独家原创:烟草市场监管的调查报告

科学发展观是同马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是马克思主义中国化最新理论成果，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须认真坚持和贯彻落实的重大战略思想，是建设“严格规范、富有效率、充满活力”中国烟草的行动指南。

深入学习科学发展观，“把握市场真实需求，提高零售户和消费者满意度”、“创新卷烟市场监管模式，提高专卖执法水平”、“加强全面预算管理，提高成本费用控制水平”、“完善科技创新体系，增强自主创新能力”、“深化用工分配制度改革，构建和谐劳动关系”是指导和规范现代卷烟工厂各项工作，全面提升卷烟生产管理水平的强大思想武器

长沙是湖南省会城市，全省的政治、经济、文化、科教、信息中心，长沙烟草市场也是全省市场的风向标。因此，规范长沙烟草市场是长期而艰巨的任务。近几年来，长沙市烟草专卖局在依法管理市场构建规范守信烟草经营秩序，实践“两个至上”服务客户上取得了一定的成效。截止今年3月，全市办理卷烟零售经营许可证共XXX户，市局烟草专卖稽查支队共有XX人，下设XX个大队，XX个综合办。2008年来，全地区共计查获各类卷烟违法案件XXX起，查获各类卷烟XXX余万支，上缴财政罚没款XX万元，破获具有影响力的销售非法生产卷烟网络案件XX个，判处XX人。被省局、省公安厅连年授予“卷烟打假打私先进集体”、“专卖管理工作先进单位”等称号。

一、近年专卖工作情况

长沙地处湖南东部，辖5区3县1市，总面积11825平方公里，人口646.5万。全市共发放零售许可户30136户。地处省会城市的优势，长沙的经济发达，交通便利，外来流动人口较多，卷烟消费需求量较多，市场销量大。长沙作为全国有名的文化城市，娱乐业发达，宾馆、酒店、酒吧林立，外资企业较多，卷烟消费水平高，市场非常活跃。

长沙近年来卷烟销量及违法案件情况

卷烟销

量箱人均销量单箱均价查处案件数涉案卷烟万支涉案总值万元涉假案件无证运输判刑拘役

2005年2350169.331176619271136229587251847

2006年2430099.6412433102412568321753215620

2007年27270410.821325995617882429936319529

2008年

通过对近几年的卷烟销量和案件情况表分析，可以发现随着卷烟销量逐步增加和卷烟消费档次的提高，同时卷烟违法案件及查处案件、判刑数量也在不断上升。为培育和维护长沙市场，我们主要特别注重做好以下几方面的工作：

（一）加强组织领导，构建烟草市场联合治理整顿的长效机制。主要结合我们的自身实际构建了三个方面的长效机制。一是加强领导，构建烟草市场综合治理的长效机制。由市政府牵头，成立了长沙市烟草市场治理整顿领导小组，市政府副市长亲自挂帅，市中级人民法院、市检察院、市公安局、市财政局、市工商局、市质量技术监督局、市烟草局等各职能部门为成员，定期组织召开“长沙市两烟市场治理整顿暨卷烟打假工作座谈会”等，通过政府文件要求各职能部门进一步提高认识，加强领导，把烟草专卖工作提高到惩治违法犯罪、维护社会稳定、顺应民意、保护国家财源的高度来认识。二是紧密协作，构建打假打私工作的长效机制。针对卷烟贩假售假分子越来越狡猾，手段方式日趋隐蔽，烟草、公安、检察、法院、工商等部门强强联手，共举遏制假烟的“杀手锏”。05年以来，我们与公安、法院、工商、质监等职能部门建立了联席会议制度，定期召开烟草制品打假打私协作联系会议，共同磋商卷烟打假打私工作，分析烟草制品打假打私工作中遇到的困难和问题，研究解决问题的方法，联合打击销售假烟、假酒的违法行为，通报和总结烟草制品打假打私工作开展情况，部署下一步的工作，形成了联系紧密、信息畅通，能有效发挥各自优势，迅速处理大要案件的协作机制，使我市卷烟联合打假打私步入制度化、规范化、经常化。三是通力配合，构建严处重罚、行政到刑事的追刑机制。我们与司法机关建立涉烟案件追刑工作联席会议制度，不断完善行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，及时提请政法委出面协调重大疑难案件，落实《最高人民检察院、最高人民法院、公安部、国家烟草专卖局关于办理假冒伪劣烟草制品等刑事案件适用法律问题座谈会纪要》，就假烟货值金额、非法经营行为及非法经营数额的认定达成了共识，并及时以文件和会议纪要的形式下发，这样，解决了基层执法人员办理烟草违法案件中的具体问题，提高了实际运用《会议纪要》的能力，形成了快侦、快捕、严惩违法犯罪分子的良好局面。

（二）开展专项整治行动，切实加强烟草市场日常监管。针对烟草市场的特点，我们在加强日常监管的同时有计划、分时段、有针对性的开展专项整治行动。06年开展了以清理整治“浙江”、“江西户”和以整治宾馆酒店为主的专项整治行动；07年开展了以清理整治无证户和整治取缔高桥市场为主的专项整治行动；08年开展了以整治取缔火车站非法经营和娱乐场所为主的专项整治行动等，不断净化烟草市场，提高市场占有率，确保稳价促销。08年5月，我局又成立了整治取缔火车站无证经营卷烟专项小组，制定了《长沙市火车站地区卷烟经营秩序整治行动工作方案》，取得了预期的整治效果。每次的专项整治行动，我们都争取到了由政府牵头，各职能部门积极配合，市、县联动，发挥各自优势，抽调精兵强将，配备精良装备，各司其职，各负其责，抓住主要矛盾，提出阶段性目标，解决重点问题，形成合力，确保各阶段烟草市场清理整治行动得顺利开展。有效打击了违法经营行为，规范了烟草市场经营秩序。

同时，我们注重创新工作方法，提高市场整治效果。实行了区域化管理责任制。全市9个专卖稽查大队对应四县（市）、和市区的5个行政区政府、公安、工商部门，建立共同监管整治好所辖区域烟草市场的目标和责任，分片包干，明确职责，严格考核。加强专销互动，针对整治后结果，辖区市管员和客户经理及时沟通交流，信息共享，定期召开专销互动会议，分析市场情况，研究重点问题的解决措施；改变手段方法，对部份屡教屡犯的钉子户和有重大违法行为的经营户采取行政处罚与商业管理行为相结合的手段，将零售户的守法经营行为与审核发证、客户等级的升降、访销配送资格直接挂钩，促使其自觉守法经营；改进市场整治方法手段，实行不定期工作制，“查一补三”（查一补三就是在一个经营户每查获一次违规烟，接下来一个星期内必须在该经营户处连续补查三次。2007年6月开展的整治和取缔高桥市场的专项行动开始前，我们印制了《关于整治取缔高桥非法卷烟交易市场的通知》、《致卷烟零售经营户的公开信》等，逐一上门发放到高桥市场内的卷烟经营户手上，积极宣传烟草专卖法律法规及有关政策，要求市场内持证经营户按照相关规定限期自行整改，争取经营户在整治行动前自行终止其违法行为。同时我们还向社会公开举报监督电话，争取整治取缔工作的群防群治

（三）突出卷烟打假工作重点，有效打击制售假烟网络。针对售假网络的新特点、新动向，我们严格按照国家局和省局的统一部署和要求，努力经营，广泛深入地开展以“端窝点、打首犯、破网络”的卷烟打假行动。近年来，我局破获具有影响力的销售非法生产卷烟网络案件6个，依法追刑35人；鉴于制售假冒卷烟违法犯罪活动隐藏深、方式多样，以及组织严密化、亲友团伙化、交易通讯运输现代化和根据卷烟打假长期性、艰巨性、复杂性的特点，我们积极争取政府支持，并在其牵头下与公安、工商、法院、检察院建立了打击非法经营烟草制品协作机制，明确了各职能部门的职责和工作重点。同时，每年借“3•15”消费者权益保护日和政府创建“平安、和谐长沙”和文明城市创建等宣传活动开展，烟草部门执法人员纷纷走上街头，摆设假冒烟识别咨询工作台，发放《致消费者的公开信》，号召消费者和普通民众提供打假线索。通过报刊、电视台便迅速跟踪报道，使制假贩假分子受到了震慑，广大民众受到了鼓舞。几年来，我局投入打假打私办案经费达4000万元，确保了各类案件的后勤服务保障。

（四）创新工作方法，加强运输环节打击。明确把货运站场、客运站、高速公路收费站、机场等作为稽点，国道、省道、京珠高速作为拦截重点，加强烟草运输环节的打击思路，严厉查处无证运输烟草专卖品、运输非法生产卷烟行为；严厉打击非法收购、储存、运输烟叶行为；打击为无证运输和运输非法生产卷烟、烟叶行为提供相关服务等。我们一方面与市交通部门联合下发了《关于联合治理非法运输储存烟草专卖品违法行为活动的通知》，组织市辖各大队与交通管理部门对辖区物流中心、货运站、车站数量及基本情况进行了详细的调查，并在其经营场所张贴《关于集中治理整顿物流中心、货运站，严厉打击违法运输烟草专卖品活动的通告》，营造了对非法运输储存烟草专卖品违法行为严厉打击社会舆论，同时加强了市区5000余个货运站的检查频率，实施二十四小时重点监控，近年来，我局查获货运站场涉烟违法案件达2000多起，查获各类卷烟近24000余万支。另一方面我们出台相关制度规定，设立专项支持经费，积极发展线源，充分发挥其“耳目”作用，以举报的线索为起点，以举报的情况为依据，注重现场勘验及抓捕行动，尽可能地掌握更多的证据，加大了对各公路长沙段贩运假烟和各类违法运输卷烟进行有效拦截打击，在防止假烟和回流烟进入我市的同时堵住违法卷烟的南下北上通道，做到守土有责。三年来共查获各类违法运输卷烟案3394起，有70%属于无证运输案件。

二、当前市场监管问题分析

虽然我们在专卖工作中取得了一些成绩，但离上级的要求还有一定差距，还存在不少不容忽视的问题。

一是运输分销卷烟现象严重。长沙交通便利，又是连接南北的枢纽，以长沙为中心的全省高速公路网已经形成，107、319、京珠高速等公路贯通南北，加之近年来物流飞速发展，运输网络已辐射全国。据初步统计，仅长沙市区范围内就有大小货运站（部）1000多家，交通的便利、特殊地理位置和物流的发达为不法烟贩从事卷烟违法活动创造了便利的条件，使得各类假烟、回流烟的大肆流入长沙市场。从近两年查处的案件来看，涉及的货运站（公司）达200余家，地域涉及全省各地及浙江、福建、江西等地。

二是销售假烟现象较严重。由于长沙是省会城市，经济发达，卷烟消费水平高，高档卷烟需求量大，受暴利驱使，有不少经营户销售假烟。近年来更有不少外地贩假份子涌入长沙市场，与本地不法经营户勾结，形成“产、运、供、销”一条龙假烟的销售网络。如06年的“6.11”案件，07年的”12.22”案件的首犯大部份都来自浙江临海、福建等地。这些外来售假份子十分狡猾，或借用本地人的名义从事不法经营活动或打一枪换一个地方，在组织形式上也呈现了团伙化、网络化、跨区域化的特征，上下组织严密，信息互通，抗打击能力越来越强，泛滥的假烟正成为制约长沙卷烟市场健康发展的一颗“毒瘤”。

三是弱势群体违法从事卷烟经营较多。因企业改制，我市目前下岗、分流、买断工龄及残疾人较多，有相当部份人选择经营卷烟，南杂副食来养家糊口，受条件限制，大部份人采取临时摊点、路边摊、流动摊或者有门店者经营其他业态仅摆放几包卷烟附带经营等经营形态。这些人经营业态多样化，经营场所流动性大，经营品种假、私、非多，经营素质较低，严重影响了市容市貌和长沙烟草市场的整体形象.由于大部份是弱势群体,清理取缔难度大,同时也考虑到很容易影响社会稳定。目前全市有无证户2000多户,成为规范长沙卷烟市场较大的隐患。

四是行政执法力量单薄。受执法权限的限制，烟草专卖行政执法力量单薄,在查处案件和市场管理中都需要公安、工商的配合，有时候难以协调到位。同时，在司法追刑中也有困难，如07年的12.22网络案件的判处结果，一审和二审结果差距较大。其次、市民的烟草专卖意识不强，对假烟的危害认识不够，对烟草专卖执法工作的支持不够,对不法经营行为举报、投诉意识不强。

三、思考及对策

加强市场监管，规范卷烟市场经营秩序，是专卖管理部门的主要职责。近年来，我局不断加强对市场监管力度，查获了一些大案要案，但违法经营案件仍打而不绝，屡禁不止。究其根本，是没有一个长期有效的监管措施。我们必须意识到，规范长沙卷烟市场经营秩序是一个长期艰巨的综合治理工作。笔者认为应当从建立多部门的共管市场的治理体系、进一步加强法制宣传、打假破网、合理布局零售网点、队伍建设、改进市场检查和管理手段、省外适销卷烟品牌的培育等多方面入手，采取宣传、防范、整治、管理、提升、引导的多项措施并举，内外合力，综合治理，实现长沙卷烟市场的根本性转变。

第一，加强宣传，提高经营户和市民的素质。市场的规范程度与全体市民素质是分不开的，因此我们要从提高市民的法律意识入手。一是要加强对经营户宣传教育，促使其守法经营。二是要通过多渠道长期的对烟草专卖相关的法律法规的宣传，提高市民的法律意识和对烟草专卖的认识，进而理解支持烟草专卖法执法工作，提高自觉守法意识，营造良好执法环境。三是要通过查获的各类非法生产的卷烟，以典型事例促宣传，提高市民对假烟危害的认识，从而使全社会都积极参与监督、举报违法经营行为。

第二，建立社会治安综合治理长效机制。当前从体制上来讲，工商、质监、城管等各个部门对卷烟市场都有一定的监管职责，但实际上由于种种原因，往往难以落实到实处，形成了仅仅烟草一家在主管，而烟草专卖执法由于力量单薄却管不过来的尴尬局面。因此我们要进一步整合力量，争取政府各部门共同参与管理市场，把卷烟市场的治理与城市规划布局建设、与规范经营业态行为秩序、与城镇卫生环境管理、与城镇市民结合素质结合起来纳入全市社会治安综合治理规划中，纳入社会治安综合治理责任制中，促使各级政府对卷烟市场管理的重视，明确政府其它部门对卷烟市场监管的职责，加强目标考核，形成齐抓共管市场的良好局面。

第三，开展市场综合治理，提升卷烟市场形象。卷烟市场的规范与整个市场的形象是相辅相成的。针对市场存在的违法摆卖现象，我们必须加强清理整治，提升市场形象。一是要从清理无证户入手，通过联合工商、城管等部门对一些路边摊点、无证无照户进行整顿，采取宣传教育与打击惩处相结合的手段，针对不同情况的经营户采取相应手段，促使其退出卷烟零售市场，建立长效机制，防止反弹。二是工商配合开展对违法烟草广告和招牌的清理，逐步统一规范烟草入网零售点的形象标识，方便消费者购买，提升作为省会城市长沙的卷烟市场整体形象。

第四，做好许可证的合理布局和经营户动态管理。今年是许可证换发年，我们要利用这一契机，做好合理布局这篇文章，引导市场日趋规范。首先许可证的合理布局要做到有前瞻性，要与城市规划相适应，根据城市发展规模和速度，不断调整适应城市发展措施，同时要合理规划农村零售点的布局，均衡投放货源，确保农村消费者买到合适的卷烟品牌，从而防止假烟趁虚而入。其次实行许可证动态管理，强化许可证的功能，提高许可证的含金量，建立“能进能出”的工作机制，促使广大持证户珍惜手中所拥有的许可证，自觉不去从事卷烟违法活动。

第五，深入开展打假破网和打击运输分销。当前对市场危害最大的就是假烟，有假烟就必有网络，有网络必有大案，我们要善于抓有价值的线索，培植线源，要从查扣的假烟入手，以烟找人，以人找网，强化案件经营意识。打假破网工作离不开公、检、法等部门的支持配合，我们必须进一步推进打假协作机制建设，完善重大案件督办制度，提升案件查处质量，做好打假行政执法和刑事司法的有效衔接，做到“追首犯、追实刑、追重刑”。在开展打假的同时也要提高延伸管理的意识，既要做到“打源头”又要做到“治终端”，要进一步加大对售假网络案中终端零售户惩处力度，做到打掉一个网络就促动教育一批经营户，提升市场净化水平。其次是要加强与交警、公安等部门的联系，对京珠高速湖南长沙段贩运假烟和各类违法卷烟进行有效拦截打击，防止假烟和回流烟进入我市，堵住假烟北上通道，做到守土有责

第六，强化队伍建设，为有效进行市场监管提供保障。专卖管理工作最终是要靠“人”来做的。只有培养一支职业素养高、清正廉洁的专卖管理队伍才能有效地管理好市场。因此要加强队伍的法律法规和业务能力的培训，注重培训的针对性，培养专业化、复合型、一岗多能的人才队伍。其次要加强廉洁自律教育。作为一线执法人员只有其身正才能公平公正的执法，才能更好地管好市场。三是培养一支“召之即来、来之能战、战之必胜”的自觉性较强的专卖队伍。市场管理有大量繁重而具体的事情要做，如果没有工作责任心和自觉主动性是很难做好这项工作的，我们要不断加强对执法人员的理想、信念、职业道德和人生观的教育，促使全体专卖管理人员爱岗敬业、扎实肯干、依法行政、遵纪守法。

第七，创新市场检查和管理方式，提升管理水平。一是要加强区域化管理，建立辖区责任制，分片包干，明确职责，严肃考核，使市场管理真正落到实处；二是加强专销互动，辖区市管员和客户经理进行经常性地信息交流，了解市场情况，针对市场变化和经营户的经营异动，及时采取有效监管手段。对部份屡教屡犯的钉子户和有重大违法行为的经营户采取行政处罚与商业管理行为相结合的手段，将零售户的守法经营行为与其客户等级的升降、访销配送资格直接挂钩，促使其不敢再从事卷烟违法活动；三是改进市场检查方式，实行不定期工作制，推行“四天五小时”和“查一补三”检查手段。四天五小时检查就是要求专卖管理人员每周五个工作日要有四天时间在市场巡查，每天不少于五小时。查一补三就是在一个经营户每查获一次违规烟，接下来一个星期内必须在该经营户处连续补查三次。通过这两种检查方式能提升检查的有效性和成功率，督促专卖人员去跑市场，抓净化，同时也提高了对违法户的震慑性；四是实行重点监控差异化管理。对一些重点部位如火车站、汽车站、货运站、综合性市场实行重点监管、重点检查、经常开展专项行动，以点带面，促使整个市场逐步规范。五是实行不定时工作制，对娱乐场所如酒吧、夜间经营户等地做到24小时监管、随时处理投诉和举报，随时查处。

第八，培育适销省外卷烟品牌缓解市场矛盾。近年来受工业计划调整的影响，畅销的省产卷烟的供应根本无法满足长沙市场需求，也使得部份假烟趁虚而入，省内烟回流现象等扰乱了市场经营秩序。为此公司采取逐步引进省外卷烟的方法来缓解市场矛盾。针对湖南消费习惯影响，有部份省外卷烟品牌并不能做到落地消费，没有发挥其缓解供需矛盾的作用。因而我们在省外卷烟品牌选择上，必须要从长沙本地实际出发，遵循市场规律和市场需要，合理选择适合长沙消费者口味的省外优质卷烟品牌，合理投放，不断满足消费者的真实需求，缓解供需矛盾，提高客户满意度，消除“假、私、非”卷烟，营造一个稳定有序的长沙烟草市场。