小议政府管理创新在和谐社会的作用

摘要：政府管理在建设和谐社会的过程中发挥着主导性作用，特别是在中国这种特殊国情下表现得更为突出。对于日新月异的社会不断生成的新问题来说，社会持续和谐有赖于政府管理的不断创新，从这个意义上讲，政府管理创新也是推进和谐社会建设的方法源泉。建设和谐社会，必须创新政府管理的扶贫救助和财富调节机制，创新政府管理的服务责任机制、市场化导向机制以及信息双向流动机制，同时还不能忽略创新政府管理的生态意识和环保机制。

关键词：建设和谐社会政府管理创新主导力量方法源泉机制

一、和谐社会的主导力量依靠政府管理

1．公共管理的重要任务和目标是社会和谐，中国公共管理以政府管理为先发因素、带动力量、核心功能和调控手段。现代行政管理理念与模式在扬弃中发展为现代的“公共管理”，公共管理的重要任务和目标是维护社会和谐。公共事务治理主体不仅包括政府，还有非政府的公共部门、企事业单位、自治团体与组织、公民等。由于没有任何一个单独的行动者能够拥有足够的知识和资源来解决一切公共问题，各种管理主体之间必须相互合作、相互支持，形成系统网络，才能有效解决问题。因此，形成了以政府为核心、非政府的第三部门和其他力量为重要补充的开放性管理主体。虽然公共权力分散化，但公共管理承认政府管理的正当性和核心地位，因为政府在提供宪政、法制、公共政策方面，在需要运用强制性权力的公共事务领域，在私人部门和第三部门无力承担或不愿意承担的公共服务领域发挥着主导性作用。由于政府所掌握的大量公共资源，也使其有能力提供公共服务，政府与其他公共管理主体在多元主体中的地位并不是一样的。政府承担着公共事务“元治理”的角色，其他公共管理主体除了作为公共事务管理者外，还往往保留社会普通行为者的角色，仍要接受政府的管理与监督；政府对其他社会公共管理主体无法自主调节的冲突，无力承担或解决的问题，仍具有指挥的权威。在中国，政府作为核心公共管理主体的地位十分明显。政府与一般公共组织相比具有强势，它的合法性基础奠定了统治的功能。中国政府以公共利益代表者的身份可以很容易地利用强制性权力解决社会公共管理中的问题，协调社会利益关系，在维护社会和谐中发挥核心功能和调控作用。

2．政府管理在保持经济发展的同时，发挥着维护政治稳定的主导作用。随着经济的发展，公众更加关注社会与经济的共同发展，如果社会事业滞后，经济也难以实现持续发展。建设和谐社会要求统筹兼顾，实现城乡协调发展、区域协调发展、经济与社会政治文化协调发展。与此同时，人类与大自然兼容共存、共同发展。这些都是政府管理的重要任务和目标。

谈到建设和谐社会，许多人认为重点在于发展经济，经济发展的关键把握住了，建设和谐社会就能真正构筑起来。但没有稳定的社会环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。稳定的主导力量还是政府管理。“社会和谐”在某种意义上就是一套用来从社会结构、管理体制方面解决市场经济发展到一定阶段时所引发的那些经济、社会问题的措施和方法。一味追求经济发展、财富增长，就会出现“富者更富、穷者更穷”的马太效应。在经济发展初期，财富总量较小，贫富差距不突出。随着经济发展，社会财富总量大大增加，经济与财富差距就可能变得十分悬殊，导致团体与个人利益不均衡，引发社会矛盾和冲突。政府管理的一项重要功能就是要弥补单纯市场经济机制所包含的这样一种缺陷，确保建设和谐社会。政府管理是社会能够和谐、健康、持续发展的主导力量。

3．中国国情决定了政府管理在协调社会利益关系中的基础性和决定性作用。中国有着特殊的国情，二元社会结构威胁着建设和谐社会。国家的教育资源、公共卫生资源、邮电通讯资源等等公共资源严重向城市倾斜，城乡经济发展悬殊。农民工涌人城市，然而由于户籍制度仍然制约着广大农民，使其在城市中没有与市民同等的机会，他们在就业、求学等方面受到身份和经济状况的限制。这种二元结构正在影响着建设和谐社会的发展。从某种意义上来说，社会关系实际上是一种利益关系。在利益关系不能理顺的情况下，社会的矛盾和冲突就会频繁地发生。因此，建设和谐社会，实际上就是一个不断地协调社会利益关系的过程。社会利益关系包括个人问关系、团体间关系、阶层间关系、个人与团体关系、局部与整体关系、短期和长远利益关系等，要协调好这些复杂的利益关系必须依靠政府管理的基础性和决定性作用。

4．人类与大自然和谐相处有赖于政府管理的全面调节功能。建设和谐社会不仅是人与人之间的和谐，同时还包含了人与自然之间的和谐。中国因人口因素对生态环境造成极大的压力，如人口与耕地的矛盾突出，对自然资源的需求量大，这也加重了对资源的压力和冲击，同时因人为因素而产生的对环境的污染也日益严重。过去，对自然生态规律缺乏重视，经济决策有失误，加上环境立法不健全，部门分割、管理混乱，尤其是在生态环境的管理方面。解决生态环境问题，实现人与自然之间的和谐共处，必须正确地认识自然以及人与自然的关系。人是大自然中的一员，应该承认自然的价值和权利，尊重自然。只有在尊重的基础上确立的关系才能和谐共荣。在思想认识的落实中，除了提高环境保护的技术应用能力和水平之外，更重要的在于充分发挥政府管理的作用，从而构筑起一个人与自然多元兼容、活动有序、相互共存、相得益彰的和谐社会。

二、夯实和谐社会的前提和基础以利于政府管理创新

和谐社会首先要在政治制度安排上达到一种均衡与和谐，只有均衡全面的宪政民主制度才能保障我们获得一个真正的的社会和谐。和谐社会是一个公共权力受到制约和监督的社会，宪政要求限制政府权力，加强权力的制约与监督，保障公民基本权利，扩大民主和公民秩序化的政治参与。宪政强调宪法的最高性，保障私权利、法治秩序，防止公共权力的滥用。宪政与民主、法治的职能分工各有不同，民主负责权力的归属，法治负责权力的实施，宪政负责权力的制约。将宪政、民主、法治三者结合起来乃是在可以达到的范围内的最优选择。

民主为和谐社会的前提，也为政府管理创新提供了广阔的平台。因为人民是社会发展的动力，只有以人民的利益为最高利益和最大利益的社会，才具有深刻和广泛的群众基础；只有在民主得到充分发扬的基础上，才能充分实现人民的利益；只有在人民支持和参与的前提下，和谐社会才能建立起来。建设和谐社会，必然以人为本，尊重人民，调动人民，充分发挥各种积极因素，在经济发展的同时满足人民的需求；建设和谐社会，必然要求做到有效解决各种社会冲突和纠纷，确保稳定团结；建设和谐社会，必然要求做到正确反映和兼顾各社会阶层利益。这些都是民主社会的显著特征。因此，夯实政府管理创新以谋求建设和谐社会的前提，就要建设民主制度，丰富民主形式，健全民主程序，扩大公民合法政治参与，推进决策科学化民主化，保证政府管理符合人民利益，适应社会发展需要，保证人民群众依法进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

法治是和谐社会的基础，也是政府管理创新的目标和方向。法治对实现社会公正具有决定性的保障作用。法律公正、司法公正是人民对国家公正信心的最大保障。建设和谐社会，要求社会依照既定的规则运行，而不是无序状态。法律是所有社会规范中最具有明确性、确定性和国家强制性的规范。依法治国，社会就有章可循，社会就有了和谐的基础。所以，法治能为社会有序运转提供保证，奠定社会稳定、健康与和谐发展的基石。建设和谐社会，必然做到社会各种冲突和矛盾问题能够获得及时解决。这就要求法制为社会提供明确的行为规则，要求是有法可依、有法必依、执法公正、违法则究的这样一种法治社会，人们才能运用法律手段与发生在政治、经济、司法等领域的社会不公正现象作斗争，而保障政治公正的实现。这样社会各种冲突和矛盾问题就可以有效地化解，使不和谐的社会势态趋向于和谐的社会势态，从而奠定建筑和谐社会大厦的基石。

宪政保障公民权利，社会各利益团体的协调，实现权力制衡以及民主、自由、法治的均衡发展，社会政治制度安排处于一种均衡的状态。实质上，和谐社会就是以民主的社会和法治的社会为前提和基础的社会。民主与法治具有最重要的建设和谐社会价值。民主法治不仅是政治民主、政治法治，还是经济民主、经济法治，所以它不仅具有政治价值，还具有经济价值。从政治上来说，它有利于保障公民政治权利；从经济角度来说，它所包含的制度安排有利于市场经济发展，有利于保护个体公民经济经营权利。只有民主与法治的社会才能出现稳定而公平的经济发展。

三、发挥政府管理创新对建设和谐社会作用的具体途径

1．建设和谐社会，创新政府管理的财富调节及救助机制。利益分配问题是当前面临的最突出问题之一，如今地区之间、城乡之间、不同阶层之间、不同行业之间社会成员收入差距持续扩大。在一些人贫困加剧的同时，另一些人各种灰色收入、非法收入、行业垄断性收入剧增，透明度极低，已经成为滋生腐败和社会不和谐因素的土壤。社会发展理应人人共享、普遍受益，现实却是社会弱势群体承担了改革的大部分成本，而社会强势群体瓜分了改革的大部分成果。不公平、不均衡的财富和利益分配会导致社会经济关系的不和谐，建设和谐社会要求创新政府管理的财富调节机制和救助机制。创新政府管理的财富调节及救助机制可以为社会成员提供机会公平，有助于资源配置优化、社会长期稳定。财富调节机制和救助机制的建立、运行、调整、完善，无不与政府管理紧密结合在一起。创新政府管理的财富调节和救助机制，要正确处理效率与公平、先富与共富的关系，把维护社会公平放到更加突出的位置，妥善处理不同社会阶层、群体和地区之间的利益矛盾，综合运用优惠政策、扶贫开发等手段使全体人民共享经济增长、社会繁荣的成果。

当前，农民工因失业、工伤、疾病而丧失基本的生活来源和失去基本的生活条件，贫困儿童失去受教育的机会而无法获得平等的发展机会，等等。但是同时，作为社会安全网的社会救助机制还很不完善。广大农民的社会保障制度、养老保险制度尚未建立，现行的社会保障只覆盖国有企业和机关事业单位，大量的非国有企业劳动者以及城镇失业人员，尚未纳入社会保障范围。利益格局的失衡源于社会权利的失衡，并由此将社会群体分化为强势群体和弱势群体，政府有义务救助弱势群体。政府的救助方式可以分为直接救助和间接救助，直接救助方式包括现金发放、实物给付、慈善捐助、收留供养等形式，间接救助方式包括医疗教育、劳动就业、财政信贷、税收调节、法律援助等形式。

2．建设和谐社会，创新政府管理的服务责任机制。和谐社会的政府管理就是对社会公众负责，对社会不和谐问题负责。现代政府是为“顾客”服务的政府，权力本位应变为顾客导向，致力于满足公民的需要。当前中国的行政体制在很大程度上仍然处在传统的官僚制行政阶段，政府管理追求效率和效益胜过追求公共服务质量、社会公平和社会责任，在发挥统治的工具性作用时，忽视了服务性功能。政府权力与责任严重脱节和失衡，重权力配置而轻责任归属，重权力行使而轻责任追究，重监督形式而轻监督实效。因此，建设和谐社会政府管理必将面临严峻挑战。政府为追求公共利益需要精心设计和创新一种政府管理的服务责任机制，使得社会责任能够在政府中具体到公众的人——公务员。创新政府管理的服务责任机制具体包括：创新管理制度，制定和落实法定质询、罢免、引咎辞职、责令辞职等追究责任的具体程序；行使权力同承担责任相匹配；行政执法与政府外部评议挂钩；执法监督成为独立性、公开性和民主参与的监督。这样，政府严格按照法定权限和程序行使权力，履行好管理经济和社会事务的职责，做到有权有责、接受监督、违法必究、侵权赔偿。

3．建设和谐社会，创新政府管理的市场化导向机制。从政府一市场一社会的关系来看，和谐社会的政府管理范围应该取决于市场和社会的需要，使用“公共政策”这只“看得见的手”从社会公平角度对全社会价值作权威性的分配。传统体制下的中国政府权力极度膨胀，无所不管，无所不包。政府直接控制和管理生产、交换、分配等经济生活乃至社会生活的各个环节，行使了资源配置、收入分配等几乎所有的职能。政府管理市场化导向机制的创新包括：政府在处理和市场的关系时要让市场发挥资源配置的基础性作用；政府可以把特定的公共管理活动通过签订合同的方式转包出去。政府不只是“守夜人”，还要去做服务人和合同人。这就要求政府以市场为核心，为市场提供服务，而不是传统行政中敷衍、推诿、傲慢的监管人角色。创新政府管理的市场化导向机制，就是克服政府管理越位、错位、缺位现象，真正实现从无限政府到有限政府的转变。

4．建设和谐社会，创新政府管理的信息双向流动和公民参与机制。与经济起飞相联系，中国民主政治日渐进步，公民参政愿望趋强，维权意识高涨。在此情况下，建设和谐社会要求政府具有灵活的体制和保持对公民要求与环境变化较强的适应性，要加大政务公开力度，开辟和疏通各种渠道，反映与倾听民意。建设和谐社会与完善信息沟通机制是分不开的，公布政府管理有关情报、资料，让公民了解、获取这些信息，有助于各个利益群体的行政相对方表达自己的意见和建议，平衡各方利益，，实现社会公平与正义。政府应该创新和完善决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度以及社会各阶层广泛参与的政策听证制度、信息查询和咨询等制度。除涉及国家机密之外，其他所有方面的公共政策和法规都应公开。在信息化时代，信息瞬息万变，要求政府提高管理效率和透明度，增强政府对外界环境变化的反应能力和处理能力，提高政府的信息化管理水平，以适应建设和谐社会形式的发展需求。在物质技术层面的信息双向流动机制中，为使政府服务更方便、更快捷、更透明，必须认真搞好电子政务建设，公众可以轻松访问政府及其机构的网站，政府与公众进行流畅、便捷的双向信息流动。

真正的和谐社会是一个国家权力与公共权利良性互动的社会，是政府公共管理与公民自主管理相统一的社会。当前中国依然沿用着过去以行政管理为主导的社会管理体制，这同经济社会的发展不相适应。要改变这种现状，一方面要理顺政府和市场的关系，另一方面要理顺政府和社会的关系。政府、市场、社会拥有各自的领域，承担着各自的功能，同时构成一个相互协调的有机整体。而要理顺这两种关系就要创新政府公共管理体制。要通过扩大公民政治参与来帮助和影响政府的决策和管理；要创新公民政治参与机制，包括各种渠道和途径。通过创新使广大公民的政治愿望、经济诉求、社会权益都能进入政府的视野，减少非制度化暗箱操作。

5．建设和谐社会，创新政府管理的生态意识和环保机制。中国高速度增长的GDP在很大程度上是依靠能源及资源的高消耗来驱动的，造成了生产生活浪费和生态环境破坏的严重后果。当前面对能源短缺、大气污染、臭氧层破坏、水资源缺乏、森林锐减、土地沙化、水土流失、物种灭绝等生态危机的种种现实，必须创新政府管理的生态意识和环保机制以谋求建设和谐社会。建设和谐社会要求人与自然环境和谐相处，要求政府相应地采用与生态和经济相协调的发展管理模式。粗放的经济发展已使生态和资源环境受到严重破坏，人与自然环境的矛盾尖锐突出。为此，政府管理要注重经济发展的生态化，把经济增长从资源消耗型的粗放经营向资源节约型的集约经营转变，走科技含量高、资源消耗低、经济效益好、环境污染少的新型发展道路，以最小的资源和环境成本，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，经济效益、社会效益、环境效益的统一。