区探索镇级党代会常任制度的实践与思考

我们党对完善党的代表大会制度、发展党内民主的探索由来已久。新中国成立后不久，由于党的工作环境、工作任务和党的自身状况对党内民主建设提出了更高的要求，我们党就提出了实行党的代表大会常任制的设想。1956年4月28日，同志在中央政治局扩大会议上的总结讲话中提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法，比如五年一任”。（《文集》第7卷第54页）随后召开的党的第八次全国代表大会正式作出实行党的代表大会常任制的决定并写入党章。邓小平同志在《关于修改党章的报告》中对这一制度作了具体说明。他认为，党的代表大会常任制必然可以使党内民主制度得到重大发展。遗憾的是，由于种种原因，这种制度在当时未能得到落实，但是早在20世纪80年代，中央有关部门就开始对党的代表大会常任制度进行研究，并于80年代末在全国11个县市区进行了试点，积累了丰富的经验。实践表明，实行党的代表大会常任制度具有多方面的积极意义。

在当前全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，必须毫不放松地加强和改善党的领导，大力加强党内民主建设，全面推进党的建设新的伟大工程。党的十六大报告中第一次明确提出：“以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在县、市进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途经和形式。”为认真学习贯彻十六大精神，进一步发挥党代表在党代会闭会期间参与监督、议事、决策等作用，让党代表按照党章的要求，更加充分地履行自己的职责和权利，加强对党在基层工作的监督，江北区委组织部从如何拓宽党内民主管理、民主决策、民主监督的新途径入手，采取先探索、后规范，先试点、后推开的方法，率先在庄桥镇进行了镇级党代会常任制试点工作。

一、基本做法

主要建立健全四项制度。

1、党代会年会制度

党代会年会由试点镇（以下简称镇）党委主持，每年召开一次。主要内容有：(1)镇党委和纪委向代表报告年度工作，提出下一年度的工作思路，由代表进行审议并形成决议。(2)镇党委委员在年会上就本人履行职责和廉政的情况进行述职，并接受全体党代表的民主评议。(3)党代表在年会上可以就党的建设和重大的经济社会发展等各个方面提出意见建议，对收集的意见建议，由镇党委专题研究，指定专人，负责落实或答复。庄桥镇在这次年会上共收到代表的建议、意见64条，其中48条已经落实，16条正在落实。(4)在区党代会换届时，选举产生出席区党代会的代表。

2、党代表意见建议收集反馈制度

为保障党代表的参政议事权利，进一步推进镇党委的决策民主化，建立党代表意见、建议收集反馈制度。（1）收集途径。镇党代表可以就党的建设及经济社会发展等重大事项向镇党委提出意见建议。收集途径有两种方式：一是由镇党委列出专题调查课题，由代表小组组织党代表围绕课题进行调研。这次，庄桥镇党委共列出12个课题，供各小组进行调研。二是代表结合基层实际，就党的建设或经济社会发展的某个方面提出意见建议，代表意见建议由各代表小组负责收集汇总后提交镇党委，个别意义重大、时效性较强的意见建议也可直接以个人名义提交。（2）承办落实。镇党委收到代表的意见建议后，一般在一个月内答复，比较重大的意见建议在三个月内答复；如一时难以办妥的，要向代表说明原因；对代表的批评性意见，必须一个月内落实整改。如代表提出要减少政府非生产性开支等问题得以落实整改。（3）意见反馈。①镇党委对于代表提出的意见建议指定专人落实办理，办理结果采用书面或口头形式向代表小组和代表个人进行反馈；②意见建议的办理落实情况，一般在镇党务公开栏公开；③在下一次年会上向代表报告意见建议办理落实情况。

3、党代表视察、活动制度

党代表活动主要有六项内容：(1)定期召开党代表例会。例会一年二次，一次是参加镇党代会年会，另一次是由各代表小组长根据党委的工作安排自行组织召集进行。(2)组织党代表视察。组织党代表就全镇党建工作情况、重大工程建设项目及各项中心工作实施情况进行实地视察、督查，一年不少于三次。(3)邀请党代表列席镇党委会。充分发挥党内民主，有针对性邀请党代表列席党委会，参与重大事项讨论研究。在讨论干部任免、党员的发展、旧镇改造、村镇规划、环境整治、安置用房规划等等事项邀请部份党代表列席会议，参与讨论。(4)邀请党代表参与党建例会和民情访谈(民情恳谈、上门访谈)活动。镇党委召开党建工作例会时邀请党代表参与献计献策，各村开展民情恳谈、上门访谈活动时，邀请本村的党代表一同参加。如上邵村在开展“村民评村官”和各村民情恳谈会时邀请本村的党代表一同参加。(5)党组织典型剖析活动，每年分别确定一个后进村党组织或先进村党组织进行剖析，提出转化后进党组织方案，督促抓好整改措施的落实工作；总结先进村党组织的党建经验并进行推广。(6)参与区委组织的镇党委、人大、政府班子成员考察述职评议活动。

（四）建立党委委员联系党代表和代表联系群众制度

全镇党委班子成员分头联系党代表，加强与代表的沟通联络，做好代表活动的指导、协调和服务工作，党代表分行、分片联系党员和群众，党员以责任区为范围联系群众，以此形成广泛的“党群联系链”，拓宽下情上达，上情下达渠道。在联系中主要做到“三个一”：（1）开展一次谈心。党委委员每年至少与所联系的代表开展一次谈心活动，交流思想工作，沟通感情。镇党委委员与党代表谈心中了解到2个村支部书记开展工作难度，镇党委及时进行考察、调整人员使有关村能正常开展工作。（2）开展一次家访。党代表要经常性地与所联系的党员和群众谈心，沟通感情，交流思想。党代表每年到所联系的党员和群众家里家访一次，收集意见建议，党委委员每年到代表家家访一次，嘘寒问暖，帮助代表解决生产和生活中的实际困难。对代表在意见建议收集中碰到的问题，提供必要的支持。镇党委委员定期、不定期地与党代表动进行沟通联系，交流思想，了解他们的生活和工作状况，党代表、党员也能按各自的责任区联系群众。如西邵村有位老党员，今年82岁，妻子中风瘫痪，党代表了解到有关情况后，及时报镇党委，镇党委马上派上门看望并送上慰问金；胡家村有位老党员，多年的老支书、曾在镇里工作过，由于种种原因未能落实有关待遇，党代表反映情况后，镇党委派人与他谈心，说明情况，解开了他心里的疙瘩。（3）开展一次座谈。每年召开一次座谈会，党委征求党代表对党委工作的意见建议，党代表(以组为单位)征求党员、群众的意见建议。

二、初步成效

1、健全民主决策机制，提高党委科学决策水平

党委的决策涉及到老百姓方方面面的切身利益，发挥党代会常任制的作用，能有效地避免主要领导“一言堂”的现象。现在，党委对涉及本地经济社会发展和与人民群众切身利益密切相关的重大事项，在定思路作决策前，召开由党代表参加的民主议事会，还通过党委委员联系党代表，广泛听取社情民意；在作决策时，邀请党代表列席党委会，列席会议的党代表围绕确定的议题进行充分讨论，并提出自己的意见和建议，积极为党委决策当好参谋，党委会根据党代表的意见和建议，对方案进行修订和完善并作出决议。党代表参与党委的重大事项决策的全过程，使党委的决策更加符合农村客观实际。如在征地政策的制定、旧镇改造规划的确定、有关重大事项的决策在听取有关党代表意见后，减少了党委决策的主观性、随意性，有效地防止短期效应，有利于党委决策的科学性，提高党委决策的质量。

2、完善民主管理方式，充分发挥党代表的作用

实施党代会常任制，使党代表全程参与镇、村两级的民主管理工作，确保党代表的知情权、参与权、监督权真正落到实处。如在党代会闭会期间，党代表全程参与同级党务公开工作，全程参与村级民情“三谈”和村务、财务、党务“三公开”等工作。与此同时，党委在干部队伍建设和经济社会各项事业的发展上，广泛征求党代表的意见和建议；各村在重大事项实施前后，邀请党代表参与会议，并书面征求党代表的意见。通过党代表这一特殊的桥梁，一方面将社情民意及时反映到党组织，供党组织决策参考；另一方面，通过党代表及时传达会议精神,到所在的党组织和周围的群众，使之深入人心、家喻户晓。

3、拓宽民主监督渠道，完善党内监督制度

让党代表全程参与镇党政领导班子的述廉评廉活动。在年度述廉评廉大会上，党代表听取党政班子成员一年来执行党风廉政建设责任制和个人廉洁自律方面的情况汇报，并进行民主测评。由于实施党代会常任制，使党内民主监督从过去事后的监督到全过程监督的转变；从过去党代会宏观监督到具体的微观监督的转变，使党内民主监督更加趋于完善。

三、主要问题

党代会常任制是基层民主建设的有效载体，极大地推动了党委的领导与决策朝着民主化方向发展。作为社会主义民主进程中出现的新生事物，它体现出了强大的生命力。但在具体实践中，它还显得不够成熟，出现许多问题，归纳起来主要有以下几点：

1、现有体制有待畅通

党代会常任制在实施过程遭遇到了体制不适应的问题。体制问题是党代会常任制所要解决的一个重要问题，也是许多党代表极为关注的问题。民主政治建设是一项复杂的系统的社会工程，党代会常任制作为民主政治建设的重要方式，需要相应体制的配合。而在当前，由于体制上的不完善，在很多情况下显得民主弱于人治，主要表现有：其一是仅在某些环节上的民主，而不是全过程的民主；其二是在次要环节或环节的次要方面的民主，而不是主要环节或环节的民主；其三是注重事后的民主而不注重事中、事前的民主；其四是重结果的民主而轻过程的民主等。

党代会常任制在体制上碰到的另一个难题是代表的权利、地位难以界定。在党代会常任制中，党代表的作用是较为明确的，就是要参与党委管理决策的全过程，使得党委的管理决策更加科学民主。但作用的发挥必须有相应的地位权力作为基础。如在重大事项讨论中，作为党代会常任制的执行者的党代表是否具有发言权和表决权就是很重要的一个问题。党代表的意见建议能否影响党委的决策直接关系到党代表能否发挥其积极性主动性，关系到能否激发党代表的号召力创造力。而当前，党代表的权利、地位仍不明晰，这大大地限制了党代会常任制释放出其应有的活力。

2、思想认识有待改进

一些党代表对党代会常任制的认识不够到位，思想上存在疑虑，特别对如何正确理解并行使自己民主权利的认识欠全面认识。一些代表对自己的党代表身份缺乏应有的荣誉感，责任心不足，尽义务的观念比较淡薄。一直认为自己只是个三年一次的画圈代表，画完圈后就不管其他了。一些党代表对于自己能否发挥党代会常任制的作用自信心不足，他们习惯于服从上级党委的决定安排，习惯于听从领导的命令指示，习惯于做忠实的任务执行者，而现在一下子要转换角色，介入到同级党委的管理决策之中，做党委的助手、政策制定的参与者，观念上一下子难以转换。另外，个别班子领导对党代会常任制的认识不够深入，相对滞后于基层民主建设的实际需要。如在重大事项讨论中，基本没有或者很少考虑党代表的意见、意见，仍以党委班子成员研究、讨论、决策为主。由于部分领导干部和党代表之间在对党代会常任制的思想认识上存在偏差，导致了这一制度执行过程中尽管有着良好的民主愿望，但仍较难达到理想的结果。

3、代表素质有待提高

代表素质也是制约党代会常任制实施的一个重要因素。部分党代表的整体素质与当前时代赋予民主政治建设新的内涵不相适应，不能满足党代会常任制的素质需求，政策水平、科技文化知识和参政议政的能力还难适应基层民主政治建设的要求。主要表现在以下几个方面：一是文化水平偏低，理论水平较差。不少党代表只有初中、小学文化程度，知识方面的局限从主观上限制了其代表权利的行使和义务的履行，据统计庄桥镇现有的73名党代表中，初中及初中以下文化程度的23名，占总数的31.5%；二是年龄普遍偏大，观念老化。不少代表的年龄在四五十岁之间，相对观念比较陈旧，不能很好体现党的先进性；现有的73名党代表，平均年龄48岁，40岁以上58名，占总数的79.5%；三是参政意识不强，民主意识不足。一些党代表不能很好地行使自己的权利，真实反映周围党员群众的心声和呼声。

四、对策措施

针对目前党代会常任制实施过程中存在的问题，我们提出如下对策措施。

1、理顺相关体制，充分发挥党代表作用

理顺相关体制，保障党代表的权利，是推行党代会常任制度的核心内容。为此，必须用制度形式确保党代表参政议政的方法和途径，明确党代表的权利和义务，赋予党代表听取和审议同级党委、纪委工作报告，参与重大问题的讨论和决策，监督各项政策的执行，以及对党委、纪委及其成员的评议和监督等。同时又明确党代表要经常听取和反映本选举单位党组织和党员的要求，及时提出改进工作的意见、建议等义务。使党代表充分认识代表的职责，自觉履行代表的职权，切实为当地群众办实事。

党代会常任制是农村基层民主政治建设的有效载体，民主水平的高低直接影响着党代表的作用发挥大小。党代会常任制的实施就是贯彻民主的过程，包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个重要环节，这四个环节是统一体，不可分割。民主选举是根本，只有通过民主选举，才能真正把党员队伍中党员认可、群众拥护的思想作风好、有文化、有本事、真心诚意为群众办实事的优秀分子挑选出来，作为党代表反映群众呼声表达基层党员意愿；民主决策是重点，只有通过民主决策，才能够实现党的意图和主张与人民群众的利益具体统一；民主管理是关键，只有通过民主管理，才能保证党的农村方针政策的正确贯彻落实；民主监督是保证，只有通过民主监督，才能促进党风廉政建设。充分给予党代表权利，并以制度将这种权利固定下来，让党代表参与民主过程的始终，才能最大限度的发挥出党代表的作用。

2、强化民主教育，提高党代表的思想认识

加强民主教育是党代会常任制贯彻落实的必要途径。中国经过了几千年的封建社会，缺乏民主传统，人民群众的民主意识观念普遍淡薄，民主行为能力也较弱，阻碍了民主政治建设的快速发展。加强教育，打破党代会常任制实施者、参与者的旧思想旧观念，建立新思想新观念，养成民主习惯，是进一步推进党代会常任制的有力手段。但民主教育又不是空洞的说教，它必须和广大党员干部及党代表的平时教育结合起来。一是与思想教育结合起来。要进一步加大对广大领导干部执政为民的思想教育，加大对广大党员的先进性教育，要提高广大党员特别是思想政治素质、理论水平、理想信念等，提高他们对民主的认识，增强民主的意识，推动民主的建设，使他们成为党代会常任制的有力的推动者。二是与法制教育结合起来。民主与法制相辅相成，缺一不可，推进农村民主政治建设，确保党代表正确行使民主权利，一定要加强法制教育，首先必须学法、懂法、守法。通过民主与法制的同步教育，使得党代表对党委政府的意见建议合理合法，将党代会常任制纳入法制化的健康发展之途。

3、优化结构比例，提高党代表的整体素质

代表的素质是党代会常任制实施过程中最为重要的因素之一。在党代表选举过程中，要有意识培养一大批文化水平高、年轻有为的党员充实到党代表队伍中，要让一大批各条战线的先进人物，发展经济的行家和实业家党员充实进党代表的队伍，既具先进性，又具广泛性，使代表结构更加合理。

对于现有的党代表，要从以下几方面提高自身素质。一是提高政治素质，增强识别能力。集中体现在坚持正确的政治方向、政治立场、政治观点，严守政治纪律，提高政治鉴别力，增强政治敏锐性等方面。二是提高道德素质，树立良好形象。党代表的道德素质有着极其强烈的感染力和影响力，他的所作所为就像一面镜子，让党员群众透过这面镜子来准确判断党代表的形象。检验党代表道德素质的主要标准，就是风格高尚，吃苦在前，勤政廉洁。三是提高知识素质，增强组织协调能力。面临新的时代，只有不断地在知识上更新、“充电”，才能适应社会的发展，才能提高工作能力，才能面对复杂的形势和问题，提高驾驭、运筹、解决问题的能力，才能深刻领会党和国家的各项方针、政策、法律法规。四是提高心理素质，增强应变能力。有了良好的心理素质，才能适应各种复杂环境的考验，增强随着事物发展变化而变化的应变能力，树立识大体、顾大局的高尚情操，要适时、适度控制和调节自己的心理和情绪，用正确的方法、敏锐的思维、良好的心境去处理工作中所发生的一切人和事。

4、加强党的领导，畅通党代表的民主渠道

加强领导、精心实施，是推行党代会常任制度的根本保证。发挥好党代会常任制作用是推进党内民主的一个重点，如何来保障党代表的民主权利的行使关键是在于加强对实施工作的领导，要从实现党内民主的制度化、规范化着手，探索和实行长效机制来加以规范、加以保障，从而确保党代会常任制工作持之以恒，坚持不懈。这当中最主要的是要抓好镇级党委建设，充分发挥镇级党组织的领导核心作用。农村大量实践证明，党的领导和基层民主政治建设是相互统一，不可分割的。农村基层民主政治建设必须靠党的领导作保证，扩大农村基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行。基层党委是党在农村的路线方针政策组织实施者和具体执行人，起着农村基层组织领导核心的作用。党代会常任制能否成功实施，关键在于党委能不能发挥其领导核心作用。能不能担当起党代会常任制的领导者组织者的角色。例如，党代会常任制度的一个关键环节就是充分发挥闭会期间党代表作用。党的代表大会的代表任期与本届代表大会相同，在任期内代表具有参与本镇重大问题讨论和决策的权利。以前，党代表在会议期间履行了这项权利，而在闭会期间由于诸多因素影响，尚存在着党代表“三年一选举，选完回家走”的状况，平时作用发挥不甚明显，也缺乏相应的制度保障。因此，发挥党代表在闭会期间作用，让他们参与经济和社会发展大计，就能实现真正利用代表优势，发挥党代表的智囊作用，也就能达到镇党委决策更加民主、更加科学。

江北区在推行镇级党代会常任制过程中作了有益的探索，这也是对党内基层民主的一次成功实践，应该说，取得了较好的效果。但毕竟这项制度真正出炉不久，还需要不断加以总结，还有很多有待完善的地方。在今后一段时间里，我们还将不断提炼、不断完善，并争取早日在全区范围内进行推广。