kratos复合而成，本意是指实施管理的社会行政机构。与汉语中官僚主义不同，在管理学中，官僚制是一个中性词，是指一种以分部—分层、集权—统一、命令—服从为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。

在韦伯的官僚制中，对合理性的追求是其核心所在，也是建构官僚制的一个基本原则。韦伯从权威的角度出发剖析古往今来人类社会的组织形态，把它们分为个人魅力型、传统型和法理型三种。其中前两种只具备合法性而不具备合理性，只有法理型组织是建立在对于正式制定的规则与法令的正当行为的要求之上的，同时兼备了合法性与合理性。韦伯的理性官僚制正是这样一种组织形式。作为一种工业文明时代的组织形式，官僚制具有以下特征：第一，组织内部合理的分工，每个成员都有的明确职责权限并以法规的形式严格固定下来，并且只在本职范围内完成工作。第二，组织内部划分为若干层级，实行层级节制，等级与权力一致，各职位按照权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条。第三，组织内部要根据合理合法的原则制定一整套稳定的规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性，使各机构各成员各司其职，依法行使自己的职权。第四，在官僚制组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式的文件下达，并且要记录在案，以便于上级对下级加强控制，明确下级机构及其成员的任务、要求和应履行的权责。第五，实行非人格化的管理，官员间的从属关系是由严格的职务或任务等级序列决定的，权力关系并不具有权力的个性特点，而是基于职务本身的组织构造，完全排除了个人的情感纠葛。第六，拥有极为完美的技术化程序和手段，在专家的指导下日常工作都会拥有技术性的支持，而且，组织目标及这些目标的确立过程也倾向于技术化和合理化。第七，实行合理合法的人事制度，以契约的形式雇佣员工，根据工作性质的要求和人员本身所具备的资格条件任用，根据员工的资历和业绩进行奖惩和晋升；工作全职性的，与私人领域的活动分开。

虽然理性官僚制只是韦伯所设想的“理想类型”，是一种高度纯化的理论描述，在现实中很少有哪个组织能够完全具备上述特征，但官僚制的价值却不容否定。

首先，现代官僚制以其科学性适应了工业社会大机器生产的要求。资本主义生产是理性的生产，它日益排斥着产业革命初期靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事等传统的管理方式，要求整个生产过程乃至整个社会都理性化、科学化，以最大限度的追求效率和利润。这一过程随着第二次产业革命的深入和资本主义社会向垄断阶段过度而日益强化。官僚制正是这个时代的要求。它把大工业的生产建立在科学的组织形式上，利用其层次系统的权威和功能的专门化，以其稳定、严格、精确、可靠的管理使大规模的复杂任务得以完成。如果说泰罗的科学管理拉开了管理从经验走向科学的序幕，那么韦伯的官僚制则以一种理性科学的组织形式把科学管理固定下来。因此，官僚制统治是工业文明时代的必然选择，20世纪官僚制成为一种普遍的组织机制渗入一切社会组织。

其次，官僚制以其非人格化的管理推动了现代社会行政模式的建立。早期的行政是人格化的，“以个人关系为基础—忠诚于某个亲戚、保护人、领导人或政党—而不是忠诚于制度本身”。[1]在这种行政系统，公共组织往往偏离其公共性，把私利置于公共利益之上，成为个人牟利的工具。“政府实际上是一个私人企业，公民无从知道政府的真实立场”。[2]19世纪大部分时期内存在的政党分赃制既是一个很好的例证。而韦伯的官僚制则高扬理性主义的旗帜，以其“非人格的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”特性取代了以前“个人的、传统的、发散的、同类的和特殊的”官僚制，[3]使公共行政重新恢复了其公共性。理性官僚制成为民主政体的“奴役式外壳”，防止野蛮人复辟的工具。连主张新公共管理的学者也不得不承认：“那时，这个词意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的替代物”。[4]理性官僚制和政治与行政的二分法一起构成了工业社会的传统行政模式的两大理论支柱，有力地推动了公共行政由传统到现代的过渡，成为保障民主政治的有力武器。

总之，韦伯的理性官僚制作为一种理性和效率的工具，适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的要求，同时又以非人格化、制度化的特征否定了传统的家产式官僚制，使行政管理牢牢地建立在理性、科学、民主的基础之上，促进了政府由人转向法治、由经验管理向科学管理的历史性转变，拉开了现代行政管理的序幕。因此，官僚制成了工业社会的世界性命运。“在行政管理领域，要么采用官僚制度，要么外行作风，否则，别无选择。”[5]

二、官僚制的弊病

官僚制是工业文明时代的产物，它较好地适应了人类社会从农业文明过渡到工业文明所提出的要求，包括行政体系在内的整个社会的官僚制化是工业文明时代的必然选择。但这并不是说官僚制完美无缺，实际上在官僚制的内部存在着不可祛除的痼疾。当人类社会从工业文明时代走向后工业文明时代时，这些痼疾不可避免地日渐显露，成为困扰公共行政的弊病。

（一）人的异化

对合理性的追求是韦伯官僚制的核心要义所在。但这里的合理性并不完整，它仅指形式合理性，而不包括实质合理性。形式合理性倾向于在其程序和手段等方面尽可能地加以量化，从而使行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。而实质合理性则是一种主观的合理性，仅仅对行动实现价值判断，而忽视效率。形式合理性是工具——目的的，而价值合理性则是伦理道德的。价值合理性是传统社会秩序的本质特征，在现代社会这种合理性已经失去了它存在的社会氛围，现代化的过程正是一个形式理性扩张和实质理性萎缩的过程。因此，韦伯在设计官僚制时割裂了形式合理性与实质合理性之间的关系，片面强调形式合理性而抛弃了实质合理性。在这里我们可以看到，官僚制的合理化是以人的异化为代价的。伴随着结构的科学化和运行的技术化，官僚制中人的价值和主体地位丧失了。由于追求形式合理性而排除价值因素的干扰，整个官僚制对于效率来说是一个有效的工具，而身处其中的行政人员也仅仅是作为一种工具而存在，是官僚制这台庞大机器上的齿轮上的齿牙，一切均要依理性的规则和程序运行，自主性和价值判断成为理性规则的对立物，属于必须祛除的行列。因为“官僚制是现代社会的体制性动力，而官僚制中所固有的强制性规范迫使一个角色完成自我梳理从而提高体制的能量”。[6]人们如果想要做出有一样的社会行为，就必须加入某个官僚制组织，以被异化为代价，放弃其自主性及一切情感因素，成为理性规则的奴隶。可以说，“官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中压抑了人的积极性和创造性，使人成为一种附属品只会机械地例行公事成为没有精神的专家，没有情感的享乐人”。[7]“这无异于在官僚制中宣布了人的死亡”。[8]

我们知道，知识经济时代知识是第一财富，人力资源是最重要的资源，效率的提高最终应着眼于人的完善及其自主性的提高。因此现代管理以人为核心奉行人本主义，强调人的价值，把为了人、发展人、依靠人、完善人作为管理的目标所在。在对人的态度上，官僚制与现代管理背道而驰。这也可以解释为什么以效率为目标的官僚制在信息社会却成了效率低下的代名词。

（二）与民主的冲突

按照韦伯设想，官僚制是民主政体的“奴役式外壳”，是最好的防范非理性的野蛮人复辟的手段。但在实践中，官僚制下的行政人员往往给人民留下高高在上、脱离群众、不切实际、不思进取、保守僵化的官僚主义印象。在传统行政模式中，由于坚持政治与行政相分离的原则，行政组织按照官僚制建构，是一个不同于政治组织的独立体系。行政人员保持政治中立，根据其所处等级制度的特定层级确定其位置与角色，对其上级负责。行政人员常常与公众接触，但他们的权力并非直接来自于公众，因此也不必对公众直接负责，因为这是政治家的职责。作为官僚制组织这台庞大机器上的零件，行政人员的任务就是依照理性的规则进行工作，执行上级的指示和命令，而结果如何并不在他们的考虑范围之内。“在通常情况下，除了最上层的官员，没人能命令这部机器开始或停止运作”。[9]而公民虽然是公共权力的来源，但“在与官僚制组织接触的过程中，公民面对的是一个庞然大物，它拥有全面的技术和力量，公民仅是这个复杂过程的一个微不足道的参与者”。[10]可以说，官僚制是实现民主政治的一种工具，但这个工具本身就是不民主的。

必须指出，在实际运作中，官僚制下的行政人员并非韦伯所说的齿轮上的齿牙，官僚制组织也不是非利益取向的组织。实际上，不管是官僚制组织还是官僚本人都有自身的利益追求。公共选择理论从“理性经济人”的假设出发分析官僚制，认为官僚和任何人一样是自身最大利益的追求者，不是受到公共利益的激励，而是受到其利己的利益激励。“官僚制组织立志于通过其等级制的组织结构来强化自身的权力、声望、安全性以及收入而非组织目标的实现。”[11]而个人利益驱使下的产出并不全然符合组织的最大利益。官僚们出于自身利益的考虑，千方百计的寻求权力的扩张和预算的最大化，结果造成机构庞大臃肿和预算的不断膨胀。而官僚之间争夺权力和利益的竞争也会在组织内部形成一个相互倾轧、勾心斗角的氛围，造成整个官僚制体系的内耗增加，背离组织本身存在的目的。而且，官僚制组织往往通过信息和技术的垄断来逃避政治家和公众的监督，使官僚制组织成为一个不受公众制约的独立组织。连韦伯自己也承认“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位，而职业机密亦是官僚制的独特发明”。[12]

（三）效率的低下

官僚制适合在环境比较稳定、生活节奏较慢的社会中，大规模提供对服务质量要求不高、品种比较单一的满足社会基本需求的公共产品。在这种社会条件下，官僚制的效率是比较高的。“也许在公共行政的黄金年代，环境变化非常之缓，使其能够在固定的环境中照常运作，但现在已鲜有这种社会环境存在”。[13]后工业社会瞬息万变，全球市场的形成使原来的经济体制面临巨大的挑战，信息技术的发展使普通百姓也能与他们的领导一样获取知识和信息，教育水平的提高使脑力劳动成为经济发展的主要因素，人们对公共产品的需求也日趋多样化。这一切要求体制必须是灵活的、适应性强的；要求政府能给予其人民更多的权利和利益。而这一切都是官僚制力所不能及的。因为官僚制下的行政机构和人员必须遵照固定不变的理性规则工作，而不能根据顾客和社会的要求灵活自主地提供公共服务，即使这些规则已经过时。在这里，遵守规则成为组织力图达到的目标，政府成了“规章驱动的政府”，这样就不可避免的窒息行政人员的创新精神，在组织中形成一种“不求有功，但求无过”的文化氛围。于是，“工作变成了乏味的例行公事，表现出色的员工和表现不良的员工在报酬上体现不出太大的差异，其产生的结果就不是高生产力，而是低生产力”。[14]而官僚制组织内部过多的层级也使这个组织体系决策缓慢，不能灵活地适应社会和公众多样变化的需求。

参考文献:

[1][2][3][9][10][11][12][13][14]欧文?休斯.公共管理导论中国人民大学出版社,2001,P33,P29,P,P48,P289,P55,P48,P51,P51

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官僚范文篇3

尽管如此，官僚制理论在其发展过程中对官僚制所提出的各种批判，又不能不让我们对官僚制作出理智的思考。特别是官僚制在西方后工业社会和信息时代体现出来的局限和弊端，日益成为新公共管理理论和治理理论的众矢之的，这也给社会组织模式的变迁提供了理论上的支持。本文拟从民主和效率两种价值取向概括和分析与官僚制问题密切相关的理论。

一、多元主义、专家政治论和法团主义

对民主价值的关注是官僚制理论中的核心问题。现代政治学中与官僚制问题密切相关的一些理论可以归人民主理论这一大的范畴。本文简要总结多元主义、专家政治论和法团主义有关官僚制问题的观点。多元主义学派认为，当代西方国家(主要是美国)的政治体系是各种相互交错的力量的汇集，是一种错综复杂的权力平衡。每个团体都对决策具有一定的影响，但没有任何一个团体对权力具有垄断地位或决定性的作用，不存在一个特定的权力精英团体。政府虽被赋予权力，但它越来越处于来自各种利益团体的压力之下，其独立权力非常小。官僚只是多元主义政治制度中各个否决团体中的一员。

在国家机构内，精英和团体经常为了促进各自的利益而互相竞争。官僚体系成为多元主义国家的一个部分，其本身是许多高度分立的机关的集合体，它们在某种程度上相互依赖又相互竞争。多元主义有助于驯服政府的力量，将强制减少到最低限度，并可以和平解决争端，所以有助于促进民主。进而，机构的分立、权力的多元化和政府超载等可以驯化官僚机构并将其威胁降至最低程度。专家政治论学派则提出与多元主义相对立的见解。专家政治是一种政治制度，在此制度内具有决定性影响的人是行政和经济方面的技术人员。该学派由帕雷托、莫斯卡和米契尔斯的理论发展而来，但不同于精英理论。后者关心的是统治精英，技术官僚精英只是其中的一部分；而前者专门关心官僚技术精英的权力，并认为这些人正在逐渐取代其他类型的精英人物在决策中的地位。

专家政治论学派认为，在西方国家技术官僚精英的权力已经在以民选政治机构为代价的情况下发生了增长，并对民主产生了一种威胁。法团主义也是精英理论的一个分支，认为国家政策的制定是由高层国家权势精英与一些数量有限的社团组织(包括工商业团体和工会)领袖彼此协调完成的。社团组织得到准许在各自的领域内保持一种谨慎的性垄断，但必须服从国家对他们施加的某种。国家通过名义上不属于国家的私人和组织来实施控制，由此产生非直接的、非正式的和非公开的行政形式。因此，国家干预并不一定要与官僚机构的干预联系在一起，法团主义是“一种没有官僚政治的国家控制体制”。之所以如此，是因为法团主义国家关心效率和成功，避免程序的正规化；只与少数权势机构打交道，使庞大的行政机构成为多余；可以通过半政府组织和非政府组织来完成一些公共事务管理工作。

二、公共选择理论对官僚制的探索

古典理论对效率问题是含糊的，尽管韦伯的合理性概念包括效率，但并不是关于效率的理论，而是对现代组织中占据支配地位的形式程序的叙述。

因此，一些政治经济学家通过研究公共部门中的制度安排与经济绩效方面的关系对传统官僚制理论发起挑战。奥斯特罗姆对公共选择学派的理论作了总结，其理论特征是：(1)把个人当作基本的分析单位；(2)运用外部效应、共同财产和公益物品理论来界定与公共行政有关的事物结构；(3)分析不同组织或者不同决策安排在公益物品和服务产出方面的结果；(4)根据其产出是否符合效率标准或者其他绩效尺度来评估这些结果。公共选择理论认为，个人自由选择在公共领域会导致公共事物的悲剧。官僚制组织可以替代个人选择，在与控制外部效应、管理共同财产或者提供公益物品有关的任何企业或机构组织里起着重要的制度作用。但是，这种组织形式存在严重的制度缺陷和失败条件。“在非常巨大的官僚社会：(1)对不同的需求的反映会日益变得毫无区别；(2)对预定为受益者的人所引起的成本会越来越高；(3)无法根据需求分配供给；(4)无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途，使公益物品受侵蚀；(5)日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标；(6)最后导致补救性的行动是恶化而不是缓解问题。”

为此，就必须构思另外的制度安排，应该把经济市场的运行规则引入政治市场以提高政治市场的效率，这主要包括三方面的内容：(1)明确界定公共物品的产权；(2)在公共部门内部和部门之间引人竞争机制，重构官员的激励机制，按照市场规则来组织公共物品的生产和供给；(3)重新设计公共物品的偏好显示机制，使投票人尽可能真实地显示其偏好。基于以上分析，我们可以将公共选择理论的特征归纳如下：(1)继承了主流经济学关于经济人的基本假设，并将这一坚定泛化到政治领域；(2)政治市场博弈行为的结构也不必然为政府干预经济提供理由；(3)基于对社会福利最大化的追求，公共物品供给可以引入竞争。显然，公共选择理论尽管没有直接批评传统官僚制的低效率，但已经对其提出了挑战。

三、民主制行政模式

民主制行政是作为官僚制行政的替代模式而提出的，是新公共管理理论的准备阶段。美国著名政治学家、行政学家、公共选择学派的创始人文森特•奥斯特罗姆认为在美国建国初期就产生了民主制行政理论，在批判了韦伯的官僚制行政理论后，他总结了民主制行政的8条定理：①所有个人都是自己利益的最好判断者；②没有人适于审理自己涉及他人利益的案件；③由于同样的理由，不，由于更充分的理由，人们不宜于同时既做法官又做当事人；④野心必须用野心来对抗；⑤个人的利益必须与立宪权利地位联系起来；⑥手段必须与目的相称，期望通过自己的作用达到任何目的的人，应该具有用以达到目的的手段；⑦在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权；⑧那里的一成不变的目的是按这样的方式来划分和安排某些公职的，以便彼此有所牵制——使个人和私人利益可以成为公众权利的保护者。这8条定理彻底根植于复杂的民主决策结构中，通过交叠管辖和权力分散的体制赋予其一种稳定的形式。他认为民主制行政体制中的公务人员首先承担成为宪政共和国一位公民的责任，必须增进和服务单个个人的利益。奥斯特罗姆通过探讨美国公共行政学的思想危机，强调指出公共行政学必须在官僚制行政的基础上引人民主制行政的实践，同时还探讨了当代美国政府持续出现宪法危机的制度原因。从官僚制行政走向民主制意味着一个“哥白尼革命式”的转折点，这种转折，会带来两个方面的变革。

第一，以公众为中心而不是传统上以官员为中心。公共行政是为公民服务的，因而必须从公民的需要出发来开展活动，摒弃传统的以官员偏好凌驾于社会偏好之上的做法。

第二，行政决策的民主化。由于具有决策责任，公共行政不能片面追求效率，而要从更高的层次追求行政活动的“好”与“坏”，这取决于行政决策在多大程度上体现了民意，行政决策的民主化就是一个重要的制度保证。到20世纪70年代末、80年代初，作为传统的政府行政管理体制核心的官僚制，在应对技术变革、经济全球化和国际竞争等日益激烈的挑战方面已经不能满足需要。在实践方面，新西兰、澳大利亚、英国、美国和德国等西方国家相继对公共部门进行变革；在理论方面，民主制行政、新公共管理和新治理模式等的学术研究也取得了一些成果。

20多年来，传统的官僚制组织模式被新的模式所取代的趋势越来越明显。在实践方面，20世纪80年代开始，英、美等西方发达国家为迎接新技术革命和经济全球化的挑战，经历了一场被称为“政府再造运动”的公共管理革命。各国的运动从广度、深度和成效方面虽然存在差异，但都涉及公共管理模式的根本性变革。新公共管理形式上都是对传统公共行政模式的否定，改革的目的都是要寻求替代官僚制的新政府治理模式，并且都是以政府职能的市场化作为改革的基本取向。以美、英为代表的“政府再造运动”有其深刻的历史和社会背景。这场变革的背景和动因，大致可以归结为以下四个方面：一是社会历史的变化决定了政府形态的根本变化；二是经济全球化的大趋势要求一个效率很高的政府；三是信息技术革命为打造新的政府模式提供了强劲的动力和技术支持；四是政府职能膨胀引起的财政危机为“政府再造运动”提供了直接的动因。

在信息技术的冲击下，“政府再造”之风席卷世界，而政府再造促进了改革政府的治理模式。美国早在1993年就提出了利用新科技改造政府的目标；加拿大在改造政府的蓝图中，对信息技术亦是情有独钟，将其看作是在改进公共服务水平的同时大规模削减相关费用的良方。在综合考虑了政府服务的相关费用等因素后，英国政府也下定决心，利用信息技术改革政府的公共服务水平，与其他国家一样，英国政府改革的目的在于除了为公众提供更好的服务外，通过降低政府行政费用使所有纳税人受益。在理论方面，从官僚制形成开始，对其的批评就从未停止过。经过20世纪的发展，官僚制在公共部门积聚了越来越多的弊端，从而引起了对政府广泛的批评。这些抨击主要集中在公共部门的规模过于庞大，浪费了过多稀缺资源；政府的活动范围太大，许多活动可选择私营部门完成；政府的官僚制组织方式造成效率低下。虽然政府的许多问题不一定与官僚制有关，但对政府的批评却推动了对官僚制的变革。因此，从20世纪70、80年代开始，众多的理论家从社会变迁的现实角度出发，深入考察研究官僚制作为一种组织管理模式所存在的弊端及其失范根源，从而努力寻找一种新模式取而代之的合理性。

四、新公共管理模式

与民主制行政不同，新公共管理模式基本上可以说是对现实政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革总结。尽管还有管理主义、企业型政府等多种多样的名称，但是它们说明了同样的现象，即传统的官僚制已经被一种以市场为基础的模式取而代之。从概念上看，之所以称为“公共管理”，是因为“公共行政”一词几乎完全和政府官僚制结为一体，“公共管理”则更为灵活；公共行政学派正逐渐转变为公共管理学派。新公共管理的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府。围绕这一目标，新公共管理首先改革政府的外部管理，即改革政府与社会、市场的关系，推行市场化和民营化政府作用的范围。其次，改革政府的内部管理，将私营部门的管理理念和技术引入政府内部管理。

官僚范文篇4

一、邓小平对官僚主义的表现及其危害的揭批

表现之一：脱离群众

邓小平较早提出并批评官僚主义，是在1943年，针对政府在群众运动中的地位问题，他指出：“政府对于群众运动应是扶植的态度，所以不应对群众运动采取旁观或漠不关心的官僚主义态度。”[2]（P74）显然，邓小平把忽视、轻视群众，看作是官僚主义的一种表现。1958年党的八大，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中，特别指出：“七年的经验同样告诉我们，执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险……不是比过去减少而是比过去增加了”，[2]（P214）对脱离群众的官僚主义风气发出了警示。并多次在不同场合、从不同角度，批评、反对官僚主义：“我们的高级干部……其他方面的待遇太宽了。这样就要脱离群众，脱离干部，甚至腐蚀自己的子女和家庭，把风气带坏了，官僚主义也无法克服。”[1]（P220）1980年，邓小平在中国特色社会主义民主政治的纲领性文献——《党和国家领导制度的改革》中鲜明指出：官僚主义的首要表现就是“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众。”[1]（P327）

表现之二：命令主义

邓小平讲：“官僚主义倾向还有一种比较大量的表现，就是命令主义。不少党的组织和干部，在作出决议、指示以前，既不同群众商量，在执行决议、指示的时候，对群众又不是采取说服教育的方法，而是企图一切依靠命令行事。”[2]（P222）“这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现，这是真正的管、卡、压。”[1]（P141-142）“官僚主义、命令主义经过整风之后虽然好了一些，但至今仍然是干部中的最大的毛病。”[2]（P176）

邓小平还对党内官僚主义、命令主义做出了更为深入的揭批，指出要“反对官僚主义和命令主义。哪怕是辛辛苦苦的官僚主义也好，哪怕是艰苦奋斗的命令主义也好，都在反对之列。”[2]P149并对“辛辛苦苦的官僚主义”“艰苦奋斗的命令主义”作了白描：“目前我们党内主要的错误倾向是什么呢？中央指出，主要是官僚主义、命令主义，其中更主要的是命令主义。……检查我们党和党员的工作，不能只以“努力”二字来衡量。……有两种努力，一种是执行了政策，联系了群众，做好了工作，完成了任务；另一种是工作看起来忙得很，但是实行的是命令主义，违反了政策，脱离了群众，完成不了任务，损害了党的信誉。……党内犯官僚主义错误的同志，有些也是很努力的，所以有个新名词叫‘辛辛苦苦的官僚主义’。……尽管绝大多数同志是努力的，但并不就是一切情况都好，一切都胜利，还要检查一下是怎样努力的……努力加上方法正确，才能完成任务。……最主要的是克服严重存在的官僚主义、命令主义，特别是命令主义。[2]P152-153

在《党和国家领导制度的改革》中，邓小平指出：“官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈等等”的命令主义，也是官僚主义的主要表现。[1]P327

表现之三：主观主义、形式主义

邓小平首次把官僚主义和主观主义、形式主义联系在一起，是在1950年，他“在组织和领导人民生产的事业”问题上，指出：“我们又发现了一些形式主义和官僚主义的作风，如过多的群众会议、干部会议……我们的干部对生产的事情了解太少，常从主观的愿望去决定问题。……很多还是空洞的号召，忽视了群众问题的具体解决。”。[2]P82此后，他又多次提醒全党：“由于我们党的执政党的地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。”[1]P205在《党和国家领导制度的改革》中，邓小平指出：“脱离实际……好摆门面，好说空话”[1]P327的主观主义和形式主义，又是官僚主义的一个主要表现。南方谈话中，邓小平更是鲜明指出：“形式主义也是官僚主义。”[3]381“至于经济管理行政管理的效率，资本主义国家在许多方面比我们好一些。我们的官僚主义确实多得很。”[3](240)

表现之四：事务主义、文牍主义

同样是在《党和国家领导制度的改革》中，邓小平列举了官僚主义的另外一些表现：“思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿”[1]P327，这正是对事务主义和文牍主义的解读。

邓小平多次尖锐批评了事务主义和文牍主义。首先，他批评了忽视理论学习导致的事务主义：“过去所以发生许多毛病，就是因为有些同志不重视学习，陷于事务主义的泥坑，不能经常吸收新的营养。”[2]（P160）“学习马克思列宁主义的理论和同志的著作。这个问题的道理，不必多讲……我们忙于事务，不注意学习，容易陷入庸俗的事务主义中去……思想就容易庸俗化。”[2]（P316）

其次，他指出官僚机构、官僚制度和作风会造成事务主义和文牍主义：“不少机关的负责同志，把自己的绝大部分时间，用在处理文电和不必要的过多的开会上面，很少深入基层，深入群众，……这就不可避免地陷入了事务主义和文牍主义的泥坑。不少领导同志，喜欢在自己的工作岗位上建立庞大的机关，由于机构臃肿，层次重叠，……在自己和群众之间，设置了许多人为的障碍。不少负责同志，对于工作中需要立即解决的问题，不是亲自动手来处理，而是层层下放，然后又层层上报，结果不是处理有错误，就是处理不及时，使工作受到许多损失。更严重的是有些领导同志，不愿意接近群众，不关心群众的痛痒，对于群众要求迫切解决的问题……抱着一种无动于衷的冷淡态度。”[2]（P222）他尖锐地批评道：“好多事情，集体办公一下就解决了，为什么非把文件传过来传过去，尽画圈，这不是官僚主义？[1]P226

最后，他指出会议过多过长导致的官僚主义和文牍主义：“中央一九四八年九月的决定中所指出的另一方面的缺点，现在在许多组织中也还存在，这就是会议次数过多，时间过长。过多过长的会议……助长官僚主义和文牍主义，……这种缺点的产生，是由于缺乏对会议的规划、准备和领导，同时也由于滥用会议的方式，把许多不需要提到会议上讨论的问题提到会议上来了。”[2]（P231）

表现之五：个人至上

邓小平还指出：“官僚主义也表现在有一些干部有严重的骄傲自满情绪。他们夸大个人的作用，强调个人的威信，只能听人奉承赞扬，不能受人批评监督，甚至有些品质恶劣的人，还对批评者实行压制和报复。我们党内还有一种人，他们把党和人民的关系颠倒过来，完全不是为人民服务，而是在人民中间滥用权力，做种种违法乱纪的坏事。这是一种很恶劣的反人民的作风，这是旧时代统治阶级作风在我们队伍中的反映。……他们的危害却很大。”[2]（P222）

邓小平对以上种种官僚主义的表现深恶痛绝。早在1980年，邓小平就明确地指出：官僚主义“无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”[1]（P327）随着中国特色社会主义事业的全面开展，邓小平也不断提醒：“我们国家中确实存在着的一些弊端，诸如官僚主义、机构臃肿、不正之风等，要重视，要注意解决。”[3]P212

二、邓小平对官僚主义根源的深刻挖掘

（一）历史根源。邓小平首先指出，“官僚主义是过去人类历史上长时期剥削阶级统治的遗留物，在社会政治生活中有深远的影响。”[2]（P223）“是一种长期存在的、复杂的历史现象。”[1]（P327）指明了官僚主义的历史根源。

（二）认识根源。邓小平认为这是总病根，他说：“我们现在的官僚主义现象……还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义。它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”[1]（P327）

（三）制度根源。邓小平认为这是主要根源，他指出：“官僚主义的另一病根是，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。还有，干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。这些情况，必然造成机构臃肿，层次多，副职多，闲职多，而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展。因此，必须从根本上改变这些制度。当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”[1]P327-328

（四）领导体制根源。邓小平深刻认识到党和国家的领导体制问题在整个国家各方面的发展中的决定性，更看到了原有领导体制的严重弊端之一，就是导致官僚主义。他多次指出：“必须承认，至今还是有不少党组织的负责人，不少国家机关和人民团体的党员负责人，并没有采取鼓励和支持由下而上的批评的态度，有一部分人甚至对于批评者采取可耻的打击报复的办法。这个事实，也是官僚主义病菌正在侵袭我们党的严重信号之一。”[2]241并深刻揭示：“因为民主集中制受到破坏，党内确实存在权力过分集中的官僚主义。……许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。”[1]P141-142“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”[1]P321

三、邓小平对官僚主义的对策

邓小平在我国民主革命、改革和社会主义现代化建设的各个历史时期，都针对当时的官僚主义问题和表现提出了相应对策。特别是他在党的八大上所做的《关于修改党的章程的报告》中，明确提出了较为详尽的措施。以这篇报告蔚蓝本，综合邓小平在不同时期的相关阐述，我们可以把邓小平对官僚主义的对策归纳如下：

（一）经常斗争。这是邓小平一贯强调的重要工作原则之一。他讲，“我们必须向这些脱离群众的、官僚主义的现象进行经常的斗争。”[2]（P223）“党必须经常注意进行反对主观主义、官僚主义和宗派主义的斗争，经常警戒脱离实际和脱离群众的危险。”[2]P214

（二）群众路线教育。邓小平指出：“要坚决批评和纠正各种脱离群众、对群众疾苦不闻不问的错误。群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝。……如果哪个党组织严重脱离群众而不能坚决改正，那就丧失了力量的源泉，就一定要失败……全党同志，各级干部，特别是领导干部，必须经常记住这一点，经常用这个标准检查自己的一切言行。”[1]（P368）“必须在党的教育系统中，在党员的教育材料中，在党的报刊中，着重进行党的群众路线的教育。”[2]（P223）“各地区各部门党的组织，必须运用过去整党工作的经验，采取群众性的批评和自我批评的方法，每隔一定时期，对全体党员进行一次工作作风的整顿，特别着重检查群众路线的执行情况。”[2]（P224）

（三）改进工作方法。邓小平指出：“必须有系统地改善各级领导机关的工作方法，使领导工作人员有足够的时间深入群众，善于运用典型调查的方法，研究群众的情况、经验和意见，而不是像现在这样，把绝大部分时间用在坐办公室、处理文件、在领导机关内部开会上面。应该缩小领导机关，减少领导机关的层次，尽可能地把多余的工作人员腾出来派到下层去，使留在领导机关的工作人员必须亲自处理实际工作，防止领导机关官僚化的危险。”[2]（P223）“注意工作方法，克服官僚主义。这也是摆在我们面前的一个迫切问题。”[1]P281-282

（四）健全党的和国家的民主生活。邓小平指出：要“使党的和政府的下级组织，有充分的便利和保证，可以及时地无所顾忌地批评上级机关工作中的错误和缺点，使党和国家的各种会议，特别是各级党的代表大会和人民代表大会，成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛。”[2]（P224）“宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。”[2]（P270）

（五）加强党和国家的监察工作。邓小平指出：“严格党的支部生活极端重要，没有支部生活就没有战斗力。党的纪律检查委员会和政府的监察委员会要建立和加强起来，这是反对官僚主义、命令主义，监督党员遵纪守法的重要武器。要把学习搞好，认真建立学习制度。要加强对学习的领导。……学习可以使我们向前看，可以澄清各种混乱的思想。”[2]（P160）“必须加强党的和国家的监察工作，及时发现和纠正各种官僚主义现象，对于违法乱纪和其他严重地损害群众利益的分子，及时地给以应得的处分。”[2]（P224）

（六）制度和体制保证。邓小平指出；“更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”[2]P214党和国家的领导体制要改革，政治体制也要改革。“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。”[3]（P177）“第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率……领导层有活力，克服了官僚主义，提高了效率，调动了基层和人民的积极性，四个现代化才真正有希望。”[3]（P179）

官僚范文篇5

本文所谓的“家族性”，是指根植于日本国会、政府和行政机关之间人事关系中的各种密切联系，包括利益关系、职务关系、行政层级关系等，不单指人们之间的血缘联系。

日本“明治维新”以后，仿照西方国家建立了近代行政机关。根据现代宪政原理，国家行政体制应以政务和事务相分离为原则，也即在官员的产生、职务、责任以及在政府决策过程中的作用上各司其职，互不关联。在具体操作上，行政政务官的产生和去职主要基于国民的选举，其地位、职权和作用主要由国家的宪法或宪法性法律规定，他们是国家政策的制定者和执行领导，对于决策的成败负有政治责任。1行政事务官的任职条件、地位、职权和作用等均主要基于议会通过的行政法规范，他们在国家政策的制定和执行方面起着政务官助手的作用，对于决策的成败通常仅负法律上的和业绩上的责任；他们在政治上保持中立，不依附于任何政党和政治势力，这是事务官与政务官的本质区别。2

虽然从法律制度上，日本的行政体制与上述近代行政制度的要求完全一样，但有着自己的独特之处。这种独特性之一就是日本官僚体制的家族性。《日本国宪法》第十五条第二款规定：“任何公务员，皆为全体之服务者，并非为一部分之服务者”；第四十三条规定：“两议院以代表全体国民之当选议员组织之”。然而，在政治实践中，似乎公务员和议员并不一定是全体的服务者和代表，与其他国家的政制相比，日本的政治实践中出现的政治家族及家族性似乎更为突出一些。根据笔者的观察，日本官僚政治中的家族性至少体现为这样三种现象：第一，某一家族可称为传统的“官宦之家”，代有政治家或行政官员；第二，行政各部门具有派阀特点，特定组织的内部形成一种类似于家庭式的小利益集团；第三，官、吏一体或互相包容和互相关心，公权力的执掌者多数从官僚步入仕途。

日本官僚制家族性的第一个突出表现是“继受型”，当一个人进入官僚系统内并取得一定的成功后，他的后代或亲属中总有人继承他或她的事业，要么成为国会议员、内阁成员，要么进入官僚机关，成为一名国家公务员，并可能逐步爬升至较高的行政层级。据统计，在二十世纪九十年代初，日本国会众议院中有26％的议员是世袭议员，占全体议员数的四分之一；3现在这一比例据说已达到29％以上。4日本各官僚机构中世袭官员的比例，其总数不得而详，但个案统计则不在少数。例如涉及铃木宗男众议员事件的日本外务省原驻荷兰大使东乡和彦，祖父是二战结束后的外务大臣，父亲是外务省官僚，可以说是子承父业、官僚世家。5再如列入《日本近现代人物履历事典》的、日本战后政府中有名的内政官僚281人中，虽然不知每个人的全部履历，但仅从其略历中就可以知道其中有64人为官僚之子女或子女为官僚，占281人的23％左右；如果算上兄妹等旁系血亲及婚嫁关系，则此数字可达129人，占281人的46％左右；若仅从他们的亲属关系与内政部门有关（主要是子女或父亲为内政官僚、旁系血亲及婚嫁关系中有内政官僚因素等）的角度看，也有33人，占281人的12％左右。6从同一事典中所列宫内官、外交官、内政官僚、经济官僚、部分初期官僚和外地官僚中粗略统计，825人中约有163人有官僚的父子或养父子关系，占20％弱。

第二个表现就是各个行政部门内部形成的类似小家庭的组织形式，也可以称为“同气型”，因而才有所谓的“大藏一家”、“建设一家”、“厚生一家”、“农水一家”等的称谓。尽管在一个“家庭”中，精英族、技术官和事务屋三个层级间等级分明、互不干涉，但每一个“家庭”中都强调团队精神，假如其中有一人去世，官房经理课就会借出厅用帐蓬，用公车载人参加告别仪式，派遣职员处理后事，为遗族募集“育英资金”，死者后代大学毕业后优先录用，等等；精英族官僚结婚时，大臣以下的干部都要出席。7

第三个表现是官、吏一体，也即行政长官与行政事务官之间存在着密切的关联。通常情况下，许多日本政治家都是先进入行政部门从事务官僚做起，然后在人事、经验、资历等方面积累了足够的资本后，或者参加选举成为议员或首相，或者被任命为内阁成员，当然也有进入各种公团从商者。例如，在国会议员中，有40％的人就是官僚出身的，所以有“官僚执天下之牛耳”之说。8以小泉内阁成员来说，除有许多人是“二代”或“三代”政治家庭出身这一现象外，就与官僚的关系而言，多数与官僚有着千丝万缕的联系,18名内阁成员大学毕业后或就业的履历显示：其一，有8人大学毕业后即“入省”成为官僚，渐次从政；其二，有6人从其他职业中退职从政后，都有当官僚的经历；其三，有1人即小泉总理直接以政治家秘书身份就业，而后从政，另有1人自他职出任政治家秘书，然后从政；其四，只有2人从无官僚或秘书经历。如果我们将秘书这一与政治和官僚有千丝万缕联系的职务当作是“准官僚”的话，日本现内阁18人中只有2人与官僚无关；而这两人中有一人原是政治家，只有一人以大学教授身份直接受命入阁。918名内阁成员中，多数人在成为议员或大臣以前都有作官僚的经历，官僚简直就是大臣的资格证明。内阁大臣、国会议员与行政官僚的这种联系就是家族性的“官本型”。

二、家族性的形成一般认为，日本现代官僚体制是在二战后形成的，但其渊源则可追溯到“明治维新”时期。第二次世界大战后，日本政治重建后，行政机关一般还恪守政治中立原则，国家公务员制度中正面的“一家意识”和相对自由的空气比较浓厚。但在“五五年体制”形成后，在吉田茂政府的“独夫体制”（ワンマン体制）下，国家政策的意志性单一化，新兴政治派阀为推行一党一派的意志，必然要求建立一种服从于政治需要的官僚体制，也即要求行政官僚能够配合政府政策的制定与执行，从而使官僚机构出现了“政治化”的趋势。10这种趋势发展到今天，逐步形成了官僚制度家族化的上述三种表现。

二战后日本按照《波茨坦宣言》的要求建立民治政府，并非出于自愿，而是在外力的影响下突然发生了政制的转变；不过，占领军当局出于政治和军事的需要，并不干涉日本政府的具体组成和运作。美国在日本没有实行在德国那样的军政，“而是君临于日本天皇和政府之上，”间接统治。占领军总司令麦克阿瑟虽有权随时改变日本政府机构和更换不满意的人事，但美国占领日本的最终日标是保证日本不再成为美国和世界安全与和平的威胁。11所以，除新宪法规定从向天皇责任转为“全体之服务者”（第十五条）以外，政治的突然转变并未影响日本官僚体制的传统。

二战前的日本官僚制度，从观念上说，建立在“家族国家观”的基础之上。日本民族自认为是“天照大神”的子孙，天皇是日本民族大家庭的家长；对于家长，人们不能对他的权威有任何怀疑，只能绝对服从。这种神国论的表现，如英国人费尔墨（Filmer）所观察的，人们对天皇的服从，实际上可以从日本家庭中子女对父母的盲从而得到说明；与西方国家中世纪的“家族国家”建立在国王有一些英雄祖先不同，日本天皇家族的源流并不可考，日本人对天皇的服从，完全是对“现人神”地位的服从。12也就是说，在服从权威上，明治时代的日本官吏是不会去问一个“为什么”的。

进一步说，日本流儒教传统的“忠君爱国”，与中国的“忠君爱国”是不一样的。日本学者总结道：所谓“一国”的观念，是“一家”观念向“家族”观念的再扩大、再延长之结果，其历史连续性的发展，最后就达到了“爱国”的传统；因而，对于日本人来说，由此产生的“爱国”就成为自己意识中的自然反映了。13中国的“忠君爱国”中一般不包含家族性，也不必然地把特定的王朝与自己联系起来。中国自周朝以后，皇帝的统治就要以“民意”为重了，即所谓“皇天无亲，惟德是辅”，14所以，统治者必须“以德配天”。孟子总结为“民为贵，社稷次之，君为轻”的道理。15在中国，只有当统治者有德时，臣子对君主和王朝的服从和尽力才叫做忠爱。现代中国仍然如此。在日本，即使是在政治领域，下对上的服从也类似于子女对家长的服从。当然，日本从来没有发生过王朝更迭的情况，形成忠君即是爱国的传统也不奇怪。16这是家族性的根源之一。下面我们还会看到，天皇在日本官僚制历史上的作用，对于认识日本现代官僚制家族性的演变有重要意义。当然，战前和战后官僚家族性有所不同，但只不过是从以皇国一家为主转变为省厅一家为主而已。

日本政治传统中的家族性其实还可以向日本历史更早的阶段追溯其根源。在古代日本，孔子的“名正言顺”得到了充分的体现，一种高贵的姓氏可以被视作担当一定职位的家系基础，象征着取得权力的性质和正当性。十七世纪初德川家康在就任征夷大将军一职的同时，也获得了天皇封赏的“氏长者”（源氏）地位。这被称为是“拟血缘的原理”，是为了表明德川家康是日本第一任将军源赖朝之武家权力的继承者，其权力的范围与有效性因源于古代而合法；同时，鉴于源氏在历史上与天皇的家族血缘联系，德川家康的氏长者地位有助于加强他代天子治天下的权威。17所以，权力、公职的家族性问题，在日本有着根深蒂固的传统。相当于中国秦以前的社会结构，古代日本国家机关的家族化是以社会的身分制为基础的。武家与士农工商“四民”各守其分，才会有对公职的家族性垄断。18

再上溯到公元七—八世纪，日本古代国家行政机构形成过程中呈现出一个突出的特点，即公权力与家产制并立的趋势。由于“大化改新”之后全面引入隋唐政制，中国的世族政治到日本后就变成了贵族制。但与中国的君主专制不同，日本当时的政治权力并未极权化，而是逐步贵族化了。19政治贵族化实际上就是政治权力和国家管理事务的家族化，因为此后直到幕藩制国家的成立，政治都是由贵族掌握的；而在近世以后的日本，官僚的家族性仍然得以延续下来，形成戴雪（A.V.Dicey）所说的宪法惯例，只不过官僚的世袭作为一种客观存在，并非公认的制度而已。

明治维新时期，维新派“活用”了天皇的权威，靠着威迫幕府将军的“大政奉还”和“王政复古”的行动，把天皇树立为支配人民的绝对君主。如果仅就家族性的近代根源看，树立天皇绝对权威的造神运动对家族性的形成主要有两方面的影响。其一是社会道德教育，其二是官僚势力的重新整合。

从社会道德教育方面看，1890年（明治23年）以天皇名义颁布的《教育敕语》不仅是砥定日本新社会道德的基石，而且也是建立“一家”日本的关键性文献。《教育敕语》以儒家的“齐家治国平天下”为出发点，以为“……我臣民克忠克孝，亿兆一心，世济其美，此我国体之精华而教育之渊源……尔臣民孝于父母，友于兄弟……一旦缓急，则义勇奉公，以扶翼天壤无穷之皇运……”20可见，其核心内容是“忠孝”，而以孝为社会道德之本。旧日本文部省后来的《敕语衍义》将忠孝谓为“国体之精华而教育之渊源”作出了这样的解释：“国君待臣民以恳切之情，臣民待国君以忠孝之道，此德义之极大者也……国君出自慈善之心爱抚臣民，臣民不忘恩义而对君父尽忠孝之道……”“由此观之，我邦卓然屹立于东洋诸国之间，知君臣父子关系得其宜之方者，无非基于教育，外此则不知其然也”。21对于“扶翼”皇运，还从社会达尔文主义出发，认为社会之构成，国家之组织，必然需要统治者，小至酋长，大至君主，恰如蜜蜂、蝼蚁或鹤群、象群一样，由一个一家之长，集权力与权威于一身，方能正常运作。22

就国家管理的层面上看，“大政奉还”和“王政复古”是为了抑制传统的朝廷旧势力的抬头，从而维护新官僚的既得利益。23自明治维新以来的日本官僚制，是在引入西方文官制度的基础上形成的，但这并不能否认原有官僚制家族性传统的影响。明治新官僚的出现固然在一定程度上否认了近世日本官职的世袭制，然而，传统本身的影响却是潜在的、无法简单地予以否定的。新官僚掌权后，虽然因打破旧有的门阀制、实行考任制而广开仕途之路，出现了“英俊竞进”的局面，各种社会阶层的人们都可以凭自己的能力而非出身进入国家机关工作。24但是，平民化的结果如福泽谕吉在1888年所观察到的：“官员者殊少男子气概，动辄屈其节以事人，其举动时时陷于卑微，盖彼等之生活皆须依赖于俸给以免于饥馑故也”。25也就是说，1887年（明治二十年）官制改革后，日本政府部门很快就从“创业”、“革新”的局面回复到了“秩序的时代”。不过，新的官僚制稳定后，日本近世之前的“下剋上”现象就在官僚与政府间出现了，特别是战前和战中军部官僚气焰最盛。26而这种“官僚支配”的局面，如前所述，在战后也很快就恢复了。27

历史上家长式教育模式以及家族性的传统，构成了现代日本官僚机关内部关系的一个准则。而这两种原因的社会意识背景，大概在中国也能找到，即历史上缺乏尊重个人权利的传统，不过在日本主要表现为喜欢服从的人比喜欢自由的人多。28服从或盲从正是家长制家庭所具有主要特征，或许也是任何形式的家族性得以存在的基础。

三、家族性的利弊分析对于官僚制的评论，无论在哪个国家，指责都多于肯定。这不足为怪。事实上，任何事物都有两面性，老子就曾说过：“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”。29如果必须革除官僚制的弊病，我们也必须认识到不可能废除这种制度。应当说，官僚制与国家本身一样，是人类社会的一个“必要的罪恶”。不认识这一点，那么任何评论都会失于偏颇，也会因此而有害。人们只能限制它的弊害之处，但也要依靠它来进行社会和国家管理。像在中国，人们原本对社会主义制度的优越性深信不移，认为由于社会主义是为多数人谋利益的事业，所以不容怀疑地是人类历史上所建立的最进步的制度。然而，正是由于这种绝对的、违反历史唯物主义的宿命论认识，造成了社会主义制度在实践过程中的种种失误。30人类社会实际上不可能创造出或制造出什么尽善尽美的制度来，如果一定要相信人的完美，除非从宗教中寻找答案，否则就不可能得到正确的结论。对于官僚制及其家族性的问题，也应本着这种认识去观察，庶几可以获得客观的认识。

对于官僚机构家族性的诸多弊病，笔者无须多言，主要是指它对国家决策产生不利影响的各种表现。官僚的家族性本身并不一定构成一种弊害，通常要与决策过程或公权力行使过程结合起来进行分析，才能看到它的负面表现。至于家族性导致的腐败和对互相错误的包庇、遮掩等，则不是它的主要表现。一般认为官僚制在决策和权力方面产生结构性弊病的症结在于自民党一党长期执政。

从1955年“五五年体制”建立到1993年它的终结，自民党长期执政。为保证自民党政策的连续性，必然要建立与官僚机构的紧密联系，以使决策的具体细节及其执行更为顺利。在这种体制下，只要官僚机构保持精英队伍，在国家管理问题上保持一定的效率，那么，即使一位省厅大臣平庸无能，31国家机构的运行也不会受到重大影响，也不会出现重大失误。事实上，“五五年体制”建立以后，日本经济高速发展，社会迅速进步。那时的人们并没有过多地指出这种与政治紧密相连的官僚机构有什么严重的弊病。不过，在二十世纪八十至九十年代之间苏联解体后，人们开始谈论起“官僚主导”、“官厅优位”的弊端，认为官僚实际决策的模式不利于国家政治的领导，不能使日本迅速应付国际突发事件，因此要进行行政改革。32

事实上，不能迅速适应突变，正是官僚制的一个特点，假如官僚还扮演着实质决策人的角色，就会产生真正的危害。中国北宋时期的国家管理实际上掌握在胥吏手中，官员们则十分闲适，以致于后来的清代官员对此感叹不已。但是，这种在和平时期能够有效运作的国家管理制度，在战争一起——女真人打到首都汴梁（今河南省开封市）——时，立刻就土崩瓦解了。也就是说，由吏役治理的国家只能适应正常社会环境，乱世的治理必须靠政治家。

为什么官僚主导的国家机关不能适应迅速变化的环境？一个原因在于行政机关的构成和工作特点。首先，日本各省厅之间的密切关系属于一种必要的组织忠诚，这是保持工作效率和减少人事磨擦所要求的凝聚力。然而，这种忠诚如果发展到将公众利益置于不顾，为组织利益而掩盖错误、宽容违法的程度，形成同气相许、同病相怜，一荣俱荣、一损俱损的结构，就会变质为中国人通常所说的官僚主义了。33进一步说，如果官是从吏升任的，那么官和吏之间也就有了一层习惯性的忠诚关系，甚至官就是吏的代表。34由于官、吏的这种“一家”关系，在官僚主导的条件下就降低了官的决策能力。其次，行政机构工作的基本要求是依程式，如果破坏办事程序的话，自然就可能发生越权或滥用权力的情况。但是，当时局变化而没有确定的程序可循之时，官僚习惯性地或必要地去遵循程序，就会拖延问题的解决。可以说，效率与程序是行政工作中永恒的矛盾。再次，日本在现行与党政治体制下特有的政治现象是存在着国会议员与官厅之间的“同族关系”，二者互相依赖、互相帮助，议员需要官厅制定有利于自己“族群”利益的政策，官厅需要议员协助使自己的政策在国会通过。35也就是说，官僚与政治家之间建立的这种同族关系，它所强调的是使政治交易固定化、明确化的意图，是一种日本特有的政治道德上的义务或责任，而这种义务或责任的不利之处就是共同拒绝于己不利的任何变化。

说实在的，在日本官僚与国会、政府的家族式关系模式下，国家政策法律的制定与执行与中国十分类似。中国政府构造的特点是官、吏不分，党与政不分。譬如，正常情况下，一个人年轻时进入政府机关，从基层做起，如果升职到了县、市、省或中央行政机关的领导（包括正职和副职），就成了所谓的政务官了；当他到了一定年纪或任职期满（按宪法规定，行政首长连续任职不得超过10年），如果还有工作能力，就会经过选举，进入人大担当常委会委员以上的职务；贯穿这个人成功渡过公职一生的主线，是他能正确理解和执行共产党的政策方针。中国目前政府机关的官僚主义、腐败等等现象，都与这种议、官、吏一家的制度有关，也与一党长期执政所带来的惰性有关。不过，尽管日本官僚制从九十年代初显现出一些类似的弊病，但与中国官僚体制下的弊病相比仍是小巫。区别就在于日本政治制度整体上的民主程度比较高，任何政治决策与执行不能全然摆脱民意的制约。

再譬如，德国政府官僚的政党性比之日本有过之而无不及，曾有“行政机关政党化”（ParteipolitisierungdesBeamtentums）的说法。在德国官僚机构中，行政决策的68％要受到高层行政官员的影响，而这些官员们的大多数都是某一政党的成员。36这一现象引发的问题多少与科尔（HelmutKohl）为总理的联盟党长期执掌政府（从1982年至1998年，科尔因此成为德国历史上执政时间第二长的总理）有关。不过，在德国，这一问题没有在日本严重，持续的时间也没有日本长久，区别在于德国有一个强大的反对党，终究可以取而代之，也就是说，政治家之间的对立最终可以使行政忠诚转化。

为解决官僚制的弊病，有的日本政治家和学者提出要引入英国式的政府原则。自由党党首小泽一郎提出了一些主张，例如他认为，政务官应自己进行议会答辩，不要让官僚代答，自身要对政策的制定和执行负责；官僚也只就自己份内之事负责，只扮演好助手的角色。37山口二郎教授认为，在政党政治方面，日本与英国的最大区别在于政党的“主体性”。主体性有政策和组织两方面内容。在政策方面，政党应具备自我决策的能力，只在细节问题上借助官僚的帮助；在组织方面，每个政党成员都应当服从全党的路线，不能形成独立的“族群”。从这两点看，日本的政党没有主体性，或曰日本的政党由于家族性传统，在构造上就不成熟。38

无论是什么样的一党政治，在一党操纵政治过程的情况下，社会政治层面上的政党构造不可能真正成熟，也即不可能真正体现民主制度的要求。在一党政治下，即使有民主，对于执政党来说，大部分也是装出来的，是对宪法无可奈何的服从。在一个民主国家中很难设想像在日本这样，政治家居然会公开宣称国民享有的权利“过剩”，而同时这些政治家仍然能掌握权力、制定政策。39如果这些政治家不是有把握在下次大选中能够再次平稳当选，他们就不敢这样说。他们之所以有这种把握，不一定是出于对自己信念正确性的认识，而是他认识到，支持他们的一些固定利益集团和具有家族心理的选区民众总会投票选举他们。所以，官僚制的家族性归根结底在于日本社会本身，是社会传统决定了现时政治构造和政治过程。有学者注意到，外来的思想不可能使社会意识发生突然的转变；任何政治理念都是国民个性集中化、组织化的表现;早在明治维新时期，伊藤博文就指出过，日本社会就是一个“乡党社会”，“家”和“同族团”是社会政治制度的基础。40所以，日本全社会都有一种“一家”观念，它阻碍建立执政党与反对党在政治上平分秋色的民主决策机制。

从上面谈到的情况看，日本战后政治舞台除在九十年代初有过短暂的社会党连立政权外，不管是“五五体制”还是“连立体制”，都是一党独大的局面。因此，日本政治制度与其他西方国家的最大区别是没有一个强大的反对党势力，日本选民似乎缺乏其他西方国家公众那样的政治自我意识，而民主国家中选民的政治自我是形成两党政治的社会基础。还有一个令人感到奇怪和困惑的现象是：当一个在野党如原社会党有机会成为执政党时，它不去积极争取，反而却缺乏执政的勇气，立志甘作“千年反对党”，主动放弃这样的机会。41可以这样说，如果日本政治舞台上不出现一个足以与自民党相伯仲的政治力量的话，不仅日本的代议制民主仍将保留集权现象，而且官僚制的弊病也不会根除，政治和官僚制的家族性特点也将会继续存在下去。

四、结语上面谈论的多数是一些日本官僚制家族性存在的问题。“官僚”一词在汉字中与“公务员”或“官员”相比，具有贬义，代表着刻板、不讲人情变达的表现；“官僚制的家族性”如果代表着一种办事时按照传统的效忠性而非法律规则的话，那么它就更像是一个封建时代遗留下来的怪物。按照马克斯·韦伯（MaxWeber）的观点，如果我们以家族性作为日本现代行政机构其特征的话，那么，日本就还没有建立起成熟的、现代意义上的官僚体制。韦伯认为，现代官僚统治（BürokratischeHerrschaft）以民主为条件、以法治为根据；如果行政人员只听从于一个“主人”的命令，或者内部规则高于法律的话，那么，这就是一种宗法或父权统治（PatriarchaleHerrschaft）。42

不过，人类追求完美，却不可能设计出完美的制度来。事实上，笔者认为家族性并不是完全不可取。从另一个角度看，它又代表着传统和文明的延续。另外，从封建社会向民主社会转变的过程中，官僚机构会不断积累权力，在各方面卷入和规范社会生活，这是不可避免的。43在笔者看来，除了个别问题外，日本行政机关总起来说运行得是非常有效率的和成功的。对官僚家族性的批判，可能只不过是人类追求完美的一种表现吧。

山口二郎教授对官僚制进行了多方面的批评，但他认为家族性政治有着一些优点，例如他认为“世袭议员”继承了先辈固有的地盘，无后顾之忧，敢于说话，不怕打击；只要这些议员有真才实学，就可以成为国家之栋梁。44笔者对山口教授的话深表同意。从中国历史上看，自周初以降，史官都是世袭的，所以才出现了春秋时晋董狐的故事。汉代初期，太史公职位仅次于丞相，“天下上计，先上太史公，副上丞相”。但到了专制形成的汉武帝时代，由于司马迁记载皇帝的过错而被处刑，到汉宣帝时就“以其官为令，行太史公文书事而巳，不复用其子孙”。45自此以后，史官的家族传统断绝，而中国也就没有信史可言了。

世界各国均存在着政治“世袭”的情况，但都没有成为很大的政治问题。46在西方，家族性只是在与一党政治相结合的时候，才会成为引发腐败、专制、低效的诱因，并且难以消除。然而，即使在日本存在着家族性政治的种种问题，但这是日本人民的选择。何况家族性或许也反映了日本社会客观的利益分配构成呢。

尽管福泽谕吉早就提出日本要“脱亚入欧”，但一个民族接受的外来思想意识，只会构成行为的外在指导，而内在的潜意识即所谓的民族性却是难以被新思想完全替代的，同时也是难以查觉的。因为“在特定文化形式下，所有人的行动都不可避免地要受到此文化具有的一般价值和信条的影响”，47这是必然的。而且事实上，日本民族在地理上处于亚洲，整体上不仅在地缘政治上，而且在社会构造上永远不可能真正实现完全“脱亚”的目标。48进一步说，日本民族虽然能够很快接受外来先进思想的影响，在平时完全像是在按西方的观念在思想，但是，一旦发生国家的、政治的危机，就会产生对传统思想的复归，也即真正起作用的还是深藏在日本社会和个人意识中的传统思想。49所以，不管如何认识家族性问题，假如它属于日本传统社会思想的一部分，那么它在什么时候都是一种“不思量、自难忘”的存在——因为它就是日本社会和日本民族本身。

注释:

1各国在政务官的产生方面有不同做法，一般均取决于由选举产生的行政首脑的意志。在去职程序上也有各种规定，但主要的形式是在选举中败北或遭罢免。所以，此处把选举作为政务官任职的基本要素。

2但是，不能排除行政机构在组成上受政治影响的程度，因为官僚机构是由经济影响的社会结构特别是社会政治结构之结果。参见MaxWeber,WirtschaftundGesellschaft:GrundrissderVerstehendenSoziologie,Hrsg.vonJohannesWinckelmann,Tübingen1956,LizenzausgabedesVerlages,S.728.

3仲衛『国会がもっと身近にわかる本』，日本実業出版社，1994年6月初版，pp.195-96.

4参见《世袭议员主宰日本政治》，载于2000年6月23日中国《生活时报》。

5引自members.tripod.co.jp/nishinom/human/to/kazutogo.html。

6数字来源于秦郁彦编《日本近現代人物履歷事典》，東京大学出版会，2002年5月初版。此统计数字中包括有养父子关系的官僚和父或子一方为地方官僚的情况，但排除父子均为官僚的情况。另外需请读者理解的是，因为资料和主观原因，笔者所提供的这些统计数字会有一定的误差。

7竹内直一『官僚帝国を撃つ』三一書房，1997年4月第1版，pp.39-40.

8引自同上注，p.42.

9资料来源：www.kantei.go.jp/jp/koizumidaijin/010426。

10见前引竹内直一，第24页。

11参见赵建民、刘予苇主编《日本通史》，复且大学出版社出版，1989年8月策1版，第321-22页。12PeterLaslett(ed.),Patriarcha:andOtherWorksofSirRobertFilmer,Oxford,B.Blackwell,1949,p.30.

13石田雄『近代日本政治構造の研究』，转引自中山道子『近代個人主義と憲法学：公私二元論の限界』，東京大学出版会，2000年初版，p.185.

14《春秋左传·僖公》，引自吴树平等点校《十三经:全文标点本》，北京燕山出版社，1991年版，第1072页。

15《孟子·尽心章句下》，引自同上注，第2269页。

16日本形成这种传统实为历史上的幸事。如果不是足利义满在强迫天皇禅让皇位的前一夜“间不容发”地“急死”，那么，日本就可能形成中国式的王朝更迭和皇帝绝对专制统治的传统，也可能就不会有官吏的家族性特征了。有关史实见井上清著『日本の歴史』（上），岩波書店，1963年9月第一刷，第181-82页。

17深谷克己·加藤栄一編『幕藩制国家の成立·講座日本近世史1』有斐閣1981年初版，pp.285-86，p.299.日本历代幕府将军多数都会得到“氏长者”的封号，如十四世纪中期幕府将军足利义满在与中国明朝的交往中被明朝皇帝称为“日本国王源道义”。从这里也可以看到“氏长者”名号的重要性。参见赵建民、刘予苇主编《日本通史》，上海，复旦大学出版社，1989年第1版，第87页。

18同上注，pp.41-42.

19石母田正『日本古代国家論（第一部）——官僚制と法の問題』，岩波書店1973年初版，pp.33-40.

20此汉译转引自片山清一编《資料·教育敕語－涣発時および関連諸資料》，高陵社書店，1978年4月版，第6页。

21同上片山清一编《資料·教育敕語－涣発時および関連諸資料》，第159页。

22同上片山清一编《資料·教育敕語－涣発時および関連諸資料》，第178页。

23松尾正人『維新官僚の形成と太政官制』，引自近代日本研究会編『官僚制の形成と展開』，山川出版社1986年初版，p.8.

24坂本多加雄『独立·官吏·創業——明治思想史における「政治家」と「官僚」』，前引近代日本研究会編『官僚制の形成と展開』，p.114.

25福沢諭吉『教育組織の改革を祈る』，转引自同上注，p.119.福泽谕吉还分析了“古代士族”行事易于勇决的原因是家产制：拥有世禄是士族不怕辞职或失职，因为即使他们不为官，仍然衣食不愁，不像维新后的官吏那样重视名位，进退之际就要想到将来的生活。见福沢諭吉『民間経済錄二編』，见同注19，p.136.

26见前引坂本多加雄，同注19，自近代日本研究会編『官僚制の形成と展開』，p.133，p.141.

27应当指出，日本的官僚制家族性传统与中国的完全不同。中国古代社会结构的基本特点是有周以来形成的宗族制度，即所谓的“世官世禄”制，不像日本人之间因利益关系而相互结合，而是基于血缘关系的结合。因为在中国，一个人因其姓氏而与一定的家族有着不可分割的联系，不像日本人不太在乎姓氏问题。所以，由于中国同姓同宗关系的稳定，统治者一般都要防范一姓的势力坐大。中国历史上最早以宗族势力夺取政权的可能是周威烈王时期（公元前403年）的“三家分晋”，后又有“田氏代齐”（公元前368年），汉代还有“王莽纂汉”（公元9年）等等。不过，自南北朝以后，各王朝都十分注意不让一个家族势力过大，“纂政”的情况就十分少见了。此外，为防止“裙带关系”，东汉以后还推行了“三互法”，即异地做官、姻亲不得互相监督和亲戚不得一地一衙为官；后来还有定期换职的制度。所以，尽管现代中国官场上、特别是在县以下地方政府一级还有韦伯所说的古代“家族官僚”（Patrimonialbürokratie，见前引MaxWeber,S.775f）的遗风，国家机构整体上已经没有太多家族性的外在表现了，但“朋党”之事是断乎少不了的。中国历代官制请参见陈茂同《中国历代选官制度》，华东师范大学出版社，上海1994年第1版；韦庆远、王德宝《中国政治制度史》，高等教育出版社，北京1992年，第1版，第十章“职官管理制度”。

28参见山住正己著《日本教育小史》，岩波書店，1998年10月第24刷，第186-87页。

29《老子·第五十八章》，引自张默生《老子章句新释》，四川，成都古籍书店，1988年版，第76页。

30对于具体失误，在1981年举行的中共十一届六中全会上通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中作了充分总结，指出：“由于我们党领导社会主义事业的经验不多，党的领导对形势的分析和对国情的认识有主观主义的偏差，‘’前就有过把阶级斗争扩大化和在经济建设上急躁冒进的错误。后来，又发生了‘’这样全局性的、长时间的严重错误。”1981年10月7日《人民日报》第1版。

31据说，只要一位日本国会议员能够6次以上当选，就总会被任命为大臣。见山口二郎『現代日本の政治変動』，放送大学教育振興会，1999年初版，p.75.

32事实上，日本的官僚可以操纵一些不懂得本省事务的大臣，大臣的一切对外发言等均由官僚事先准备好。见同上注，山口二郎『現代日本の政治変動』。另见沖野安春『現代日本の政治』，芦書房，1996年初版第2刷，p.17-19.

33参见同前26注，山口二郎『現代日本の政治変動』，pp.72-74.

34小沢一郎『日本改造計画』，講談社，1994年初版第21刷，p.56.

35参见同前27注，沖野安春，pp.52-56.

36WolfganRudzio,DaspolitischeSystemderBundesrepublikDeutschland,3.Aufl.,LeskeundBudrich,Opladen1991,S.280.

37见前引小沢一郎，p.59，p.61.

38山口二郎『危機の日本政治』，岩波書店，1999年初版，p.65-66.

39同上注，山口二郎『危機の日本政治』，p.105.

40参见丸山真男『日本の思想』，岩波書店，2000年第75刷，pp.35-37.

41参见前引山口二郎『現代日本の政治変動』，p.20.

42见前引MaxWeber,S.729,739f.

43EvaEtzioni-Halevy,BureaucracyandDemocracy:apoliticaldilemma,London1983,Routledge&KeganPaul,p.109.

44转引自《世袭议员主宰日本政治》，载于2000年6月23日《生活时报》。

45（汉）刘歆撰《西京杂记》卷六，引自向新阳、刘克任《西京杂记校注》，上海古籍出版社，1991年版，第270页。

46“”后中国政治的一个突出特点是所谓的“革命家庭”，即许多党政干部、特别是高级干部的子女纷纷进入共产党和国家机关，形成了一种“继承关系”。这看起来类似于日本的“家族化”，但实际上完全不同。在日本，无论官僚机构如何成为决策的重要力量，他们也不可能代替民选的议员和政治家成为国家政治的主角；同时，议员和政治家即使是世袭的，也是经过选民同意的“世袭”。民主制度是对日本家族传统的最终制约。但是，在中国，“世袭”有制度延续性的客观需要，但其形式则完全是寡头式的。

47FerrelHeady,PublicAdministration:AComparativePerspective,Prentice-Hall,Inc.,NewJersey1966.此处引文来自本书日文版：F.ヘッディ『政治体系と官僚制』，中村陽一訳，福村出版，1972年東京，p.31-32.

官僚范文篇6

显而易见的是，君权与相权可谓既对立又统一的矛盾统一体。一方面，君权是整个君主专制政体的核心与代表，而相权则是实现君主意志和君主专制的工具，相权必然服从于、从属于君权，宰相组织必然服务于整个君主专制政体的需要;另一方面，作为百官之长的宰相又是官僚组织的代表，又必然具有自己的相对独立性，宰相及其所代表的官僚组织并不等同于君权和君主专制。否则，也就谈不上君权与相权的冲突问题了。所以，从这种对立统一的大格局下审视君权与相权的冲突，实际上可以把问题扩展为君权与相权各自所代表的君主专制制度与官僚组织之间的冲突。本文后面的分析就是在这一前提下展开的。

君主专制制度对官僚组织的内在需求概括地说，君主专制制度对官僚组织可谓处于两难之间。一方面，和任何政治体系下的情况一样，专制制度下的官僚组织也是因其工具性价值而获得存在的。为了获得统治效益，君主离不开官僚组织这种“利器”，需要这种有组织的力量，官僚组织因而成了君主专制制度的重要组成部分。历史上所谓“君为元首，臣作股肱，齐协同心，合成而体，体或不备，未有成人”的“君臣同体”论，就充分地说明了这一点。①但在“效益需求”的另一方面，从君主专制制度的本质出发，又必然对宰相及其所代表的官僚组织形成另外的需求和排斥倾向，而这些需求、倾向实际上是与“效益需求”的实现相抵触的。

与其他政体相比，君主专制政体的本质规定性就在于，它公然赋予君主个人拥有至高无上、不受限制的绝对权力，并奉行“家天下”、“私天下”的原则，把国家权力视为私产，由君主一家一姓世袭私有。儒家思想家朱熹批评汉高祖、唐太宗这两个堪称“最有作为”的皇帝，说他们也不过是“假仁借义以性其私”;吕留良更直斥“秦汉以后许多制度……本心却绝是一个自私自利，唯恐失却此家当”②，都说明在具有悠久宗法传统的中国，君主专制制度的“私性”或“家天下”性质尤为突出。可以说，肯定和维护君权的绝对性、独占性、自私排他性是君主专制制度的应有之义。从这种本质属性出发，君主专制制度必然会产生以下内在需要和倾向:（一）目标取向的现实性与利益追求的狭隘自私性。

虽然我们后面还要指出，任何形式的政体客观上必须是实现统治阶级利益的工具，但相比较而言，君主专制制度最直接的目标却在于追求一家一姓的私利，维护君主个人的绝对统治。从制度的设计层面和专制君主的主观意识上看，这种制度所追求的利益和目标具有更为明显的狭隘自私性。如刘邦取得政权之后，一次得意地对父亲说，“始大人常以臣无赖，不难治产业，不如仲力。今某之业所就孰与仲多?”群臣听了不以为怪，反而“皆呼万岁，大笑以为乐”。③君主公开谋求私利，把国家视为私产，一般人也视为当然。这种利益需求方面的独占性与自私性，决定了君主专制制度必然把一切官僚组织和臣下都视为维护“家天下”统治长治久安、达到个人私利私欲的工具。但是，官僚组织不可能仅仅如此，客观上它还必然作为公共权力的重要组成部分，发挥维护整个统治阶级利益的“公共”职能;同时，作为官僚士大夫集团的一种组织形式，它还有自己独特的利益。这样，从目标取向上，君主专制制度必然潜伏着与官僚组织的冲突。(二)君臣关系的潜在对立与脆弱性。从君主专制制度的狭隘利益和目标出发，从君权的绝对性和排他性出发，客观上就必然会把君主及其家族置于和一切人对立的地位，使一切人、一切社会集团都成为专制君主的潜在对手和敌人，成为猜疑和防范的对象。对于这一层，王夫之早已看破:“(君主)道不足于己，则先自疑于心;心不自保，而天下举无可信:兄弟也，臣僚也，编氓也，皆可疑也。以一人之疑而敌天下，其愚不可疗，其或不可救也。亲亲而以疑，则亲非其亲;尊贤而以疑，则贤非其贤;爱众而以疑，则众非其众。”④黄梨洲也有非常精辟的论述:“三代之法，藏天下于天下者也。……后世之法，藏天下于筐箧者也。利不欲其遗其下，福必欲其敛于上。用一人焉，则疑其自私，而又用一人以制其私;兴一事焉，则虑其可欺，而又设一事以防其欺……。”⑤

在这种猜疑防范的心理下，虽然君权离不开官僚组织而独立存在，但君臣之间不可能建立真正的信任关系，而只能是且用且疑。这就决定了君臣关系、尤其是君相关系的脆弱性和暂时性。历史上许多元勋功臣虽然起初恩宠无比，显赫一时，但善始善终、常保富贵者却寥寥无几。如汉代的萧何，明代的刘基、宋濂等皆属此类。不过，相对说这几个人的下场还算是好的，更多的人则是沦为“奸臣”、“奸党”遭到无情的清洗。所以，历史上所谓“兔死狗烹”、“伴君如伴虎”的俗语，真可谓冷心铁面、血迹斑斑的经验之谈。历史上还有君主向功臣颁赐铁券(所谓“铁契丹书”)的做法，表示君主对功臣承诺，可以使功臣及其后代永远享有免罪特权。如《汉书·高帝纪》下记载:高祖“又与功臣剖符作誓，丹书铁契，金匮石室，藏之宗庙。”但西汉功臣并没有因此而逃脱杀身之祸。可见，这种颁赐铁契的做法，恰恰说明君臣关系是十分脆弱的，所以才需要外在的凭借加以保证。也正是因为有这种冷酷的事实，历代才会出现那么多的文字，感叹所谓的“明(主)良(相)”相遇之难。甚至连多次对臣下大屠杀的朱元璋也有过“明良相逢，古今为难”的议论。⑥也说明，君臣之间这种潜在的紧张、对立关系乃是专制制度的本质使然，并不以个人意志为转移。在这样一种君臣关系的大背景下，君主权相的冲突也就是不可避免的了。

（三）官僚组织的依附性与灵活性。从专制制度下君权的绝对性出发，也必然要求一种“君为臣纲”的君臣关系，必然要求官僚组织具有高度的依附性、从属性和灵活性，一切以君主的意志为转移，以君主的是非为是非，用清代雍正皇帝的话来说就是“当以朕之所好好之，所恶恶之”。这样才能使君主在贯彻个人意志时随心所欲，运用自如。这就预示着，专制制度不可能永远容忍官僚组织所必然产生的自主性以及在活动方式上的程序性、规范性。

(四)专制制度以臣民的孤立分散、软弱无力为前提，因而在依赖官僚组织的同时又具有明显的“反组织性”、“排斥社会联系性”的倾向。从君主专制制度公开追求一姓私利、肯定君权的独占性与绝对性出发，它必然在客观上将君主置于孤家寡人的地位。作为一个“孤立的个人”，君主唯一的选择就是采取梁启超所说的以“独术治群”的统治方式，即:最大限度地消除社会成员之间的组织性和联系性，千方百计地造成社会成员的孤立、分散化，借用弗罗姆的话就是要使社会成员“原子化”，以防止他们可能形成有组织的反抗力量。这种对臣民分散、孤立状况的依赖与亲和性，思想家们有许多颇有启发的论述。如托克维尔指出，专制政府之所以在世界上长期存在，“恰恰是因为在那些社会里，人民彼此孤立，没有任何联系”，而专制制度的存在又反过来助长、促成着这种孤立状况;⑦卢梭说:专制制度下“国王的私人利益首先就在于人民是软弱的贫困的，而且永远不难抗拒国王。”⑧当代著名政治学者汉娜·阿伦特对纳粹政权的分析同样适用于君主专制:“暴政体制的首要关系的焦点，就是在民众之间造成隔绝、漠不关心的心境。隔绝、孤立可能是恐怖统治的开端……。”⑨马克思主义经典作家更从经济条件的角度，分析了专制制度与人民的分散孤立状态的内在联系。如马克思在分析法国小农经济的分散性与君主专制的关系时就指出，小农的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离，因而农民无法“形成共同的关系，形成全国性的联系”，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府的权力。”⑩揆诸中国的历史事实，问题的确如此。比如，中国历代君主，尤其是那些被认为是“有作为”的君主，无不把稳定小农队伍、打击豪强兼并势力、推行“重本抑末”政策作为施政重点，而历次改革变法运动也都是围绕着这些方面展开。这当然不是出于对人民的“仁政”，而正是由于，小农在正常情况下是彼此孤立隔绝的，不仅无法形成全国性的联系，而且也可以构成专制国家稳定的兵员和赋税来源。又比如说，历代君主往往投入很大的精力和热情，去对付所谓的“朋党”与“奸党”，不论什么人，一旦沾上“朋党”的嫌疑，一旦被视为“朋党”分子，就会遭到严厉惩治。而一些奸佞小人也经常以“奸党”、“朋党”为武器中伤政敌，往往能立即奏效，也正是利用了君主内心的孤独和害怕臣下发生横向联系的心理。还有些王朝的君主经常鼓励臣民之间互相告讦揭发，而清代更有所谓的“密折”制度使臣下互相监视等等，也都是要利用这种孤立术来达到对臣民分而治之的目的。用王夫之的话说就是:“党议兴而唯恐人之不离，告讦起而唯恐其部民不犯其上，将以解散臣民而专尊天子。”总之，从君主专制制度的本质属性出发，必然使君权和一切人、一切社会集团都潜伏着紧张关系;为了获得统治的效益，它一方面离不开一种强大的、有组织的力量，但又拒斥和恐惧这种力量所必然伴生的组织性、自主性或相对独立的价值取向，这就埋下了君权与相权冲突摩擦的根苗。

官僚组织与君主专制制度的“错位”

君主专制制度对于以宰相为代表的官僚组织的内在需求或内在规定性既如上述，而专制制度下君臣关系的潜在紧张也已是既定的事实。在这种情况下，以宰相为代表的官僚组织能否超脱于这种对立格局，完全满足上述需求?答案显然是否定的。

第一，在君臣矛盾关系中，宰相处于首当其冲的特殊地位。作为百官之长，宰相是官僚集团和士大夫的领袖，处于官僚组织的顶端，是皇帝之下权力最大、地位最尊的职务，又加上位居皇帝的“卧榻之侧”，比较接近皇权，地位十分特殊。在君臣关系本就十分微妙的情况下，宰相的这种特殊地位和身分更容易遭到皇帝的猜忌，引起和君权的冲突摩擦。

第二，宰相及其所代表的官僚组织又是封建社会中最有组织性的社会力量之一。

在通常情况下，封建社会最有组织性的集团当首推军队。除了军队之外，以宰相为代表的官僚组织就是封建社会中最有组织性的力量。这不仅是因为官僚组织本身就是一个组织严密、机构庞大的整体，而且在其内部还因科举制度、地缘因素而形成官员之间的师生关系、乡籍关系等非正式群体。此外，官僚组织背后是一个宠大的士大夫阶层，他们拥有知识，且以儒家思想作为其共同的信仰与行为准则，因而也比其他社会集团更有群体意识和整体性。宰相是官僚组织和士大夫的重心所在，势必成为专制君主猜忌防范的首要对象，也是导致君权相权冲突的原因之一。

第三，也是最重要的一点是，以宰相为代表的官僚组织必然会在运行中发育出某种不受君主意志所左右、自行其是的“自主性”倾向，使官僚组织在一定程度上成为异化于君主意志、相对独立的力量。这是君权与相权冲突的最主要的体制性根源。为什么原本是依附于、从属于君权的官僚组织会产生自主性呢?这可以从以下三个方面加以说明。

首先，根据马克斯·韦伯以及艾森斯塔得等人的研究结论，任何官僚组织为了发挥其正常的管理效率，都必须建立具有普遍约束力的规章制度，明确内部机构的职权关系和活动规则，从而使官僚组织具有一种“对事不对人”的非人格化倾向。为了获得个人集权的最大效益，即使是专制君主也必须在一定程度上尊重官僚组织的活动规范和管理制度。如三国时期，魏明帝一次突然驾临尚书省，要求“案行文书”，尚书令陈矫却拒绝说，“此自臣职分，非陛下所宜临也。若臣下不称职，则请就黜退。陛下宜还。”结果使明帝深感惭愧，“回车而返”。又比如唐太宗有一次问负责修撰起居注的褚遂良:“卿知起居注，大抵人君得观乎?”褚遂良的回答是:“今之起居，古左右史，书人君言事，且记善恶以为鉴戒，庶几人主不为非法。不闻帝王躬自观史。”太宗又问:“朕有不善，卿必记邪?”回答是:“臣职当载笔，君行必记。”这里，褚遂良就是依据惯例和史官的职责，维护了史官的独立性。这样一来，就使官僚组织发生了一种异化，使它在一定程度上成为疏离于君主意志的异己力量，也就具有了某种程度的自主性。

其次，除了这种一般性的原因外，儒家思想对官僚组织的影响，也即我所称之为儒家思想“制度化”的问题，则是中国官僚组织自主性得以发育成长的特殊政治文化背景。关于这一问题，笔者曾在《儒家思想与君主专制的内在冲突》一文中作过充分讨论，这里不再重复。最后，这种自主性也与君主专制制度所固有的内在矛盾有关。由于采用了嫡长子继承制这种反智型的皇位世袭制，使君主一方面拥有绝对、无限制的权力，一方面又不具备与其职权相对称的能力，形成尖锐的“权力—能力矛盾”。为了弥补君主在才能上的先天不足，君主专制制度势必会借助官僚组织的理性和智能因素，从而也就在客观上提供了空间，使官僚组织的自主性得以发育形成。

可见，在中国，官僚组织的自主性不仅消极地表现为一种不受君主意志所左右、维护自身运行规则的客观化独立化倾向，更表现为一种积极的目标追求和道德承当精神。这就势必和君主专制制度所要求于它的从属性，和君主专制制度的狭隘目标发生错位与冲突。当然，这里还需要补充强调一点，官僚组织的这种自主性也会表现为官僚们的某种保守、僵化和文牍主义的作风，他们“尊崇法律传统，特别喜爱系统化、法典化”，缺乏随机应变的能力。

尤其是遇到紧急情况如大规模的战争时期，需要作出快速、灵敏的反应时，官僚组织往往显得迟钝、笨重和运转不灵。在这种情况下，君主往往会绕开现有的官僚组织和行政渠道，另外组建更为灵活机动的决策指挥中心，从而造成君权与相权的摩擦。汉代“内朝”与清代的军机处的产生就与战争等非常事态有关。

总之，以宰相为代表的官僚组织不仅提供了君主专制制度所需要的服务与功能，还产生了与后者相排斥的倾向和属性，从而使两者发生了某种错位，也使君权与相权的冲突由可能变成为现实。从这个意义上说，我十分赞同余英时先生的结论:二千多年以宰相为核心的中枢机构演变史，就是君权相权摩擦的历史。

君权相权冲突的社会根源、实质与历史影响。

以上分析了君权相权冲突的体制性根源。如果问题到此为止，还只能是停于就制度而论制度的层面。那么，究竟应如何对这种冲突加以“定位”，如何理解这种冲突的社会根源和实质呢?

首先，指出君权与相权冲突的一面，并不等于否定两者之间的内在统一性。应该看到，在君权与相权的对立统一关系中，两者的统一即两者所体现的根本利益的一致性是主要的和本质的方面，而冲突和摩擦则是以它们的内在统一为前提的，是次要的和非本质的方面，归根到底是一种“体制内”的冲突与不协调。尽管君主经常表现出代表“家天下”利益的倾向，但这并不能改变他作为统治阶级整体利益代表的事实。正像马克思所说的那样:如同在日常生活中应把一个人对自己的想法和评品和他的实际人品和实际行动区别开来一样，在评判某一党派时，也应该“把它们对自己的看法同它们的真实本质区别开来”。具体来说，就是要看到人是“一定的阶级关系和利益的承担者”，“不管个人在主观上怎样超脱各种关系，他在社会意义上总是这些关系的产物。”因此，不管君主在主观上如何努力追求家天下的私利，也不管他在主观上如何试图超越和疏离宰相及官僚组织，君权在事实上都是不可能离开官僚组织而单独存在的。君权必须首先通过与统治集团、官僚队伍分享利益才可能实现，君主也必须首先是地主阶级整体利益的代表，才能实现个人或家族私利。同样，官僚组织有时标榜的“为民请命”的思想，实际上反映的是地主阶级的整体利益和整体要求，并且最终也只有在追求整体利益的过程中，才能使本集团和本人的利益得到满足。君主专制制度下的官僚组织之所以能够发育出一定的自主性，从根本上说是由于这种自主性不仅不会危害整个统治阶级的根本利益，反而会有助于这种利益的实现。东晋“王与马(以宰相王道为代表的大族与司马氏皇族)，共天下”、宋代君主“与士大夫共天下”的说法，以及历代的“君臣同体”论等，就典型地透露出君相关系、君臣关系的这种内在一致性。

君权相权的冲突又是统治阶级内部利益差别、利益冲突关系的反映。承认地主阶级内部各种集团根本利益的一致性，并不意味着统治阶级内部就是铁板一块。由于利益主体具体情况是千差万别的，在统治阶级内部也会存在利益差别和利益冲突。这种利益冲突反映在君权相权冲突问题上，一方面可能表现为，君权所代表的私利和地主阶级的整体利益直接相违背，君主因为个人的先天性“无能”而无法起到平衡、协调各种利益关系的作用，这时以宰相为代表的官僚组织却表现出某种“集体的理性”或远大的政治眼光，从统治阶级的整体利益出发去制约或矫正君权;在某些情况下也可能表现为，宰相及其所代表的官僚组织也会沦为追逐小团体私利的工具，这时君主基于个人的和整体的利益加强对官僚组织的整顿和控制。当然，也不排除这样一种情况，即:统治集团内部无论君臣都只顾各自的私利，形成激烈的内讧，而全然不顾忌什么整体利益。一般来说，这个时候已经到了王朝解体、国将不国的时候了。所以，如果一个政权不能通过一定的机制对各种歧异的目标和利益关系加以协调、整合与聚集转换，轻则影响国家机器的效能，重则影响国家的存亡。君权相权的冲突恰恰在某种程度上克服、矫正了君主专制制度的封闭、狭隘与随意性，使之形成了某种自我调节机制，产生了更接近统治阶级整体利益的“集体理性”或“历史的合力”，使地主阶级的“公益”与个别集团的私利达到大体上的协调平衡。从这一点来说，君权相权的冲突正是实现统治阶级整体利益的一种形式。

官僚范文篇7

一、集中整治重点

严格按照《关于在全县开展形式主义、官僚主义集中整治的工作方案》（以下简称《工作方案》）要求，认真对照《工作方案》指出的9个方面82类问题，结合市局党组巡察组发现问题整改方面、党组织建设方面、班子建设方面可能存在的形式主义、官僚主义问题，以领导班子及成员为主要对象，严格按照时间节点，抓好关键环节，务求取得实效，为气象事业更快发展提供坚强政治保障。

二、集中整治步骤

（一）加强谋划部署（2018年12月28日至2019年1月3日）

1．组织专题学习。利用全体干职工会议、民主生活会、党员活动日等时机，组织全体党员干部深入学习关于坚决整治形式主义、官僚主义的一系列重要讲话和批示精神，认真学习贯彻中央纪委《工作意见》、省市纪委《工作方案》和县委《工作方案》，确保广大党员干部掌握整治要求。

2．制定工作方案。研究制定本单位集中整治形式主义、官僚主义的切实可行的具体工作方案，并迅速部署开展整治工作。工作方案经研究确定后，在2019年1月3日前报县纪委党风政风监督室集中审核后印发。

3．加强宣传引导。利用微信公众号、公告栏等载体，就整治内容、步骤、举措、成效等进行广泛宣传。重点通过微信推送，及时整治工作开展情况，在向社会的同时，须向县作风建设微信群一并，营造浓厚氛围。

（二）深入排查问题（2019年1月4日至1月8日）

对照“集中整治重点”中提及的9个方面82类问题，以及市局党组巡察组发现问题，经研究，对照结合本单位实际自我梳理的10各方面76类问题，深入调研排查当前存在的形式主义、官僚主义突出问题及具体表现，集中整治重点列出本单位（本人）问题清单，填写自查问题表。2019年1月8日前，领导班子及成员将自查表经本单位审核后，报送至县纪委党风政风监督室审定。

（三）集中问题整改（2019年1月9日至5月20日）

领导班子及成员要对照查摆出的问题清单，突出工作重点，区分轻重缓急，要结合本单位实际，把开展集中整治与当前正在推进的重点工作结合起来，集中精力抓好整改纠正，确保取得实实在在成效。

1．制定整改方案。要对照上报的自查问题清单，通过谈心谈话、召开民主生活会等方式，制定详实的整改方案，逐条明确整改措施、完成时限、责任主体。2019年1月15日前，领导班子及主要负责人整改方案抄报县纪委党风政风监督室（县纪委北楼201室），其他班子成员整改方案报主要负责人把关后由本单位存档备查。

2．召开专题民主生活会。每月15日，组织班子成员、中层干部、党员代表等召开集中整治工作专题民主生活会，由主要负责人主持，班子成员对当月个人及分管范围内的集中整改情况进行交流讨论，并做好会议记录。

3．领导干部带头整改纠正。领导干部带头落实整改方案，做到以上率下，主动整改纠正，并亲自对分管范围内的整治工作进行推动。每月在内部通报整改工作进展情况，并于2019年5月20日前，将本次集中整改总体情况在内部通报。

4．定期公示整改情况。领导班子及成员要对照存在问题确保每月都有阶段性的整改成效，在每月专题民主生活会讨论评议整改情况之后，通过单位微信公众号、公告栏等方式将具体的整改情况对外进行公示，接受群众监督。

（四）总结阶段成效（2019年5月20日至5月31日）

及时总结分析集中整治情况，研究下一步形式主义、官僚主义集中整治工作，常抓不懈、持续推进、久久为功，总结本轮集中整治情况及下一步工作计划，经本单位审核后报送至县纪委党风政风监督室审定。

三、工作要求

（一）压实主体责任。进一步强化责任担当，认真履行本次集中整治主体责任，严格按照方案要求，按照序时进度有序推进，认真做好本次形式主义、官僚主义集中整治工作，主要负责人作为本单位集中整治工作的总负责人，带头真查实改，亲自部署、以身作则，统筹做好本单位集中整治工作，确保集中整治工作有行动、有成效。

（二）健全工作机制。成立集中整治工作领导小组，由同志任组长，对本单位集中整治工作负总责，同志任副组长，对整治工作具体抓，局办公室具体抓落实，气象台、防雷中心均参与，确保工作衔接有序，高效规范开展本次形式主义、官僚主义集中整治工作。

（三）强化源头治理，建立健全长效机制。把整治形式主义、官僚主义作为一项长期任务，树立打持久战思想，要通过专题学习、民主评议等方式把集中整治工作的要求、目标、意义渗透到每一位工作人员心中，要树立问题不解决整治不停止的目标，一个问题一个问题整治，一个阶段一个阶段推进，形成集中整治工作经常有人管、始终有人抓的长效工作机制，确保整治工作落到实处，取得实效。

官僚范文篇8

一，现性官僚制的特点

要理解当前西方所进行的官僚制改革，就必须首先要了解现性官僚制的特点。现性官僚制通常指以相对专业化的官僚为主体，所构成的政府和企事业的一系列制度和原则的总和；它实质上是一种官僚体系，是近代尤其是产业革命后发明与创造出来的主要用来指导政府和企事业活动的组织形式，也是迄今为止最有效、最流行和最成功的组织形式。它意味着理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物【2】。在现代政治制度里，由于官僚几乎包办了政治制度的输出，极大地影响着决策过程，起着大部分裁决和传达信息的功能作用，充当着利益表达者和聚合者的角色，所以，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。【3】历史上抛弃和砸碎官僚制的革命均以失败而告终就是明证。

德国著名学者马克斯·韦伯曾经对理性官僚制进行了详细的研究和总结，提出了系统化的理性官僚制理论，奠定了现代组织理论基础。他所说的理性官僚制是建立在合法型统治理论的基础之上的。他认为任何统治或权威都必须有某种形式的合法性做基础，历史上能被社会接受的合法统治大致有三种纯粹的类型，即合法型统治、传统型统治和魅力型统治。传统型统治是建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上；魅力型统治是建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性、或者英雄气概、或者楷模样板之上；而合法型统治是建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，是合法受命进行统治的，这种统治服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司。传统型统治和魅力型统治都属于非理性的统治，不宜作为现代行政组织的基础。而合法型统治属于理性的统治，因为它建立在下述法制观念基础之上的，即“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之），并制订成章程”，因此它可以作为现代官僚行政管理组织的基础,同时后者也是合法型统治的最纯粹类型。【4】

历史上任何制度的产生都需要特定的环境，理性官僚制的产生也概莫能外，它的产生至少需要以下几个方面的社会和经济前提：1，货币经济的发展；2，行政管理的范围和数量的扩大；3，行政管理强度的深化和现代交流手段（公共的陆路、水路、铁路、电报等等）的现代化；4，现代资本主义的经济交往要求行政管理具有尽可能快捷地、精确地、明晰地、持续地完成任务的纯技术上的优势；5，国家权力和行政管理运作手段的集中；6，现代群众民主的建立与人和物意义上的“法律平等”。【5】根据以上前提条件，理性官僚制的行政管理只能首先发生在西方的现代资本主义国家，因为它们拥有发育良好的理性法律、货币经济、发达的通讯和运输手段、先进的科学技术和行政手段的集中化，而象中国这样拥有悠久传统官僚制历史的国家，则由于缺乏这些条件难以成为理性官僚制的发源地和生长地。事实上，现代资本主义与现性官僚制有着不解之缘，因为它首先在历史上创造了对持久稳定的、严肃紧张的和可预计性的官僚制行政管理的需要，同时也提供了官僚制以最合理形式赖以存在的最合理的经济基础，如货币资金和现代技术条件等等。

具体而言，理性官僚制的行政管理有着以下几个突出特点：1，法制化。现代行政管理机构有其固定的权限范围，并且由法律或行政法规来加以规定，行政事务在权限范围内按法规持续地运作；有明确划分责权的规章制度和工作程序；采取档案制度化进行管理。2，科层化。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，并按等级赋予相应的权力，各个层级的官员和机构都接受严格的监督；官员职务的升迁根据年资或政绩，或者两者兼而有之。3，公私分开。主张严格的公事公办，公私界限分明，公务活动领域与私人生活领域有明显区别，工作区域与生活区域分开；行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开；任职人员对职位不能占为己有。4，专业化。主张技术专长，官员的选拔和任命注重知识和业务能力；注重专业培训；实行分工的原则，解决事务“不看人办事”，而是根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感觉因素。5，职业化。要求行政官员全身心地投入公务活动，职务就是“职业”，就任职务就要承担一种忠于职守的义务；采用固定的货币薪金支付报酬。6，效果的可预见性。理性官僚制作为一种社会组织的特殊形式，其存在便于将总体法规应用于具体情况，从而增加了行动的可预见性，“对于官僚体制来说，‘可预见的规则’，具有真正决定性的意义。”【6】

因此，理性官僚制这一组织形式的行政管理是属于目的合理性的管理行为，体现了科学精神、法制精神与理性精神，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，带来了理性与效率，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果。”【7】所以韦伯盛赞官僚体制的行政管理是“实施统治形式上最合理的形式”，各个领域里（国家、教会、军队、政党、经济企业、利益集团、协会、基金会等等）现代团体形式的发展，一般都与官僚体制的行政管理的发展和不断增强有关。【8】正因为如此，它适应了随现代化浪潮而来的现代政府、企业和一切大型社会组织管理复杂化的需要，并同自由竞争的市场经济、完备的理性法律和适应社会变化的崭新伦理原则一起，推动着近现代社会的不断进步和发展。

二，时代的挑战与面临的困境

理性官僚制在近现代史上起过重要的进步作用，而时代的发展和社会的进步也不断向它提出新的挑战。特别是20世纪下半叶以来，高新技术革命使得世界发生着日新月异的变化，社会发展的速率和节奏愈来愈快，社会的复杂性较以往大为增加,这一切都是产业革命时代所望尘莫及的；而自70年代以后，人类社会的脚步已经开始迈向后工业化社会或后现代化社会，跨入到信息革命和知识经济时代的门槛。在这种新形势下，政府与企业相互渗透产生出混合经济，规模巨大的跨国公司出现在世界各地，全球化一体化浪潮越来越成为大势所趋。与此同时，人口素质极大提高，人口流动非常频繁和迅速，人们的工作价值观趋向追求更多参与、更有意义的和创新的工作。因此,理性官僚制所面临的外部环境已完全不同于产业革命时期。

这些新因素的出现要求一种和谐的、灵活的组织结构。作为一种组织形式的理性官僚制出现了明显不适应现状的情况：一是无法解决个人目标与组织目标的矛盾冲突，二是在外部环境发生剧烈变化的条件下缺乏足够的应变能力。它出现今天这样的困境并非偶然，因为任何制度，无论它多么优越与先进，都会存在这样或者那样的不足，理性官僚制也不能幸免，自从诞生之日起就存在普遍的无能和惰性、官僚主义这样一些问题，不仅政府部门而且企业界也有这些问题。阿尔文·托夫勒就说过，“……在工商业界，官僚主义的猖獗程度决不亚于政府机关。的确，许多世界上最大的公司和企业同样地陈腐保守和傲慢无礼。”【9】另外，产生于产业革命时期的理性官僚制体制具有强烈的等级制时代特征，只有最上层的人才掌握作出决定的足够的信息，并借助于集权机制来适应环境，使组织有效地维持与发展；而今这种体制已变成迟缓的、中央集权式的官僚体制，在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪末期已不能有效地运转。可以说，官僚制的体制结构变得无法调适其内部的活动，以维持内部系统的正常运作，也无法协调与外部环境的关系,这影响了它本身的命运和前途，不少学者对理性官僚制产生了深深的怀疑，并向它发动了猛烈的攻击。这种形势的发展迫使它非得进行彻底的改革不可。

官僚机构在今天的新形势下所面临和要解决的问题不是个别的，而是复杂多样的。从总体上说来，理性官僚制目前遇到几个方面的挑战：第一是责任问题－要使各机构都为已经确定的目标各负其责；第二是公平问题－公平对待每一位公民，这通常是指根据明文规定的法规同等对待每一个人；第三是顺应民意问题－对某些人的要求做适当的反应；第四是效率问题－在现有的财力和物力基础上获得最大的收效；第五是完善财政制度的问题－确保公共基金节俭地用在公共事业上；最后还有就是专横统治，即政府官员的行为不受法律授权的约束，或者是以某种伤害我们正义感的方式来执法办事。【10】

在今天各种竞争日益加剧、社会变化迅速、服务对象要求质量和有选择余地的状况下，官僚制所遭遇的问题必须解决，具体而言理性官僚制在现今阶段存在以下几个方面的严重不足：1，繁多而又陈旧的规章制度和工作程序，使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性；压制和阻隔了内部的交流与沟通，妨碍了个人的成长和个性成熟，鼓励了盲目服从和随大流；压抑创新和趋向保守，阻碍学习新知识和利用人力资源。2，政府社会功能的增加和职权范围的扩大，使官僚和官僚机构只注重争取更多的经费和更大的权力，脱离人民大众和社会的实际需求，机构越来越庞大臃肿；无法有效地解决上下级与部门之间的矛盾，增加了合作和管理成本，实施政策的行动迟缓，解决问题的能力不足，产生严重的腐败浪费。3，官僚制机构的集权控制，把大量资源和决策集中到中央，使基层组织虚弱，降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性和速度；官僚机构的全面控制排除了竞争的必要与可能，无法激发人的主观创造性和主动精神。这些都使社会失去了活力，并降低了效率。4，官僚体制对专门技术知识的崇拜，并依靠条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题,导致了“鸽笼”的无休止扩大，使解决具体问题缺乏了总体的思维和方法。5，政府机构和所有大型组织都沾染着诸如杂乱无章、文牍主义、怕负责任等官僚主义问题，政府本身就是混乱状况制度化（基于缓和各种要求之间竞争的需要）、文牍主义制度化（基于满足那些无法化解的要求的需要）和逃避责任制度化（基于减少批评、维持权力的愿望）的体现。【11】

理性官僚制存在的上述问题和不足，使得官僚在对待其所负责的具体工作上采取得过且过和不负责任的态度，并导致与其宗旨完全相反的结果的出现，即不可预见性和效率低下。即使是韦伯本人对这种组织形式也表示过不满,曾指出理性官僚制作为现代组织形式虽然不可避免，但它确实扼杀企业家精神,其过度发展有可能损害民主，甚至认为早晚总有一天，世界上会充满了齿轮和螺丝式的芸芸众生，不顾一切地沿着官僚化的等级层次阶梯向上爬。【12】所以，在产业革命时展起来的理性官僚制,由于“烟囱工业时代盛行的老式官僚主义”和新时代的挑战，在现代社会容易变成专注于各种规章制度和层次繁多控制系统的中央集权官僚制，缺乏生机和效率，不能进行有效的运作,无法适应社会发展的需要,如果不进行及时的改革和制度创新，那么难逃成为被变革对象的命运。

三，企业精神与制度创新

既然理性官僚制在新时代存在着上述各种问题和不足，影响了它的效率和可预计性，危及到它在新时代的前途和命运，那么应当如何解决这些问题以重新焕发出它潜藏的活力与生机呢？自80年代以来，美国各地和各个部门在探索克服官僚主义的实践中，作出了不少有益的改革尝试。一些政治家用市场机制和企业精神来改革政府机构和公营部门，一些企业家也在悄悄改革他们的管理体制，更加重视企业家精神。与此同时，一些经济学家和政治学家也开始使用曾经用于研究商业公司的分析方法来研究政府机构，提出要在官僚制中引入市场机制，下放权力，用企业精神去改造公营部门，重塑政府形象。

尤其是在也存在着严重官僚主义的工商机构，先于政府走在了改革的前面。它们认识到在由工业化社会向后工业化社会过渡的阶段里，信息和信息技术的爆炸性发展确实大大加强了市场的力量，而市场就意味着选择和机会，处于这个经济大环境下的政府与企事业机构，应当重视和利用市场机制，以取得更佳的效果。这些工商机构没有坐视官僚主义现象的存在，在生存危机的逼迫和利润动机的驱使下，对内部的官僚体制及其运作方式进行了大刀阔斧的改革，取消了中央集权，下放权力，减少了中间层次，着重抓质量，提高生产效率，接近广大的消费者，这一切努力都是为了在新的全球市场中保住自己的竞争地位。“美国公司企业在过去十年中完成了革命性变化，……这一切好象是美国社会生活中所有的机构都同时在努力争取适应一些大规模的深刻的社会变革，力求更加灵活，更加革新，更加富有企业家精神。”【13】正因为改革使得私人企业利用较低的劳动力成本、更有效的管理和更强的竞争能力，在大多数公共服务领域的经营中也能取得更高的效益。与这些工商机构积极进取的情形相比，政府的改革却姗姗来迟，没有工商界那么积极主动，但还是有不少成功的典范。这并不是说政府天生就反对改革政府和进行创新，而是与政府机构所确立的价值取向有着密切关系。根据管理学泰斗彼得·德鲁克的理论，如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家，反之，即使是那些最有企业家创新精神的人，掌管公共服务机构尤其是政府机构半年以后，“其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”【14】

美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在总结美国各地企业和政府已有的改革经验基础上，十分推崇政府中的“企业家”式人物和“企业家”精神，主张用企业精神来改革公共部门，借以克服官僚主义，提高官僚机构的效率，在美国引起一定的反响。众所周知，"企业家"概念是法国经济学家萨伊所提出，其含义是指能"把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方”的人，即能运用新的形式创造最大限度的生产率和实效的人。奥斯本和盖布勒认为萨伊的这个企业家定义不仅适用于私营部门，也同样适用于公营部门和志愿者参加的第三部门。这意味着能用企业家精神和市场机制来改革政府和公营部门，使它们能不断以新的方式来运用资源和提高效率。事实上也出现了不少这样成功的新型公共机构。它们具有有机的、更多自由度的组织结构，人员精悍，权力分散，标新立异，灵活机动，且能及时地适应环境的变化和很快学会新东西；并利用竞争、顾客选择和其他非官僚主义的机制来有效地完成使命，尽一切可能创造性地工作。【15】美国学者詹姆斯·Q·威尔逊也指出，经验证明减少对市场制约能使参与者释放进取的潜能从而产生实际效益，减少对公共部门的制约也有助于激发它的活力；因此,要提高政府机构的工作效率，改善公共服务的质量，就必须加强他所谓的的合同而非规章的作用，即简化程序并下放权力,让人能利用所有基本的信息，总之“只有政府小些，官僚主义才会少些”。【16】

概而言之，改革后的企业化政府具有下面一些属性。1，起催化剂作用的政府：政府是掌舵而不是划桨，关注的中心并不简单是提供公众服务，而是促使公营、私营和志愿服务各部分行动起来解决自己社区的问题。2，社区拥有的政府：授权而不是服务，把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民。3，竞争性的政府：引入竞争机制到服务提供者中，促进在服务提供者之间展开竞争，使政府成为竞争性政府。4，有强烈使命感的政府：行为的动力不是来自规章条文，而是来自自己的目标和使命。5，讲究效果的政府：衡量各部门的业绩和拨款是根据效果而非投入。6，顾客取向的政府：把服务的对象重新界定为顾客，让顾客们有所选择，满足顾客而非官僚政治的需要。7，有预见的政府：防患于未然，而不是在问题成堆以后才来提供各种服务。8，有事业心的政府：引入利润动机，变管理人为企业家，集中精力于挣钱而不单单是花钱。9，分权的政府：下放权力，积极变等级制管理为参与协作式管理。10，市场导向的政府：宁可要市场机制而不要官僚主义机制，通过市场力量来进行变革。【17】

当然企业化政府的出现并不意味着实行私营公司代替政府的全盘私有化，或者政府完全可以像企业那样来运作，它只是对现有理性官僚制具有校正的功能，而不真正具有替代功能。无论是主张以市场机制改造政府，还是主张以企业精神改革公营部门，以及主张权力下放和地方分权，都不意味着理性官僚制的末日到来了，只能证明它在经历一次制度创新。政府和企业毕竟是根本不同的两种机构组织，二者之间存在着不可逾越的界限：前者是公共机关，后者是经济部门。企业的动力通常来自竞争，政府则来自种种垄断；企业领导者的行为动机是获取利润，政府领导者的行为动机是连选连任;企业的大部分收入来自其顾客，而政府的大部分收入则来自其纳税人。此外，政府行政部门在宏观管理、提供福利、保障平等和维持国家的整合等方面起着企业不可替代的作用。实际上，很少美国人会真的要求政府像一个企业那样运作,大多数美国人真正需要的不是什么大政府或小政府，而是一个有活力的、强大的和非常活跃的政府，一个有治理能力和实行治理的政府【18】。但这一事实并不意味着政府不可能有更多的企业家精神。相反，要取得更好的政府治理更需要在官僚行政管理中引入企业家精神和市场机制，以减少官僚主义。

奥斯本和威尔逊等学者所总结的美国政府和企事业机构在官僚制改革方面的经验影响很大，甚至受到颇有作为的比尔·克林顿总统的青睐。克林顿总统执政后，其政府机构改革的取向是适应市场，提高效率,增强社会活力,减少官僚主义,迄今所取得的成就有目共睹。事实上,自八十年代以来,许多西方国家的政府都进行了富有成效的改革,其主要特点就是精简政府,下放权力,减少政府对经济的直接干预和控制,实行国有企业的大规模私有化。

中国建设社会主义市场经济体制的战略，提出了改革计划经济体制下的政府体制和企事业体制的要求，目标是建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍；并根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，调整和撤销那些直接管理经济的专业部门，培育适应社会主义市场经济发展的社会中介组织，从根本上解决机构重叠、政企不分、官商不分、决策混乱的问题。要实现这个目标并非易事，必须得付出艰苦卓绝的努力，因为政府机构和国有企事业机构的改革涉及到改变千万人的既得利益结构,此时借鉴西方发达国家以市场为取向和以企业家精神为导向的改革战略，定会减少改革过程中的曲折,降低改革的风险,使机构改革走出精简－膨胀－再精简－再膨胀的怪圈，实现良性运转，同时使国有企业提高效率，摆脱困境。

注释：

【1】【3】参见[美]阿尔蒙德、小鲍威尔主编：《当代比较政治学》，商务印书馆1993年10月版，第156页，第154－158页。

【2】【9】【13】【14】【15】【17】【18】参见[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年6月版，序第13页，译序第7页，序第13页，前言第7页，序第2页，序第21页及有关正文，序21－25页以及正文23－25页。

【4】【6】【8】参见[德]马克斯·韦伯著：《经济与社会》（上），商务印书馆1997年12月版，第241－245页，第243－245页以及下卷第278－286页，第248页。

【5】【7】参见[德]马克斯·韦伯著：《经济与社会》（下），商务印书馆1997年12月版，第286－323页，第296页。

【10】【16】参见[美]詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治》，中国社会科学出版社1995年2月版，第377－378页，第439及447页。

官僚范文篇9

一、总体要求

近年来，我场以新时代中国特色社会主义思想和关于扶贫工作的重要论述讲话精神为指导，严格贯彻落实中央、省市脱贫攻坚决策部署，扎实推进脱贫攻坚工作，取得了显著成效。特别是今年聚焦“怕、慢、假、庸、散”等作风顽疾，深入推进干部作风提升年活动，有效纠正和克服了脱贫攻坚中的形式主义、官僚主义问题，促进了我场脱贫攻坚工作高质量发展。但从省市督查考核发现的问题及日常监督检查情况看，脱贫攻坚工作中的形式主义、官僚主义问题仍然存在，有的还很严重，必须予以坚决整治。

立行立改脱贫攻坚中形式主义、官僚主义突出问题，是贯彻落实好党中央脱贫攻坚重大决策部署的必然要求，是坚决扛起党委主体责任、纪委监督责任、职能部门监管责任的迫切需要，是确保我场如期全面打赢脱贫攻坚战的根本保障，要坚持以新时代中国特色社会主义思想和党的精神为指导，牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”，认真贯彻中央、省市关于精准扶贫、精准脱贫的重大决策部署，按照上级的要求部署，把立行立改脱贫攻坚中形式主义、官僚主义突出问题作为当前一项重要政治任务，提高政治站位，解决突出问题，以改作风转作风的实际成效，保障我场如期实现脱贫攻坚目标。

二、立行立改重点及责任分解

（一）在贯彻落实党中央脱贫攻坚重大决策部署中的形式主义、官僚主义突出问题

1.贯彻党中央关于打赢脱贫攻坚战重大决策部署态度不坚决、工作不扎实、敷衍应付；对脱贫攻坚标准把握不准，或提高标准，人为吊高胃口或降低标准，搞数字脱贫、虚假脱贫。（责任单位：党政办、脱贫攻坚站）

2.对脱贫攻坚决策部署和政策措施贯彻落实不力，制定配套措施、细化工作方案、组织实施不及时不到位，简单以文件、会议落实上级部署，未按照党中央和省委打赢脱贫攻战三年行动意见细化实化具体贯彻措施，或制定的措施不符合基层实际，不具操作性。（责任单位：党政办、脱贫攻坚站）

3.对脱贫退出谋划不科学合理，或不顾客观实际，层层加码、急躁冒进，片面追求短时间内政绩最大化，靠扶贫资金投入使贫困户短期内脱贫，不考虑发展式扶贫，没有长期产业扶贫支撑，缺少脱贫内生动力；工作推进不均衡，贫困村和非贫困村投入差距大。（责任单位：党政办、脱贫攻坚站）

（二）在组织推动脱贫攻坚工作落实过程中的形式主义、官僚主义突出问题

1.行业扶贫部门落实产业、就业等扶贫政策脱离实际，与贫困群众意愿有偏差，不考虑市场风险，盲目上项目；行业扶贫政策操作性不强，缺乏针对性，无法落实落地；对监督检查中发现的问题整改不及时、不到位、不彻底。（责任单位：党政办、脱贫攻坚站）

2.职能部门对脱贫工作重部署轻落实，重审批轻监管，对扶贫资金和项目管理监管不严，出现贪污浪费、挤占挪用、虚报冒领、截留私分等问题。（责任单位：党政办、财务室、脱贫攻坚站）

3.帮扶单位主要领导重视程度不够，未选派得力干部参与驻村帮扶工作，没有对帮扶措施进行深入研究；工作不实，存在走访慰问式扶贫，没有针对性的举措。（责任单位：党政办、脱贫攻坚站）

4.部分帮扶干部作风不实、纪律松散、办事拖沓、推诿扯皮，存在不作为、慢作为、乱作为等问题；帮扶措施单一，简单走访慰问、送钱送物，不重视激发贫困户内生动力，对贫困户具体情况不熟悉，缺乏一户一策的脱贫指导。（责任单位：党政办、脱贫攻坚站）

5.贫困村“三务”公开不彻底，未按规定执行扶贫资金公开和公告制度，群众和社会不知晓，难以有效监督。（责任单位：党政办、脱贫攻坚站）

6.纪检监察机关对扶贫领城存在的腐败和作风突出问题监督检查不够，不较真碰硬，该发现的问题没有发现，发现了问题不查处、不问责或者避重就轻。（责任单位：党政办）

（三）在监督检查脱贫攻坚工作成效过程中的形式主义、官僚主义突出问题

1.监督检查频次过多过滥，为迎接国家和省市检查突击安排自行检查，为了检查而检查；县“10+2”扶贫工程牵头单位监督检查各自为阵，缺乏统筹规范。（责任单位：党政办、脱贫攻坚站）

2.监督检查内容忽视脱贫攻坚实际成效，只关注做了没做，而不关注做没做好；只关注眼前脱贫，而不关注长期巩固。（责任单位：党政办、脱贫攻坚站）

3.监督检查过度讲究留痕，要求台账齐全、记录完整、留影上传；检查过程中看材料、听汇报、问数据多，深入田间地头和贫困户家中了解脱贫实效少；检查工作被安排，事先打好招呼，接受被检查单位的安排。（责任单位：党政办、脱贫攻坚站）

三、工作举措

（一）加强组织领导。要切实提高政治站位，认真落实主体责任、监督责任和监管责任，形成党委主抓、纪委监委监督、部门齐抓共管的工作格局。要切实把立行立改工作，当成一项民心工程来推进、当成整治“四风”的攻坚战来打赢，坚决把中央、省市脱贫攻坚决策部署贯彻落实到位。

（二）开展自查自纠。要逐条对照立行立改重点中所列的3个方面12类突出问题，认真开展自查自纠，摸清实情，查摆自身存在的具体问题和具体表现，并建立台账，采取有力措施立行立改。立行立改过程中，发现属于上级机关的问题，要及时将有关情况向上级反映。

官僚范文篇10

一、切实落实党组主体责任

局党组坚持以新时代中国特色社会主义思想和党的精神为指导，认真贯彻落实党中央、中央纪委以及省、市、县委重大决策部署，按照关于进一步纠正“四风”、加强作风建设的重要指示批示精神，锲而不舍纠正“四风”不断巩固和拓展落实中央八项规定精神成果，深入推进全面从严治党各项工作。坚持将形式主义、官僚主义突出问题自查整治工作与“两学一做”学习教育常态化制度化和“不忘初心、牢记使命”主题教育工作要求结合起来，从严从实推动责任落实。

二、加强理论学习，深化思想认识

接到通知后，局党组及时召开党组会议，传达学习关于作风建设的重要指示精神，学习《县深入开展作风建设年活动集中整治形式主义官僚主义领导小组2020年工作要点》，切实提高思想认识，深刻认识开展形式主义、官僚主义突出问题自查整治工作的重要性，以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实关于进一步纠正“四风”、加强作风建设的重要指示精神和县委、县政府有关决策部署，加大监督检查力度，深入开展问题自查整治工作，引导党员干部积极改进工作作风、精简文风会风、厉行勤俭节约。并将相关要求融入日常工作，确保自查整治工作见实效。

三、明确责任分工，强化责任落实

成立形式主义官僚主义集中整治领导小组，由党组书记、局长任组长，班子成员任副组长，各股室负责人为成员，实行主要领导亲自抓、分管领导具体抓、领导班子成员共同抓、股室负责人协助抓的工作机制，细化责任分工，明确自查整治要求，层层传到压力，坚决把自查整治工作贯彻落实，执行到位。

四、制定方案，确保专项整治工作落到实处

我局及时制定《形式主义官僚主义突出问题自查整治方案》，坚持“突出重点、统筹推进”；分级负责，整体联动；集中整治，常态落实；巩固深化，标本兼治的工作原则，通过近期的集中整治、日常监督，确保形式主义、官僚主义得到有效解决。

五、认真查摆问题，及时落实整改

局党组认真履行全面从严治党主体责任和监督责任，强化责任意识和看齐意识，明确党组书记、班子成员牵头，严格按照自查工作要求，积极开展自查问题整改，深入细致查死角、防细节、排隐患，确保自查不漏项，不走过场。经自查，我局主要存在以下几个问题：

问题1：部分干部职工贯彻执行考勤制度不严格，到岗不签到，签到不签退，个人学习制度未落实，学习不认真，个人学习笔记不完善。

整改措施：强化理论学习，夯实纪律作风，整治思想基础。一是紧密结合“两学一做”常态化学习和“不忘初心、牢记使命”主题教育，强化理论武装，筑牢思想基础。采取党组理论中心组学习、支委学习、党员大会等多种形式，组织全体党员领导干部认真传达学习中央、省、市、县关于加强党风廉政建设和反腐败工作的决策部署、党的精神、二中、三中、四中全会精神、《中国共产党章程》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党巡视工作条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党廉洁自律准则》。加强对《中国共产党章程》、《准则》和《条例》的学习宣传，以遵守党章为根本加强党的建设，教育引导全体党员尤其是党员领导干部增强理想信念和宗旨观念，牢固树立政治意识、纪律意识、规矩意识；二是为进一步严明工作纪律，改进工作作风，提高机关效能，我局及时健全完善机关纪律考勤制度，明确签到签退时间和请销假制度以及值班制度。

责任领导：

责任人：班子成员

整改时限：即知即改，长期坚持

问题2：驻村帮扶工作上有差距。

整改措施：一是全面落实了全局干部帮扶工作责任，每个干部职工每月确保有一到两天时间进村入户开展工作，全面摸清户情，明确了帮扶责任和到村到户工作措施，结合户情不断完善“一户一策”，面对面宣传精准脱贫政策；二是定期召开驻村帮扶工作汇报会，听取驻村帮扶工作开展情况，分析研判所帮扶村存在的短板弱项，针对存在的问题，结合“脱贫攻坚百日巩固提升”集中行动，逐项逐条制定整改措施，不折不扣地完成问题整改落实。

责任领导：

责任人：班子成员、全体帮扶干部

整改时限：即知即改，长期坚持

问题3：开展调查研究取得的实际效果较少。工作中，一般性调研多，带着问题的专题调研少，有时得出调研结论也没有运用到日后的工作中，存在注重调研过程，不注重调研效果的现象。

整改措施：注重调研的针对性、深入性、实效性，深入到乡（镇）、村、社开展有针对性的调研，认真撰写好有实用价值的调研报告。

责任领导：

责任人：班子成员

整改时限：即知即改，长期坚持

问题4：落实工作方面，抓实抓细上还存在差距。对于工作部署多、会议要求多、集中调度多，检查督导较少、专题调度少，督察督办力度不大、效果不好。

整改措施：通过开展形式主义官僚主义问题自查整治工作，进一步促进加强工作督导检查力度，对每项工作建立工作台账，每周进行督导调度，保证事事有回应，件件有落实。严格落实《准则》《条例》等有关规定，强化日常监督和检查，加大“懒庸散”整治工作力度，定期不定期对日常在岗、假期值班等进行监督检查，从严加强管理，确保不出问题。

责任领导：

责任人：班子成员

整改时限：即知即改，长期坚持

六、下一步工作打算

（一）强化理论学习，坚定理想信念。一是把思想建设摆在抓党建严纪律促发展工作的首要位置。深入学习贯彻落实新时代中国特色社会主义思想、党的精神、二中、三中、四中全会精神和在全国民政工作会议上的指示批示，坚持重点学与一般学相结合，集体学和自学相结合，全面学和具体学相结合，筑牢理想信念根基；二是以新时代中国特色社会主义思想和党的精神为指导，深入推进严肃工作纪律、作风建设的常态化、制度化，定期组织开展党组中心组学习，支部“”日常教育，以支部为单位每月开展一次“主题党日”等活动；三是强化学以致用，切实做到学懂弄通做实，真正将学习的成果体现在民政工作的各个方面和全过程。

（二）认真落实主体责任，切实履行“一岗双责”。坚持党组领导、分级负责、条块结合，一级抓一级，层层抓落实。认真履行全面从严治党和全面从严治党主体责任，按照新时代党的建设总要求，坚持强化教育、正面引导，不断增强党员干部的整治自觉、思想自觉和行动自觉，切实把纪律和规矩挺在前面。