节能减排税收政策探讨

摘要：近年来，伴随着经济的快速发展，我国的资源特别是能源的瓶颈制约和环境压力问题越来越突出，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，成为我国经济发展面临的最严峻问题，节能减排已成为构建资源节约型和环境友好型社会的重要举措和必然选择。税收政策作为宏观调控的重要工具，是政府节能减排管理中最灵活有效的手段，发挥税收杠杆作用对促进节能减排和环境保护，优化经济结构和经济发展方式转变，必将起到积极作用。

关键词：经济发展;税收政策;节能减排

一、我国现行节能减排税收政策的现状及不足

1.节能减排的税收政策过于零散。我国现行的与节能减排相关的税收政策缺乏总体把握和系统考虑，较多的过于零散地分散于财税部门的各种通知、具体规定中，大都体现在消费税、增值税、企业所得税以及资源税等税种中，且只是作为其中的税目来体现，本身具有不稳定性，效力级别较低，没有形成一套完整的节能减排税收体系，相互之间的协调配合作用难以充分发挥，缺乏前瞻性、系统性和指导性，难以发挥实际效果。并且，目前我国现阶段还缺乏环境税、碳税、废弃物处置税等专门针对节能减排的税种，对能源耗费行为的调控大多还是通过收费的形式进行约束，完善的节能减排税收体系尚未真正构建，难以发挥合力，使得我国节能减排的成果难以巩固，弱化了税收在节能减排方面的作用，这既不利于发挥税收政策对节能减排工作的引导和促进作用，也不利于全社会节能意识的普遍提高。

2.节能减排的税收政策形式单一。我国现行节能减排税收政策中包含的有利于节能减排的税收优惠政策，大多以低税率、减税、免税等直接优惠方式为主，虽然简单易行，但与纳税人经营活动关联度小，容易刺激纳税人以虚假名义骗取税收优惠，促使纳税人行为短期化；而如投资抵免、加速折旧、提取准备金等可以引导纳税人调节生产经营活动的间接税收优惠措施却没有充分利用，节能减排税收优惠政策多是针对某一个企业或某一类产业，而较少针对具体的科技开发活动或高新技术项目来适用优惠政策，形式过于单一。另外现行节能减排的税收政策作用方式多以激励支持为主，而缺少必要的约束限制，即对采用先进技术、节约能源、符合投资导向的企业予以税收支持，但对技术水平低、污染量大的企业未进行有效的约束，未使税收激励支持与约束限制有效结合，对能耗高、污染大的行业企业和产品实行惩罚性的税收政策，引导企业节能减排的效果有限。

3.节能减排的税收政策覆盖面小。尽管目前我国现行的三十余项促进能源资源节约和环境保护的税收政策涵盖了节能减排的方方面面，但与《可再生能源法》、《节约能源法》以及《清洁生产法》等相关法律法规的要求还有一定差距，还远未达到这些相关法律法规的要求，节能减排税收政策覆盖面较窄使得很多资源被廉价甚至是无偿使用，导致资源的过度浪费以及使用的低效。如增值税方面对可再生能源的开发和利用支持政策，仅对可再生能源中的垃圾发电、风力发电、水力发电等予以支持，而对在我国潜力巨大、对改变我国能源消费结构有着重要的意义的可再生能源中的太阳能、地热能以及生物质等方面却缺乏必要的税收支持政策。又如在税收优惠较为集中的所得税方面，其政策设计中往往存对节能减排的税收优惠覆盖面太窄的问题，尤其是在当前企业节能减排投入力度不断加大的情况下，造成税收的助推和激励作用不够明显。

二、完善我国节能减排税收政策的建议

1.优化整合税收政策，建立健全节能减排税收政策体系。针对目前节能减排税收政策过于零散的现状，建议统一管理和节能减排税收政策，可考虑将分散于各个相关部门的涉及节能减排的税收政策，统一由财政、税务等相关部门，并使之成为对所有行业、所有企业都适用的公共政策，在总体上形成一整套有利于能源资源节约和环境保护的节能减排税收政策体系；同时还要理顺不同能源税收政策之间的关系，减少政策冲突，增强政策配套性。这样既可以使各项能源税收政策形成合力，提高节能减排税收政策的系统性、可操作性，又便于基层税务机关执行政策时准确把握。

2.扩大政策覆盖范围，加大节能减排税收政策优惠力度。改变原有税收优惠政策内容过多地局限于某地域、某行业、某企业、某项目等不足，调整流转税、所得税等现有税种的优惠政策，按照《可再生能源法》、《节约能源法》和《清洁生产法》等相关法律的规定，进一步扩大税收政策的支持范围，要建立覆盖能源生产、消费和回收全部过程的税收项目。要重点扶持促进能源结构优化、节能减排高科技产品研发、使用等，对高能耗、高污染的重点行业，如钢铁、电力、造纸、化工、煤炭等，可考虑分行业制定节能减排的税收激励政策。对必须加以保护的资源，如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等纳入征收范围，并可考虑将土地使用税、耕地占用税、土地增值税、矿产资源管理费、水资源费等税费并入资源税。同时进一步扩大消费税征税范围，强化其节能环保方面的调节作用。如对饮料容器、电池、塑料包装物、一次性纸制品、高档建筑装饰材料及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品等，可根据其消费对资源的耗费情况纳入消费税的征税范围，以强化消费税对节能减排的支持力度。

3.多种税收政策并举，有针对性地使用税收优惠手段。要充分利用税收政策对节能减排的巨大推动作用，建立科学合理的税收优惠政策，坚持直接手段与间接手段配合，灵活运用税收优惠政策促进环境保护，全方位支持节能减排，除了对环保产业或节能降耗成绩显著的企业实行直接税收减免外，还应该在减税、免税的基础上综合运用加速折旧、投资抵免等手段对原有税收优惠政策进行完善，鼓励企业投资环保产业、开发和使用节能减排设备和绿色能源。同时，应根据节能减排项目的不同特点，有针对性地选择重点支持的环节和手段，使用相应的税收优惠手段，增强税收优惠政策的针对性和灵活性，从而提高政策支持效果。在作用方式上，要强化税收手段的约束作用，对能耗高、污染大的行业和产品实行重税政策，运用零税率甚或财政贴息的方式鼓励发展低能耗、无污染的行业和产品，建立有利于资源节约与合理开发的约束机制和补偿机制，更好地发挥税收政策在促进资源配置、引导生产消费、促进资源节约和有效利用等方面的作用。

4.适时开征环境税，构建以科学发展观为指导的绿色税制。开征环境税，是发达国家保护环境的通行做法，也是国务院《节能减排工作方案》中所提出的、解决环境负外部问题的政策措施之一。但由于多种原因，我国目前尚未开征此项税种，而是实行了排污收费制度。从长远看，必须考虑在适当的时机开征环境税，通过税制的整体优化，实现经济发展模式的根本转变，根本解决我国经济发展中的资源环境问题。理论上讲，实施环境税既可从源头上加大企业对资源使用的成本，倒逼企业转变发展方式，又会因环境治理的外部成本内部化，使终端产品价格上升，有助于促使能源产品的消费价格趋于合理。“环境税”作为适应市场经济要求的重要的环境保护手段，是通过经济手段解决环境问题的主要方式，也是提供环境保护资金的重要形式。开征环境税，能增强企业污染付费的刚性，提高征收效率和管理的规范性，有利于节能减排目标的实现。我们应采取循序渐进、分批开征的方法，按照“重污染、先征管”，“先试行、再推广”的原则，适时开征环境税，构建以科学发展观为指导的绿色税制，逐步建立适应我国国情的有效利用能源、促进环境保护的绿色税收政策体系。

作者:肖新海 刘恒涛 单位:山东省荣成市国家税务局