欠发达税收精细化思考

全面实行科学化、精细化管理是科学发展观在税收管理工作中的集中体现，也是国家税务总局总结多年来税收工作经验提出的重要管理理念。科学化、精细化管理的实施，不仅受税制结构、征管基础、税源状况等因素的影响，也受一个地区经济发展程度及经济管理水平和人力资源等因素的制约。本文结合泗阳县国家税务局开展税收精细化管理的工作实践，对经济欠发达地区实施精细化管理作粗浅的探讨分析。

一、泗阳实施税收精细化管理的情况

泗阳是苏北一个农业大县，经济总量小，经济基础比较薄弱。近几年，泗阳县国税局紧密结合地方经济发展现状，针对本县税源实际，强化管理，务实创新，因地制宜地走出了一条适合本地实际的税收精细化管理的新路子，促进了国税收入的高速增长。2005年国税收入较2004年增长达21%，今年上半年，收入增长高达52.7%以上，国税收入步入持续、快速、健康、良性发展的快车道。

（一）实施层层监控。为提高税源监控水平，按照现行分权的专业化征管机制，建立了县局税源管理部门、基层管理分局责任区管理员、专业评估分局“三层过滤”税源监控网络，实施层层监控、逐级“过滤”。一是县局税源管理部门负责宏观税负、微观税负的税收分析性监控和建立行业预警指标，通过税收分析每月行业税收异常信息和异常户，并组织基层落实和督查考核；二是基层管理分局责任区税收管理员负责税源基础性管理，重点对企业原材料购进环节、生产环节、销售环节、会计核算环节四个方面实施日常管理，负责采集企业相关的生产要素信息，包括厂房面积、员工人数、机器设备数量、产品生产周期等内容，并按户建立基础管理档案。对列为异常信息户还要采集原材料、半成品和产成品库存、发票开具等动态信息及人员工资、水电费、已纳地税税额、相关部门收费等辅助信息。在此基础上对异常信息作出分析判断或经验判断，对异常信息不能够排除的，按照规定程序传递给专业评估分局进行综合性评估；三是专业评估分局按照评估规程的要求实施综合性纳税评估，对涉嫌有虚开或接受进、销项发票行为或有重大偷、骗税行为的移送稽查进一步检查。

（二）突出能耗管理。针对欠发达地区涉农企业多，生产耗用农产品难以控制等现状，加强行业管理，对税收管理重点、难点、热点行业实施了以“以耗控进、以进控销”的能耗管理。经过多年的探索，初步建立了以“物流”管理为重点的投入与产出控制税收分析模型，即以“以耗控产、以产控销”和“以产控进，以进控票”。一是建立合理的行业性投入产出物耗和能耗指标。根据本县产业结构，以产品为标准将行业再进行细化，通过典型调查收集整理与企业生产息息相关的投入产出信息，测算行业主产品投入与产出物耗和能耗指标。如木材加工行业，按照主产品分别测算出投入多少原料可产出多少产成品，耗用多少电量可生产出多少产成品。二是将投入产出控制分析作为管理、评估、稽查分析问题、寻找案件检点必用项目，并作为一项制度加以落实。三是以“格式化”形式，全面反映应用分析过程。

（三）推行两级评估。根据经济欠发达地区纳税户规模小、数量多、分散、难管、人员素质低等现状，实行专业评估与管理员评估相结合的两级评估机制，专业评估分局主要负责市县局确定的评估对象、重点行业、重点税源户、重点监控户和管理分局移送的评估对象评估，责任区管理员主要负责增值税零、负申报户、“四小票”抵扣占抵扣总额50%以上户和所得税管理中取消审批项目的后续管理项目和预缴申报以及纳税调减项目的评估。专业化评估有利于集中力量加强重点行业、重点税源户、重点监控户的管理。

（四）实行分类管理。根据税源规模大小、集散程度、管理难易程度等，实施分级分类管理，分别确定不同的管理模式。重点税源实行分级管理制度，制定重点税源管理办法，分别规定管理分局分局长、副分局长、科长重点管理的税源对象；日常税源实行划片管理，以管理组形式确定管理职责；农村和偏远地区、城乡结合部税源实行依法委托方式；对临界起征点纳税人实行科学核定纳税人经营额和加强动态管理。通过“精、深、细、严、实”的管理和税收管理员管理手册、相关工作记录以及管理信息平台和无缝工作流程衔接，及时地反映管理过程和管理成果，准确把握各类纳税人的生产经营规律和涉税信息变动规律，提升税源管理质量。

（五）建立互动机制。进一步整合内部管理资源，实施部门互动形成管理合力。建立管理、征收、评估、稽查联动管理工作机制，将税收精细化管理工作项目作为各部门工作重点，实行联动管理，互相制约，相互促进。一是在工作安排上，作为部门重点工作项目。二是在工作联系上，制定了从税收分析，到管理、评估、稽查的工作处理流程、工作时限、工作标准、结果处理、考核和督办流程，制定相应的工作要求。三是在日常管理上，实行信息共享。对税收分析监控部门、管理、征收、评估、稽查在工作中发现问题，在传递给征管部门同时，还要在税收管理信息互动平台上进行，凡涉及到内部管理上问题的，由征管部门负责督促相关部门进行整改并限期在信息平台上反馈整改结果。四是在督查督办上，县局将异常户的管理作为工作督办重点项目，组织指导基层查找每个异常纳税人的具体问题，有针对性地采取措施予以解决。五是在工作协调上，定期召开会议，交流信息，协调工作，确保互动管理落实。

二、经济欠发达地区推进税收精细化管理的制约因素

管理理论告诉我们：任何一项管理都离不开一定的环境，它直接或间接地受到内外部环境因素的影响和干扰，有效的管理与其所处的内外部环境有着密切联系。经济欠发达地区推进税收精细化管理同样受到所在区域经济基础和治税环境的影响和制约。

（一）税源因素。税源状况决定税收管理方式，经济欠发达地区税源与经济发达地区相比有其独特的特点。一是欠发达地区工业基础较为薄弱，规模以上企业少，没有大的税源企业，税源分布比较分散，影响了税收精细化管理集约化推进。二是欠发达地区主产业不突出，初加工企业多，再加上有的税收政策规定存在一定缺陷，如免税企业的免税产品开具发票允许抵扣，破坏了整个增值税的链条，增加了税务机关的控管难度。三是欠发达地区管理水平低，经营者素质不高，制约税收精细化管理效率，增加了管理的成本。

（二）环境因素。良好的社会环境，是顺利实施税收精细化管理的重要保障。目前，这种社会环境主要来自于政府及相关部门和纳税人的支持配合上。在经济欠发达地区，各地政府都一心想把经济赶上去，招商引资、营造经济发展软环境氛围浓厚，追求发展心态热切，但在处理税收与地方经济发展关系上，认识不统一；政府相关部门，由于受地方经济发展条件制约，部门的工作环境也不是很宽松，所以在协助税务机关依法征税过程中，部门利益为重，加之目前法律体系不完善，对部门的税法遵从行为约束力不强，税收执法往往显得力不从心；经济欠发达地区大部分投资者，起点比较低，投资急于求得回报心态急切，表现在依法纳税上，不能积极配合税务机关的管理，逃税、避税，甚至偷税、抗税仍有发生。上述种种现象汇就的税收执法环境，必然影响着税收精细化管理的实施。

（三）管理因素。欠发达地区初加工企业居多，大多数企业规模小、技术含量低、生产工序简单，由于经营者受自身素质的限制，在企业管理上仍停留在“家族式”的管理水平，规模大的企业虽然管理水平高一些，仍没有建立严格意义上的现代企业管理制度，内控管理不严格，凭“良心”管理，“粗放式”管理，管理过程中多数没有保留管理相关记录，制约着税收精细化管理效率的提高。

（四）信息因素。管理者实施管理是以占有一定的信息为前提，信息占有量的多少直接影响管理成效。一般而言，对纳税人信息占有多，共享度高，信息处理快捷，反馈速度快，有利于实施精细化管理。由于欠发达地区财务管理水平低，财务人员素质不高，有相当一部分企业没有设专职会计，兼职较多，财务管理水平低，财务信息失真严重，导致赖以税收精细化管理的基础失真。同时，政府部门间信息共享度低，透明度不高。所有这些都影响了税收精细化管理的效率。

（五）人力因素。税务人员的质和量的高低对税收征精细化管理水平有很大影响，税收管理员是征管条件中的决定性因素。一切税收工作需要人去完成，现代化的征管手段也是要有一定素质的人才能驾驭。目前，欠发达地区人员更新速度慢，现有税收管理员中高学历、专业对口的比例较低，队伍老龄化和知识结构存在的问题较为突出，有的虽然经过短期培训，但掌握的知识也很肤浅，只会简单地应用，计算机人才奇缺，计算机的使用效率低下，这样的问题在基层一线更为突出，制约了税收精细化管理效率的提高。

三、经济欠发达地区实施税收精细化管理的思考

税收精细化管理作为税收管理中新的管理理念，是税收管理集约化、信息化、科学化的内在要求，是解决当前征管工作中存在的难点、疑点问题的有效手段。经济欠发达地区实施税收精细化管理，必须按照总局提出的要把“推进依法治税、深化税收改革、强化科学管理、加强队伍建设”作为新时期税收工作的主题，克服困难，积极探索，强力推进精细化管理。

一是税收精细化管理要因地制宜。各地的经济发展、税源结构不同，所实施的税收管理方式方法也应不同，在不同时期、不同单位，实施精细化管理的方法和切入点也不应相同。在实施精细化管理上，我们曾经也走过弯路，曾“走出去”学习外地的经验，包括一些经济发达地区，但实施起来效果不理想，认真分析原因，我们认识到借鉴外地经验，不光要学习先进的管理方式方法，更要注重所处的税收环境、税源的基础状况，要立足本地区的实际，因地制宜。

二是税收精细化管理要精耕细作。精细化管理是以精细操作为特征的科学管理。精就是要精确，要精益求精；细就是细致、深入，要重视细节，特别是关键细节。实施精细化管理必须摒弃"粗放式"管理，实行标准化管理、程序化管理、数据化管理，进行动态管理、分类管理，全面透彻地掌握涉税信息，实施细密有效的控制，实现深度管理。转变观念，树立科学化、精细化管理理念，要从“税收征收为中心”向“为纳税人服务为中心”转变；从“税收任务型管理”向“精细化税源管理”转变；从“粗放型工作模式"向"信息化、集约化、精细化工作模式”转变。

三是精细化管理重点是加强监控和防偷堵漏。防偷堵漏是税收管理永恒的主题。实行税收精细化管理，不能只对依法申报纳税部分进行管理，更应该把税源监控的着力点放在防偷堵漏上，以实现“征收率高”的目标。实行税收管理员制度解决了工作有人管问题，但更重要的是要解决用什么手段来管好税源、税基的问题，应强化征管监控手段，依托计算机监控系统自动对纳税人实施监控，只要纳税人的某一指标出现达到或超过预警值而不合标准的，预警系统就会自动将预警信息传递到主管税务机关，只有把所有税源纳入税收精细化管理系统，税收精细化管理才有真正的意义。

四是要盘活税务内部现有人力资源。税收征管是一项政策性、业务性强的管理工作，实施精细化管理必须要有一支高素质的干部队伍。从县级局目前的情况来看，进人少，现有人员年龄大，知识老化，要适应科学化、精细化管理的需要，唯一的出路是盘活现有的人力资源，重点在提高现有人员素质的方面下功夫。要分专业、分岗位、分年龄段开展大规模的业务培训，全面提高干部业务素质和信息化应用水平。要逐步转变培训方向，向高层次、专业化方向发展，建立起适应现代化管理需要的专业人员队伍。要通过实施能级管理，激发人们求知向上的热情。

五是要实施精准、快捷的考核。要搞好税收精细化管理，考核是一个必不可少的环节。必须制定科学合理的考核办法和考核手段，应充分利用税收软件的功能，严格按照精细化内容要求设置考核标准，利用电脑记录情况进行自动打分考核，同时要加大考核力度和精准度，推行绩效考核。要通过考核，真正做到奖勤罚懒，奖优罚劣，使每一个管理员的积极性都调动起来，使每个精细化管理点都能达到规定的工作标准和质量要求，这样才能真正发挥精细化管理的作用，达到精细化管理的目标。