在全市乡镇配套改革工作座谈会上的发言

同志们：

根据会议的安排，我就如何进一步加强乡镇机构编制管理，深化乡镇机构改革等问题讲几点意见：

一、关于推行办事公开，实行“编制实名制”的问题

“编制实名制”是针对当前一些地方机构编制管理中存在的混编混岗、“吃空饷”、无编进人、违规借调甚至冒名顶替等问题提出来的，其目的是为了将机构编制工作置于广大干部职工的监督之下，推行阳光行动和公开办事。实行“编制实名制”管理不是个别人心血来潮，也不是某个地方标新立异，是中央编办和省编办的统一部署，是全国机构编制系统的统一行动，也是进行乡镇机构改革和人员分流所必须的基础性工作。中央编办主任李铁林在年初召开的全国编办主任会议上指出：各地编办要积极探索管活、管好机构编制的新路子，积极建立和完善“编制实名制”、“进人控编通知单”等制度。本月18日，中央编办领导在接受《人民日报》记者采访时强调：要推广“编制实名制”、“机构编制管理证”等行之有效的办法。省编办《关于严格控制乡镇机构和人员编制的通知》（湘编办密电〔2005〕1号）明文规定：“各级编办要探索‘编制实名制管理’，进一步完善‘进人控编通知单’等管理办法。”今年11月，省委组织部、省编办、省财政厅、省监察厅将实施“编制实名制”作为乡镇控制机构编制和实有人员工作的一项重要内容进行了督查。从全国来看，湖北宜昌市从2002年开始实施“编制实名制”，规范了机构编制管理，市直财政供养人员逐年下降。宁夏回族自治区2003年建立“编制实名制”管理制度，把编制落实到人，解决了多年来在编人员和非在编人员难以界定、机关和事业单位人员混编混岗甚至冒名顶替的问题。据中央编办统计，目前全国已有90％以上的地区实行了“编制实名制”管理。从我市乡镇编制管理的现状来看，实行“编制实名制”已经迫在眉睫。上半年我们对6个县（市、区）的16个乡镇进行了一次调查，发现乡镇编制管理上存在的问题不少。有的地方有编人员、无编人员、借调人员、临时工搅在一起，或者乡镇机关和事业站所人员混编混岗严重，乡镇书记不了解，组织委员不清楚，干部本人也不明白。有的地方人员编制的底子是几本糊涂账，编制、人事、财政、劳动和其业务主管部门各吹各的号，各唱各的调，人员编制数据出入很大。有一个镇林业站核定编制12名，机构编制部门核定的人员也是12人，实际上有19人上班，7人是县林业局自行安排的无编人员。有一个县城关镇财政所实有人员达到47人。

“编制实名制”工作我们在8月份进行正式部署，并提出了明确要求。各县（市、区）进行了周密安排，这项工作得到了初步落实。临湘、汨罗、湘阴、华容等地工作做得比较细，他们结合清理“吃空饷”人员的工作，取得了明显的成效。但是这项工作也不平衡，有的地方还存在这样或那样的模糊认识，工作力度不大，应付了事。推行“编制实名制”，必须进一步澄清一些模糊思想，提高对这项工作的认识。我这里要说明的是第一实行“编制实名制”和目前超编的现状不矛盾。实行“实名制”，就是要明确每个单位的编制数量，以及使用这种编制的人员，谁使用的行政编制，谁使用的司法编制，谁是使用的事业编制，谁使用的工勤编制，只要是通过机构编制部门办理了列编手续，人事部门办理了人事手续的人员，都是有编人员。比如某乡镇定行政编制20名，实有21人，这21人都是使用行政编制的人员，公示时只明确这个单位超编1人，待以后调出或退休后逐步消化，并不要求明确其中哪一个是超编的。第二，实行“编制实名制”和编制精简人员分流不矛盾。每一个人都明确了自己属于何种编制性质，重新核定编制后，可以分别参与竞争上岗。如果是不在编人员，应该无条件清退，不应由政府和财政为其清退买单。

第三，实行“编制实名制”和人员的正常交流调动不矛盾。实行“编制实名制”管理后，只要是通过组织决定或者正常的审批程序调动交流的人员，不带走原单位编制，只占新单位编制。我们实行“编制实名制”，关键是为了把乡镇人员编制底子摸清楚，为精简编制、分流人员作准备。凡没有按要求完成“实名制”的地方要下定决心，认真做好这项工作。要严格按照机构编制台帐核实各乡镇人员编制底子，没有进入机构编制证、帐、卡管理序列的，一律不得列入公示范围。要派人下到乡镇实地调查，督促各乡镇按要求公示人员编制情况，解决公示过程中暴露的问题。对未列入公示范围的所有临雇人员、借用人员、挂靠人员，都必须无条件清理清退。实施“编制实名制”、清理清退临雇借调人员，是乡镇机构改革顺利进行的重要保证。要真正抓出实效，压力肯定会比较大，要有点铁的手腕，敢动真格。

二、关于冻结乡镇编制，控制乡镇人员编制增长的问题

加强机构编制管理、严格控制乡镇人员编制增长，既是乡镇机构改革顺利进行的重要保证，又是巩固改革成果的主要措施。机构编制管理本身就是一种渐进式的改革，管得好的，改革任务就轻，改革成本就低；管得不好的，改革任务就重，改革成本就高。最近出版的《领导文萃》有一篇《“节约型社会”首要在“节官”》的文章，里面讲了一个故事。1949年新中国成立时，章乃器担任中央编制委员会主任，他一直把政务院的机关编制控制在两万人的定额之内，弄得不少单位意见很大。后来他转任粮食部长，这个定额很快就被突破了。总理在1954年的一次会议上感慨地说“章乃器部长为不超过这个控制数奋斗了两年。两年半以后，章部长不管了，大堤溃决，一下由2万人增加到8万人。这是没有人管编制的结果。”对治理一个6亿人口的大国而言，8万人的中央政府编制算不上一个大数字，但却用了“大堤溃决”四个字来形容，视若洪水猛兽。我们现在一个县（市），控得紧的一年进三、四百人，管得松的一年进上千人，相差六、七百人。将来要把这六、七百人分流出去，改革成本不会少于六、七百万元。因此，我们要充分认识到加强乡镇机构编制管理就是减轻财政负担，就是降低改革成本，就是维护社会稳定。根据同志“乡镇机构编制五年不增加”的指示，和省编办《关于严格控制乡镇机构和人员编制的通知》精神，我们要从以下三个方面加强乡镇编制的管理。

一是要对乡镇编制实行总量控制。根据湘编办密电〔2005〕1号文件精神，乡镇编制由省一级实行总量管理，行政编制核定后，精简下来的行政编制由省编办掌握并监督使用；乡镇事业编制总量调整采取一年一定的办法，由县编办提出总量调整方案，经市编办审核后，报省编办审批。要对乡镇招录人员进行严格的控编审批，严禁超编进人。现在已经超编的乡镇机关和事业单位实行只出不进的管理办法。

二是加强行政事业单位政策性安置人员的控制。今年10月份我们组织了一次机构编制督查，发现有的地方政策性安置人员绝大部分安置在行政事业单位。有一个县去年复退军人144名，安排进事业单位的127名，比例高达88％，且127名安置对象中，超出政策范围的有77人。造成这种状况有多方面的原因：客观上是县里没有什么国营企业，安置渠道狭窄。主观上是有的地方在进人问题上没有实行一个口子把关，政策性安置没有编制的概念；或者在政策性安置上思想工作做得不细，灵活安置的办法不多。也不排除有的人利用政策性安置搞不正之风，比如把本来不符合安置条件的人也安置进了事业单位。我们发现，乡镇人员编制增长主要原因是政策性安置，因此，必须认真研究解决的办法。要向*县学习，进一步强化机构编制一支笔审批制度。他们根据中央和省、市文件精神，从2003年起就把所有进人的口子都集中到编委会，所有进行政事业单位的人员，都必须经过编委会研究，一支笔签批。要研究政策性安置货币化路子，拓宽安置渠道，与其安置到乡镇后再买断，不如安置的时候一次性买断。也可以象临湘市一样确定一个控制的比例，任何人不得突破。特别要严格把关，把不属于政策性安置的人员拒之门外。

三是要进一步加强对乡镇编制的监督检查。12月19日，中央各大新闻媒体在显要位置刊发了中央编办提出的“机构编制管理“五不准”。这“五不准”是：不准超编进人，不准擅自设立内设机构和提高内设机构的级别，不准违反领导职数配备的有关规定，不准越权审批机构编制，不准上级业务部门干预下级的机构编制。为落实“五不准”，全国统一设立“12310”举报电话，中央编办已经开通了举报电话和电子邮箱接受举报。根据中编办要求，省编办和市编办也将陆续开通“12310”举报电话。中央编办领导强调，各级机构编制部门都要有专人负责受理举报，凡举报的问题，每一件都要查实，对实名举报的，要做到件件有回音。经查实违反机构编制纪律的问题，将按党纪政纪的有关规定，严肃处理。“五不准”的出台，不仅为加强机构编制管理带来了难得的机遇，也给各级党政领导、各部门特别是机构编制部门带来了很大的压力。各地出现的问题哪怕是一个小小的问题，一个电话就可以直达中央。这要求我们更加严格要求自己，严格按政策和规定办事，千万不能越界撞线。市编办明年将重点督查乡镇机构编制工作，不仅及时查实群众的举报，还要不定期直接下到乡镇检查，每查一次，通报一次。对乡镇机构编制管理中存在问题的，一律要点名通报批评。

三、关于乡镇机构改革的问题

7月份全省农村税费改革试点工作会议就改革的具体问题制定了相关文件的征求意见稿，要求各地试点摸索。我们在试点过程中，应当按照《征求意见稿》实施，不要另搞一套，避免试点工作走弯路。在试点工作中，机构编制部门要把好两关：

一是在机构设置上把好关。省里规定，内设机构和事业站所由县（市、区）结合实际设置，但县（市、区）内部要基本统一，以利于上下对口。在统一规范的同时，要结合各乡镇实际区别对待，湖区与山区对机构设置要求不同，中心城镇与偏远农村也有差异，在机构设置时要予以考虑，以使机构设置尽量切合实际。试点时机构的设立和撤并，县（市、区）编办要认真研究政策，力争机构设置科学合理。

二是在编制核定上把好关。根据省里要求，乡镇行政编制在2001年乡镇机构改革的基础上，再按10％的比例进行精简。精简后整体打包核定到县（市、区），县（市、区）可结合乡镇类别重新予以分配，但县（市、区）直机关不能占用。乡镇行政编制的精简采取“软着陆”的办法处理，即仍按2001年下达的编制基数，定编到人，管理上实行“只出不进”，直至达到此次定编标准，在出现空额后，方可补充人员。乡镇财政所的人员，只限使用2001年度下达的行政编制，原使用的事业编制要一律核销。根据我们掌握的情况，我市乡镇行政编制一般还控制得比较严格，全市乡镇共配备行政编制5661名，2004年实有5484人，节余行政编制177名。总的来说机关人员分流任务不重，难度不大。值得我们重视的是事业编制的精简。我市2004年乡镇事业站所核定事业编制9468名，实有人员11390名。按照省编办的要求，这次改革乡镇公益性事业站所人员编制与行政编制原则上按1.1:1的比例配备，全市将来只能配备事业编制5605名，需要精简事业编制3863名，占现有编制总量的40.8％；分流人员5785人，占现有人员总量的50.8％。如果再考虑到一些乡镇存在的临雇人员、挂靠人员、借用人员等，实际分流任务可能还要大。县（市、区）编办在核定乡镇编制时必须坚持区别对待的原则，对临雇人员、挂靠人员、借用人员和2001年机构改革分流未到位人员，无条件清退。对在编人员，要配合有关部门逐步分流到位。另外，按照乡镇事业站所公益性职能与经营性职能分开的要求，这一轮改革，不再在乡镇配备经费自理事业编制。

根据市委、市政府的安排，我市乡镇机构改革试点明年上半年要基本完成。试点县要把握好进度，统筹安排，按时按质完成试点任务。其他各县（市、区）要做好准备，打好基础，力争改革能取得实效。