独家原创:行政事业单位国有资产使用论文

摘要

党的十六大报告和十六届三中全会提出了深化国有资产管理体制改革的重大任务，国有资产管理问题日益引起各方关注。国有资产可分为非经营性、经营性和资源性三大类。

事业单位占用的国有资产主要是非经营性国有资产。这部分资产虽不是以盈利为目的，但却是促进社会发展进步必备的物质基础，它对于加强国家政权建设，维护国家的长治久安，促进社会主义各项事业的发展具有重要意义。非经营性国有资产是实现政府职能、确保公共事业发展的物质条件。加强机关国有资产管理，是深化国有资产管理体制改革的重要内容。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入和公共财政体制的建立和完善，加强非经营性国有资产研究,提高非经营性国有资产运行绩效具有重要的理论意义和实践意义。

本文从宏观上分析了我国国有资产管理体制的演变历程与现状，并阐述了事业单位国有资产的涵义及相关问题。通过对我国行政事业性资产管理历程的回顾和现状介绍，指出了当前我国事业单位国有资产管理中存在的问题，并对其原因进行了深入分析,指出了当前我国行政事业性资产管理中存在的问题，并对其原因进行了深入分析，提出了新形式下对我国行政事业性资产进行管理改革的具体措施。本文以A中心行政事业单位国有资产使用的情况进行个案分析，在得出A中心国有资产使用的基本情况基础上对当前我国的国有资产改革之路线提出自己的建议与意见。

关键词：行政事业国有资产使用管理质效

目录

前言…………………………………………………………………………………………………1

一、新形势下A中心国有资产管理概述…………………………………………………………1

1、国有资产管理历史沿革………………………………………………………………………1

2、中心所属行政事业单位国有资产管理开展的情况…………………………………………3

（1）资产管理的目的和必要性………………………………………………………………3

（2）基本定义…………………………………………………………………………………3

（3）行政单位与事业单位资产管理的区别…………………………………………………5

（4）中心所属国有资产的基本情况…………………………………………………………5

3、为什么说现在国有资管理面临新形势………………………………………………………6

（1）国资委主管必须实………………………………………………………………………6

（2）行政单位国有资产不参与市场竞争，管理向法制化、专业化发展…………………6

（3）事业性资产向经营性资产转化…………………………………………………………6二、行政事业单位国有资产管理的经验，对以往工作进行全方位的诊断、分析、评价

1、行政事业单位国有资产管理的基本实施方法………………………………………………7

（1）资产管理基本思路………………………………………………………………………8

（2）资产管理方法……………………………………………………………………………9

（3）资产管理工作流程……………………………………………………………………10

2、例一：对购入金额大使用率低资产的管理………………………………………………11

（1）购入背景的基本情况…………………………………………………………………11

（2）使用中发现的范围小，效率低的问题………………………………………………11

3、例二：对接受捐赠使用而长期未入账的资产的管理……………………………………12

（1）接受捐赠的背景的基本情况…………………………………………………………12

（2）因使用和占用中不可协调的原因形成的问题………………………………………12

4、例三：大型活动中添置的资产事后难以管理……………………………………………13

（1）大型活动中添置的资产的基本情况…………………………………………………13

（2）活动结束后所配置的资产难以管理处置所形成的问题……………………………14

5、对三个案例的诊断、分析、评价……………………………………………………………147

（1）通过三个案例总结新形势下资产管理的必要性……………………………………14

（2）通过三个案例对比揭示出资产管理中尚待解决的问题……………………………14

三、提出解决问题的措施和方法…………………………………………………………………15

1、找准提高资产管理质效切入点……………………………………………………………16

（1）对资产管理责任的解剖、界定………………………………………………………16

（2）舞弊假设的界定………………………………………………………………………16

2、风险控制……………………………………………………………………………………16

（1）风险的确定指标………………………………………………………………………16

（2）从账目基础管理上升到内控制度基础管理…………………………………………16

3、质量控制……………………………………………………………………………………17

（1）人员管理………………………………………………………………………………18

（2）工作底稿、登记管理…………………………………………………………………19

（3）资产报告管理…………………………………………………………………………20

四、总结及建议……………………………………………………………………………………21

1、进一步完善行政事业单位国有资产管理体系，使其操作更制度化、规范化…………23

2、加强指标体系建设，包括：政策评价、成本评价指标体系等…………………………28

3、建立资产管理信息化水平…………………………………………………………………29

4、真正将行政事业单位国有资产管理体系的成果落到实处………………………………30

5、以制度手段为约束提高国有资产管理质效………………………………………………30

6、加强行政监督和法律监督…………………………………………………………………31

参考文献…………………………………………………………………………………………33

前言

中央十六届三中全会提出了“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等监管制度”的重大任务。行政事业单位国有资产是非经营性资产的重要组成部分。如何将这部分国有资产的管理好，直接关系到我国公共事业的发展。这部分资产运作的目的是为了事业的发展和社会进步，为了社会管理和公共福利。随着我国市场经济体制改革的深入发展，国有资本逐渐从竞争性行业有序退出，行政事业性国有资产在国有资产总量中的比重越来越大，但是行政事业性国有资产的质效评核手段相对滞后。质效评核历来是非经营性国有资产管理活动中的重点与难点，质效评核在其资产管理中占有举足轻重的地位。我国非经营性国有资产绩效评估无论从方式标准，还是从内容程序，都己经不能满足社会主义国有资产管理的新要求。如何进一步认识质效评核的这些问题并加以改进，无疑是我国非经营性国有资产质效评价研究中一个富有意义的课题。

当前行政事业单位国有资产管理效率低下，流失严重，管理体制存在着诸多的缺陷和问题。随着政府机构改革和经济体制改革的深入，在积极进行国有企业产权改制的同时，不能忽视行政事业单位国有资产的改革。加强行政事业单位国有资产管理，有利于优化非经营性国有资产的分布结构，充分发挥其社会效能。本文主要从A中心等单位分析了行政事业单位国有资产管理的主要问题，并在此基础上提出了工作思路，完善工作程序，提出良好建议。

第一章新形势下A中心国有资产管理概述

1.1国有资产管理历史沿革

国有资产监督管理体制一直在探索中进行着，这是一个不断深化和发展的过程。

简单透过机构的设置的变换就可以了解：

1988年8月国务院成立国家国有资产管理局,以行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能。

1993年11月中央十四届三中全会明确对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。在政企分开之外,首次提出了政资分开的概念。

1998年国家国有资产管理局被撤销并入财政部。

然后形成了财政部行使收益及产权变更职能；大企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定，国有企业的破产、重组、兼并、改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部负责审批企业工资总额。

这样设置由于出资人权利的分割行使，各个部门从自身部门利益出发对企业行使权利，但由此引出另一个现象，谁都不承担责任，使得国有资产产权主体缺位，产权制度不清晰，国有资产经营效益低下，流失严重。

2002年11月，中央十六大明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”[1]

2003年3月，十届全国人大批准的新一轮机构改革，决定设立国务院国有资产监督管理委员会。

关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。

中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。基本特征有：（1）统一所有，分别代表。（2）权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。（3）政府的公共管理职能与所有者职能分开，政企分开，两权分离。

作为此次改革的一项重要举措就是设立国资委，国有资产监督管理委员会是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构，其使命是代表国家履行出资人职责，对授权监管的企业的国有资产依法进行监督和管理。[2]

财政部行政政法司研究制订行政单位国有资产管理政策，组织开展行政单位国有资产管理工作。

当前上海市国有资产管理主管机构实际情况如下：本市财政局行政政法处负责各部门经费预算的审核；负责监督分管部门（单位）预算的执行等；本市国有资产监督管理委员会负责监管市属国有资产，内设社会事业处负责全市行政事业单位国有资产管理，同时授权委托市级机关国资办对部分行政事业单位国有资产进行监督管理。

1.2A中心国有资产管理开展的情况

1.2.1资产管理的目的和必要性

行政单位事业单位，一般不追求盈利性而是追求服务的有效性，但在追求服务有效性的同时期望资产运营和维护成本的降低，推动国有资产的合理配置和有效使用；必须依法建立和健全各项规章制度，保障国有资产的安全和完整，以不断适应新的形势。

行政事业单位国有资产是行政事业单位开展职能工作的物质保障。机关事务管理部门是为政务工作提供后勤服务保障的专门机构，应当是行政事业单位国有资产的管理机关。对行政事业单位国有资产实行集中统一管理这已经形成了广泛共识。但机关事务管理部门应当作为资产管理的宏观管理机构还是主管机构，其管理资产的范围如何界定，职责划分怎样，都值得认真思考。从

1.2.2基本定义

行政事业单位国有资产的概念：指由行政事业单位占有、使用，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和，包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其它经法律确认为国家所有的资产。是指为行政事业单位履行其职能而配备的物质手段，是行政事业单位提供公共产品与服务的重要物质基础(不包括由社会大众共同使用的公共设施与公共工程等公共产品)。

在我国，机关行政单位由于其自身并不直接参与社会再生产活动，其资产的形成均是来源于国家财政资金，因而机关行政单位拥有的资产应该都是国有资产。但是，在我国实行改革开放政策以来，为减少财政负担，采取了鼓励机关行政单位创收的经济活动，以弥补单位的经费不足，有的己经出现了产权主体的多元化，这一现象导致了现时机关行政单位拥有的资产并不等同于国有资产，也不都是机关行政性国有资产。机关行政单位所控制的资源是多种多样的，也并不是所有的资源都是机关行政性国有资产。

这些资产的来源：依据法律取得的、国家资金投入的、国家征用、罚没的、国家继承的、国有资产收益形成的、接受馈赠的等。

⑴行政事业单位国有资产的特征

一般来说，行政事业单位国有资产具有以下特征：

资产配置的非生产性。行政事业单位国有资产是为各级党政机关、事业单位和人民团体开展工作而配置的资产。行政事业单位使用这些资产的目的是非盈利的，是通过使用和占用这些资产为社会提供公共服务的，以保证经济与社会的正常运转，推动和促进社会的全面发展。因此，行政事业单位国有资产的配置具有非生产性。

资产补偿的间接性。在行政事业单位国有资产的形成方面，不论是资产初始配置、消耗性补偿，还是资产规模扩大的资金来源，都不能直接从行政事业单位国有资产使用的结果中获得，而只能来源于财政收入；即按照公共选择理论（Publicchoicetheory），利用公共预算手段，通过公共支出方式形成行政事业单位国有资产。从这个角度看，行政事业单位国有资产与公共财政特别是公共支出、公共选择和公共预算等具有天然的相关性。

资产使用的无偿性。与行政事业单位国有资产按公共支出方式形成相适应，行政事业单位国有资产在占有和使用方式上具有无偿性。也就是说，处于非生产领域的行政事业单位，可以采取无偿方式来占有和使用由公共支出形成的行政事业单位国有资产，从而顺利有效地开展行政事业工作，为社会提供公共服务。

⑵行政事业单位国有资产的经济性质

在传统计划经济时代，政府为政治权力行使者、国有资产所有者和生产经营组织者的统一体，既要履行社会经济管理任务，又要承担整个国家经济建设任务，同时还要具体安排和指挥企业生产经营。在这种三位一体的单一财政模式下，行政事业单位国有资产成为各级政府履行上述三重职责的物质手段。

随着以市场为取向的经济体制改革目标的最终确立和改革进程的不断推进，政府作为政权所有者对全社会管理的职能，与作为国有资产所有者对国有资产进行管理的职能必定要相分离。

在新形势下，行政事业单位国有资产是行政事业单位履行公共财政范围内各项职能的基础条件和必要保证。

1.2.3行政单位与事业单位资产管理的主要区别

⑴行政单位国有资产管理的主要任务是：

建立和健全各项规章制度；推动国有资产的合理配置和有效使用；保障国有资产的安全和完整；监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值。

⑵事业单位国有资产管理活动主要任务是：

应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则，推行实物费用定额制度，促进事业资产整合与共享共用，实现资产管理和预算管理的紧密统一；应当坚持所有权和使用权相分离的原则；应当坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。多年来，围绕“法治政府”这一主题，在推进传统的高度集中的计划经济条件卜的政府向市场经济条件的政府角色转换的进程中，特别是在推进机关后勤改革的进程中，由子其本身的艰巨性和复杂性，我们一直只是提“服务社会化、保障法制化、管理科学化”，而对资产的管理问题，己经影响到了政府改革的步伐，而这一点又是至关重要的，它连同“规范职务消费，加快福利待遇货币化”改革，均是建立“法治政府”的基石。

1.2.4A中心所属国有资产的基本情况

A中心国有资产的形成：既包括由财政预算拨款形成的资产，也包括按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，还包括接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，分为流动资产、固定资产两种形式。

行政单位资产由中心自行管理，下属二个事业单位，一个为全额拨款的事业单位，另一个为自收自支的事业单位各自管理自己的事业单位资产。

三家单位的资产负债下表列示：

表1-1：资产负债情况2008年12月31日单位：万元

资产负债净资产其中：固定资产

A中心2008年5141.072632.282508.791833.51

2007年3963.251192.632770.622100.72

2006年3800.131447.342352.792123.20

事业单位B2008年73.0218.3854.6418.06

2007年61.8418.3343.5116.68

2006年48.2530.9817.281.6

事业单位C2008年1266.2163.671202.53250.9

2007年1194.1353.861140.27241.5

2006年664.25212.49451.75227.35

中心的国资上级主管部门由市级机关事务管理局国资办管理部门担任，两家事业单位的国资管理由中心主管并报市国资委。

1.3为什么说现在国有资管理面临新形势：

1.3.1国资委主管必须实

国资委可以“指导国企改革与重组”则很容易让人对其是否能够真正实现政企分开和政资分开产生合理怀疑。只有从理念上认识到如何真正发挥出资人职责，才可以实现改革的应有之义和本来目的。

在对国资委的监督上也存在着问题，在新的体制下，国资委拥有了更大的职权，这种集所有权力为一体的管理模式，在一定程度上当然可能提高效率，但缺乏一定的制约。

但在实际操作过程中，由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系，结果常常导致国有资产的部门所有和单位所有现象。

行政事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方政府代行所有权，各行政事业单位只是资产的占有、使用者。但在实际工作中，许多行政事业单位国有资产被使用单位当作本单位所有。这一方面使行政事业单位之间的资产调剂难以进行，影响资产的使用效率；另一方面还带来了处置的随意性，造成了行政事业单位国有资产的流失。

机关事务管理局本身只能管理行政机关资产，而对大量的事业单位、社会团体等的资产无法进行管理，许多单位没有专门的资产管理部门或专责资产管理人。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉，如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门(或国资部门)的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理权限不清，财政部门(或国资部门)与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。第三，部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的相脱节造成各地方、各部门、各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。第四，行政事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象。部分地区资金管理属于财政部门，而财物管理属于国资部门，而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的，从而使行政事业单位国有资产管理失去了一个重要约束手段，不利于行政事业单位国有资产有效管理。

上海目前主要是推行“国有资产委托监管制度”，由国资委和有关主管部门签订委托监管协议书，以契约形式委托主管部门对下属各单位的国有资产进行管理，国资委主要从保证国有资产增值保值的角度出发对重大事项进行监督，主管部门主要负责各具体单位日常事务管理及人事安排，是一种“总体授权模式”。上海的行政事业国有资产中的非经营性资产由国资委委托市级机关国资办管理，而科教文卫事业中的经营性资产则由国资委社会事业处管理。各级主管部门对本系统内的行政事业国有资产是实物管理，而市级机关国资办强调价值管理。

1.3.2行政事业单位国有资产不参与市场竞争，管理向法制化、专业化、监督严明化发展

⑴行政事业单位财产不参与市场竞争

政府是社会管理者，它凌驾于全社会的经济组织和个人之上，依靠其拥有的政治权力去规范企业和个人的市场行为和活动过程。政府是独立于企业和个人的执法者，一般不介入市场竞争领域。只有那些不盈利的，而社会又十分需要的公益公共性领域才由政府投资。因此，我国的行政事业单位都会被禁止其介入市场有效的竞争性领域。

⑵行政事业单位财产管理的法制化

为保证了政府财产管理的规范化、制度化与透明度，提高了政府财产管理效率必须管理向法制化发展。

⑶行政事业单位财产管理的专业化

对部分政府财产实行专业化管理也是在政府财产管理中较为普遍采用的一种方式。在国有资产委托监管基础上，上海还结合社会事业投融资改革的进程，组建相应的企业集团和投资公司，逐步建立国有资产出资人制度。在卫生领域，成立了卫生投资公司和申康公司；在教育领域，成立了申教公司；在机关后勤领域，建立了锦勤公司和盛勤公司；在文化领域，组建了企业化的社会集团，如文广集团、解放报业集团、文汇新民报业集团等，朝着社会事业专业化产业化的方向发展。

⑷严明的监督制度

为了防止政府财产管理中的渎职行为与腐败现象，国家建立了严明的政府财产管理监督制度，如会计委派制、财务总监制、外派监事会和国家审计制度。因此构建了包含法律监督、产权代表监督、国家财务监督、行政司法监督、内部财务监督、其他监督如舆论监督等在内的国有资产管理财务监督体系。在这个监督体系之中，审计监督位于整个监督体系的龙头地位。

1.3.3事业性资产向经营性资产转化

事业单位的分类改革的趋势，对于承担行政职能的事业单位，属于“政事不分”的需要明确是否应该回到政府体系；

从事公益服务的事业单位按其涉及公共利益的程度不同，政府的资金投入力度也不同；

从事生产经营活动的，属于“事企不分”，改革目标是逐步转为企业，走向市场，事业性资产向经营性资产转化。

上述第二类和第三类情况所占比例最大。据统计，目前中国有126万个事业单位，在3千万正式职工中，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3/4，其中教育系统人员即达到一半左右。[3]

随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，行政事业性国有资产的管理出现了许多新情况、新问题。但是，有关的管理制度与法制建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业性国有资产管理法规，使得地方行政事业性国有资产管理的随意性很大，管理混乱无序。另一方面，各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业性国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。1998年国家国有资产管理局撤销后，财政部作为行政事业性国有资产管理部门，也没有出台规范性文件、规章。缺乏法律规范与强有力的政策指导，法律与政策滞后于财产管理实践，是目前我国行政事业性国有资产管理存在诸多问题的主要原因之一。

1.3.4管理机构设置不够规范，机构不够健全

从现实情况来看，部分行政事业单位的国有资产管理部门是财务部门，有的单位则是国有资产管理部门在管理；在省级，大部分省设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理；省级以下，许多地方没有设机关事务管理局；也有一些机关事务管理局只管理本身的行政单位国有资产，而对大量的事业单位、社会团体等的国有资产无法进行管理；也有些单位没有设置专门的国有资产管理机构或专职的国有资产管理人员。由于管理机构设置不统一、不规范，导致行政事业单位国有资产管理体制不顺，管理职能主体缺位与越位并存。

现行的行政事业单位国有资产管理暂行办法，虽然对原有的《行政事业单位国有资产管理办法》、《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》作了很大的改进，对行政事业单位国有资产从形成、配置、使用、处置等各个环节作了原则上的规范，但没有制定相关的配套政策和具体规定，尚未形成完整、规范的管理体系。因此可以说，到目前为止，我国行政事业单位的国有资产管理体制还不是很完善。

改革开放20多年来，我国已认识到这些弊端并且出台了一系列的加强管理办法和制度，但只在原有管理框架上修修补补，收效甚微。现行管理办法客观上在制度的基本层面上为国有资产管理的低效率现象提供了容留的空间。这是制度性的，涉及深层次的产权问题。要彻底解决问题，必须从改革产权入手，改革管理方式，在此基础上再塑造和改善管理机制、管理制度。

1.3.5管理制度不完善

管理制度不健全，缺乏法律规范与强有力的政策指导，法律与政策滞后于财产管理实践，是目前事业单位国有资产管理存在的问题。一方面，各级立法机关与管理部门只出台了一些局限性的事业单位国有资产管理的法律与规章制度，而且部分法规、制度之间有的还有矛盾，使执行部门无所适从。另一方面，随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，事业单位国有资产管理出现了许多新情况、新问题。但是，有关的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的事业单位国有资产管理法规，使得事业单位国有资产管理的随意性很大，管理秩序混乱无序。

1.资产会计核算不规范。在对事业单位的财务收支审计中经常会发现，一些单位在会计核算时，将购置固定资产直接从费用中列支，未计入固定资产；或捐赠及无偿调入固定资产不进行会计核算，固定资产明细账设置不完整或没有设置明细账的现象很普遍，总账与明细账不相符，形成了大量的帐外资产，导致单位国有资产家底不清，无法验证资产的真实性、完整性。

2.国有资产监督不到位。事业单位国有资产的转让、出售、处置、便秘等活动中普遍存在着没有按照国家有关规定报请国家管理部门审批，也没有进行严格的资产评估工作，而多半是双方协商，私下交易，使国有资产产权变动脱离了国家监督，私自地价转让、出售、变卖和处置国有资产的现象较为严重，导致了国有资产产权变动中国家权益被侵蚀，造成国有资产的流失。

第二章行政事业单位国有资产管理的经验，对以往工作进行全方位的诊断、分析、评价

2.1行政事业单位国有资产管理的基本实施方法

2.1.1资产管理基本思路

A中心的资产管理基本思路：摸清家底，包括财力家底、管理家底、事项家底、政策家底。

首先对资产进行全面的清理，摸清家底。目的是认真贯彻执行国家有关国有资产管理政策、法规，制定统一、完善的资产管理规章制度，把资产管理工作纳入系统的制度框架之内，使其走上有“法”可依，有章可循，照章办事的轨道。

在广泛征求各方面意见的基础上，研究制定资产及产权管理、仪器设备管理、招标采购管理等若干规章制度。

要加强各项监督制约制度建设，使A中心各项经费投入及仪器设备、物资采购活动制度化、规范化，实现对投资、采购活动事前、事中、事后的有效监督。

2.1.2资产管理方法

⑴资产管理围绕质效管理，实施常规管理。结合实际情况制定主要包括《A中心国有资产管理暂行办法》、《A中心固定资产管理暂行办法》、《A中心仪器设备管理暂行办法》、《A中心采购管理暂行办法》、《A中心招投标管理暂行办法》、《A中心固定资产处置暂行办法》以及相应的实施细则，通过制度创新，解决在资产管理中存在的诸如A中心机构部门整合后较为突出的资产配置不尽合理，利用率低下，所有权益不落实，以及占有、使用者责任不明确等问题。

⑵认真履行职责，加强国有资产产权管理，明晰产权关系；加强对国有资产的监管。完善仪器设备固定资产入账的管理制度；做好资产入账、建卡的日常帐务管理工作；加强固定资产的信息化管理，建立统一规范的资产管理数据库，重要信息及时上网，提高固定资产管理的信息化水平，力争实现固定资产的动态管理。

⑶认真做好多年积累下来固定资产报损、报废的管理工作；加强报损、报废资产的技术鉴定和复核工作，严格把好报废关；解决多年积累下来丢失的固定资产挂账问题。各级政府代行国有资产管理职能，对国有资产所有权和收益权的管理应是政府的一项重要的财务活动。这些国有资产犹如企业对外投资一样，必须将原始投资及未分配的留存收益等作为企业的产权进行会计确认、计量、记录和报告。然而，我国的政府会计恰恰遗漏了这个重要的政府财务活动内容。

⑷建立大型设备维修基金，做好仪器设备的维修管理，提高仪器完好率，设备的正常运行；切实加强低值易耗物品的监管工作。

⑸做好固定资产调拨转账工作，督促人事变动的人员做好固定资产的移交工作，办理好资产的增减变动手续，保证固定资产的管理责任落实到具体责任人。

⑹做好国有资产账与财务账的分类核对工作，有问题的账目要及时订正或调整，确保账账相符；条件具备时在全中心范围内组织开展资产账、物核对和全方位资产清查工作，摸清资产家底。对于公益性资产，要实行产权集中统一管理，提高资产监管效率。公益性资产主要是用于行政管理，以及承担国家交办的发展公益事业任务，面向社会提供普遍服务的资产，如行政机关、义务教育、基础科研、社科研究、信息统计、公共图书馆、纪念馆、博物馆、文物保护、公共卫生服务、环境保护、社会福利等单位所占有使用的资产。

⑺做好固定资产管理报表的上报工作，完成并报送年度固定资产统计报表、电子数据资料。

⑻围绕专项活动，实施重点保障，

⑼强化信息共享，做好配合日常和专项互动。对国有资产实施管理监督必须有一套完整的制度体系，它体现了资产所有者—国家、管理者——政府及其职能部门和资产占有者——行政事业单位在国有资产管理和使用上的法律关系，是国家及其资产专司管理机构实施监督的法律依据，也是确保实现资产监督目标的法律保证。结合我国行政事业性国有资产监管的实际情况，需要从宏观、中观和微观三个层面，建立和完善行政事业性国有资产监管制度体系。

2.1.3资产管理工作流程

预算阶段、配置阶段、落实责任人阶段、使用阶段、处置阶段、处置报告批复阶段等

建立科学的国有资产预算制度和采购制度，加强行政事业单位资产管理，这是解决资产管理中存在问题的根本措施，提出科学合理的资产购置、配置和处置方案，研究制定本中心行政事业固定资产配置标准，建立国有资产管理的专门预算，加强对政府采购预算的编制的制定和管理，以此为依据进行经费预算，以政府采购制度为主的资产购置方式，避免资金浪费现象，实现资源的优化配置，实现对本中心行政事业单位国有资产的科学配置有效管理和高效使用。

A中心资产管理工作流程

新增资产日常管理资产变动资产处置

验收报告一般资产大型精密仪器设备变动申请报告处置申请报告

日常维护保养，维修操作规程、安全规定、技术档案职责使用单位变动手续使用单位处置手续

财务审核、报销

录入数据库打印处置单

打印卡片、条形码、验收单打印变动单处置资产

图1：A中心资产管理工作流程

2.2案例分析

2.2.1例一：购入金额大使用率低资产

（1）购入背景的基本情况

2000年6月购入惠普彩色打印机型号8550，原价4.85万元，8年间基本闲置，目前已经停用，主要为机构改革时新任领导批准所添置，实际基本没发挥作用。

（2）发现存在使用范围小，效率低的问题

经询问保存部门，此设备购入后彩色打印使用范围小，耗材昂贵，年平均使用率仅150份/每年，基本处于闲置状态。之所以购买是当年为完成采购计划，目的仅使本单位拥有该种设备。如此一来就会对单位造成极大的浪费，是不切实际的做法。

2.2.2例二：接受捐赠使用而长期未入账的资产

（1）接受捐赠的背景的基本情况

接受捐赠德国MAN豪华大客车2辆，其中一辆当时评估作价360万元已计入账，另一辆直接由外单位提走使用，未入账。

（2）因使用和占用中不可协调的原因形成的问题

历年与有关方面多次联系未果，因地方部门之间包括涉及办行驶证等相关费用等多种因素，此辆车一直无法入账并完成调拨手续。

2.2.3例三：大型活动中添置的资产事后难以管理

（1）大型活动中添置的资产的基本情况

多个大型活动专项购入的电子设备和办公家具等资产。特点：品种多，各品种数量少而特殊。

（2）活动结束后所配置的资产难以管理处置所形成的问题

在会议结束后，部分会议用资产通过专项资产划转来我单位，存在实物与清单不符，实物在使用人手中，部分资产存放条件不足。

2.3对三个案例的诊断、分析、评价

（1）通过三个案例总结新形势下资产管理的必要性

例一中资产使用效率不高：由于资产配置不合理，重复购置严重，在使用过程中，又缺乏规范化管理，结果导致存在资产闲置现象，固定资产、流动资产和无形资产等各类资产的使用效率不高，其中在固定资产方面的表现尤为突出。

例二中在传统管理体制之下，大多数行政事业单位对国有资产存在着不记折旧、不评估、不核算、存量不清、产权混乱、账实不符的现象。国有资产疏于管理，被非法侵占；政府转让或出让一部分固定资产涉及部门单位没有及时进行核销处理,造成账实不符。目前仍实行的是分散管理体制。资产的购建预算掌握在各单位手中，造成资产际占用权、处置权等全部落在各个占用单位，要进行跨部门、跨单位的资产配置基本上不可能。

例三中资产重使用轻管理现象较为普遍。对资产家底不清，存在大量账外资产，有的单位报废设备不到财务部门办理核销手续，造成有账却查不到资产的混乱状况。

（2）通过三个案例对比揭示出资产管理中尚待解决的问题

事前规划，每年8月报购置预算，存在申报随意性、有部门漏报，重复申报的现象。事中监督，购入资产存在变更使用单位，变更资产用途以及实际购入的资产规格型号与计划不符的现象。事后及时入账，部分资产调拨过来，因数量、品质等多种原因，存在分歧和疑问，存在迟迟未入账的现象。

第三章提出解决问题的措施和方法

3.1找准提高资产管理质效切入点

3.1.1对资产管理责任的解剖、界定

⑴直接责任

从现实情况看，明确行政事业性资产管理主体为各级财政部门，组建专门的资产管理机构，开展行政事业性资产管理，提高资产使用效益，仍为较理想、具有较强可造作性的方案。不过，建立以财政部门为主体的行政事业性资产管理体制，还需要划分财政部门与行政主管部门、各事业单位，以及各级政府之间的权、责、利关系,包括中央及省级党政机关事务管理局的关系。要区别行政事业性资产中经营性与非经营性的不同类资产，建立不同的考核方式。对行政单位的国有资产，国有资产管理绩效主要考核保障履行政府公务的能力和效果。对事业单位国有资产要作进一步区分，其中纯公益性的事业单位，其国有资产参照行政单位管理；准公益性事业单位中的经营性国有资产，视同企业国有资产管理，主要考核其经济效益；如事业单位经营性国有资产占全部资产的比例超过了50%，或者目前有些事业单位在性质上不属于公共物品范围，则应由国资委按企业资产进行绩效考核。

⑵主管责任

各单位在资产实际使用过程中，应明确资产保全责任，增强资产保全的责任心。加强资产处置管理，是保障国有资产完整、防止流失的一个重要方面，也是预防资产消失的一道门坎。加强资产处置管理的根本着力点是强化使用者的使用责任，从而遏制轻易进行资产处置的冲动。对行政事业单位报废的固定资产，对属于达到使用年限，自然磨损而失去使用价值需要报废的一般固定资产，可由使用单位报主管的资产管理部门，主管部门根据法定使用年限作出处理;对大型、精密的贵重设备、仪器因技术进步、不可避免的其他因素造成的报废，由使用单位报资产主管部门组织技术部门鉴定后处理。处置价格必须经价格评估机构的认定后，组织公开的拍卖竞价活动方可最终确定处置价格。资产处置的收入作为资产残值收入纳入资产的建造基金实行统一管理。要建立固定资产健全损坏赔偿制度。对造成固定资产损坏、损失和浪费的要追究责任，区别情况做出处理。属于责任事故造成的损失，应由过失人予以部分或全部赔偿。

⑶领导责任

行政事业国有资产的所有权能由财政部门代表市政府掌握行使，各专业管理部门没有资产的完全支配权，只拥有资产的使用权、占有权，财政基于一定的契约条件委托政府专业管理部门在其主管的行业范围内履行一定的管理职能。首先，财政部门委托专业管理部门行使资产占有权职能并对其进行监督与规制；其次，行业专业管理部门基于一定条件对财政部门提出关于相应责权利安排与调整的诉求；再次，行业专业管理部门基于事先契约在必要时对财政部门进行严肃与认真的述职，财政部门则据此对其职责进行检验与考核。财政在契约范围内给予行业专业管理管理上的自主权，将有利于行业专业管理部门在本部门更好地配置资源，提高资产的综合利用效率。这也与机构改革中的减少和规范审批制度，减化办事程序，转变政府职能的趋势相吻合。政府专业管理部门经同级财政部门批准，有权对本部门内的行政事业单位长期闲置和低效运转的国有资产，集中调剂使用或有偿转让，转让收入可统筹安排，专项使用。在财政部门与占有行政事业资产的政府专业管理部门之间的委托关系中，管理与治理同样显得重要，特别要加强重大事项的决策监管，和内外监管制度的完善。

3.1.2舞弊假设的界定

由于行政事业单位的固定资产购置资金主要来源于财政拨款和补贴，而财政拨款时对单位资产的存量、变动等情况不作为审查的内容，造成不少单位从各自的利益出发，在资产购置上热衷于规模扩张，存在随意性乃至盲目性，片面追求“高精尖”，不断更新设备，重复购置，使大量尚能使用的设备处于闲置状态，出现人为的浪费现象。如何用好管好行政事业单位的国有资产，对于推动国有资产的合理配置和有效使用，保障国有资产的安全和完整，实现国有资产的保值增值将起到非常重要的作用。

从“出事点”进而发现线索，事情的查处力度和决心。从完善监督机制入手，监督机制包括内部监督机制和外部监督机制。内部监督机制主要是指现代企业内部的制衡机制,即经营管理企业的各个权力组织之间的权力分配。企业中的董事会、总经理、监事会之间的相互制衡机制主要表现有:董事会对经理层的监督,监事会对董事会和经理的监督。外部监督包括政府监督、所有者监督和舆论监督等。从而杜绝舞弊现象的发生。

严格执行政府采购的有关制度,实行公开招标,公平竞争,对于汽车等固定资产的维修及保险等实行定点维修、保险等制度。定期对行政事业单位财务收支情况进行审计:固定资产的购置是否进行政府采购;设备的购置支出与国家拨款及固定资产增减是否匹配;创收收入是否及时入账,其开支用途是否合理合法;是否严格控制行政事业单位票据,制止多头开户,实行预算内、外资金综合预算,堵塞账外资金,防止国有资产流失。特别是对固定资产要定期进行实地抽查,发现问题要严肃处理:对发现的各种违法、违纪,损害国有资产权益的问题,属于单位内部管理不严的,责令其限期整改;属于单位领导和有关责任人的,要根据性质给予必要的经济处罚,同时配合有关部门给予党纪、政纪处分;对不按规定履行有关报批手续的,依法收缴其有关资产及所得收益。同时,对检查出来的重大典型问题报呈有关领导批准,进行公开曝光,通报批评,真正作到执法必严,违法必究。

3.2风险控制

3.2.1风险的确定指标

行政事业单位的自由裁量权大小、财力控制力大小等

对于A中心单价500元以上，入固定资产账户；单价500元以下，入低值易耗品备查账。

市级行政事业单位，可自行处置一定限额以下的资产(单价不超过5万元)，并报市级机关国资办备案。此限额为:

⑴市级行政事业单位年初固定资产总额在100万元(含)以下的，年度内固定资产自行处置最高限额为5万元;

⑵市级行政事业单位年初固定资产总额在100万元一一300万元(含)的，年度内固定资产自行处置最高限额为10万元;

⑶市级行政事业单位年初固定资产总额在300万元一一500万元(含)的，年度内固定资产自行处置最高限额为15万元;

⑷市级行政事业单位年初固定资产总额在500万元以上的，年度内固定资产自行处置最高限额为20万元。

⑸市级行政事业单位处置累计超过年度最高限额或单价超过5万元(含)的资产，应报市级机关国资办审批。单价超过5万元(含)的资产，如专用设备、车辆等，不计入单位年度累计处置额。

3.2.2从账目基础管理上升到内控制度基础管理

以往的工作做法每年一至二次盘点，与账面核对，采取的是事后控制。面对新形势如何构建内部控制体系达到程序上的控制。

⑴规范单位治理结构及议事规则

⑵审视内部机构的设置，明确职责、权利和责任

⑶建立审批权限和授权机制

⑷保证内部审计机构设置、人员配备和工作的独立性

⑸通过各种渠道加强文化建设，强化风险意识，加强法制教育

⑹内部人员行为守则

⑺成立专门机构或指定适当机构具体负责组织协调内控的建立实施及日常工作

3.2.3优化投资风险管理

(1)要坚持效益风险配比原则,在选择投资方案时,尽可能选择风险较小的投资方案。

(2)第二,采取措施,增强风险主体抵御风险的能力。一方面要增加产品品种,提高产品质量,改进生产工艺等；另一方面,可以组建企业集团。通过联合、兼并、改组,实现企业扩张,增强企业的竞争力和抵御风险的能力。

(3)第三,加快国有投资体制的改革。不同性质的项目应有不同的审批程序。属于鼓励之列的项目,要下放审批权限；对于限制项目,则应严格审批。

(4)第四,建立投资监督约束机制。如:行政监督、司法监督、审计监督、群众监督等,追究投资失误及相关人员的责任。应尽快推行重点项目的专家评议制,严格按照科学的程序进行项目评估。从制度上杜绝“首长工程”与盲目投资,使国有资产投资风险得到科学的防范。

3.3质量控制

3.3.1人员管理

账目与实物的交叉互动、各方人员互相提供使用线索等。大力加强主管部门、财政部门、审计部门和国有资产管理部门监督检查力度。严格执行政府采购有关制度,实行公开招标,公平竞争,对于汽车等固定资产的维修及保险等实行定点维修、保险等制度。定期对行政事业单位财务收支情况进行审计:固定资产的购置是否进行政府采购;设备购置支出与国家拨款及固定资产增减是否匹配;创收收入是否及时入账,其开支用途是否合理合法;是否严格控制行政事业单位票据,制止多头开户,实行预算内、外资金综合预算,堵塞账外资金,防止国有资产流失。

特别是对固定资产定期进行实地抽查,发现问题要严肃处理:对发现的各种违法、违纪损害国有资产权益的问题,属于单位内部管理不严的,责令其限期整改;属于单位领导和有关责任人的,要根据性质给予必要的经济处罚,同时配合有关部门给予党纪、政纪处分。对不按规定履行有关报批手续的,依法收缴其有关资产及所得收益。同时,对检查出来的重大典型问题报有关领导批准,进行公开曝光,通报批评,真正作到执法必严,违法必究。

财政部门、行政单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整。

使国有资产管理工作规范化、科学化、专业化参照其他行业,实行资格考试,持证上岗,加强继续教育和证件年鉴工作。加强对国有资产管理人员业务素质和专业水平的培养,使其尽快适应市场经济的需求。对人员的培养要从两个方面进行,既要加强对现有人员的培养,使他们能够适应在向市场经济转换条件下管理国有资产的需要,还要注意吸收新鲜血液,培养管理队伍的新生力量,这也是加强国有资产管理工作的根本。要强化业务知识学习,包括国有资产管理、会计基础、财务管理和法律法规等内容的学习。

3.3.2工作底稿、登记管理

企业国有资产产权登记是各级国有资产监督管理机构代表各级人民政府对占有、使用国有资产的企业实收资本等产权状况进行登记,依法确认产权归属关系的行为。产权登记记载了企业实收资本中国有资本从占有、变动到注销的全过程,是实现“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的基本前提。它揭示了两层含义:一是国有资产产权登记是一种法律行为,其结果是以法律文件的形式表现出来,具有法律效力并受法律保护;二是国有资产产权登记是对国家取得所有权和授予企业、单位经营使用权的两方面的同时确认。产权登记是依法确认企业归属关系的法律凭证,也是企业的资信证明文件。产权登记是企业进行改制、资产划转、产权转让、合并分立、对外投资等各项工作的前提。在完善“一物一卡”式底稿同时向“分类分部门专题底稿”的转变。

资产配置是事业单位按照国家的有关法规和制度规定的程序配置购建和调配事业单位国有资产的行为。配置环节的管理方法涉及到资金的来源和资产购建途径两个过程，主要包括了资产预算、政府采购、行政调配，内部有偿使用等方式。资产使用是事业单位使用国有资产提供公共产品以及将事业单位国有资产用于出租、出借等“非转经”行为的过程。资产使用环节的管理方法包括建立账册、资产清查、资产维护、资产报告等。资产处置是公共部门将占用的事业单位国有资产依法依规转让、出售、报废或捐赠，从而注销产权的行为。

征求产权管理部门意见，为做好产权登记管理打好基础。然后对各种问题进行分类梳理，研究制定具体对策和解决办法，确定管理原则和工作程序，明确任务，落实责任。最后区分不同情况，分类处理各类实际问题，确保国有资产安全、完整。具体做法可从以下几方面着手：

（1）市直机关单位的非经营性国有资产收益统一收缴至市财政局，纳入专户管理，实行“收支两条线”。

（2）按人均19平方米标准重新核定各单位办公用房面积，富余办公用房由市机关事务管理局收回统一管理，调余补缺。

（3）对涉及法律纠纷的房产进行跟踪调查，掌握债权债务情况，指定专人与市法制局一起调查取证，参与案件诉讼过程，代表市政府行使资产所有者权利，最大限度地争取利益、减少损失。

（4）对各单位所办社团组织和未脱钩企业无偿占用的房产一律予以清退或按规定收取租金。

（5）对未结算的房地产项目，责成原建设单位限期结算；因增加建筑面积或更改设计方案而欠付工程款、地价款的项目，由资产管理部门分类核实后上报市政府。

（6）与市消防局进行积极协调，对一些建设时间较早、消防安全设施不符合现行标准的建筑物，按照既不违反规定又有利于加强管理的原则，共同研究解决办法。

（7）对一些确因客观原因不能出具消防验收证明或涉及法律纠纷暂无法办理房地产证的物业，由市国土规划部门先予冻结，待问题解决后再予办理。

3.3.3资产报告管理

除了正式报告外，还包括专报、分类使用建议书等有重要作用的专项报告。

各单位在资产实际使用过程中，应明确资产保全责任，增强资产保全的责任心。加强资产处置管理，是保障国有资产完整、防止流失的一个重要方面，也是预防资产消失的一道门坎。加强资产处置管理的根本着力点是强化使用者的使用责任，从而遏制轻易进行资产处置的冲动。对机关行政单位报废的固定资产，对属于达到使用年限，自然磨损而失去使用价值需要报废的一般固定资产，可由使用单位报主管的资产管理部门，主管部门根据法定使用年限做出处理；对大型、精密的贵重设备、仪器因技术进步、不可避免的其他因素造成的报废，由使用单位报资产主管部门组织技术部门鉴定后处理。处置价格必须经价格评估机构的认定后，组织公开的拍卖竞价活动方可最终确定处置价格。资产处置的收入作为资产残值收入纳入资产的建造基金实行统一管理。要建立固定资产健全损坏赔偿制度。对造成固定资产损坏、损失和浪费的要追究责任，区别情况做出处理。属于责任事故造成的损失，应由过失人予以部分或全部赔偿。

加强实物资产管理，使国有资产保值增值。严格执行预算管理，真正落实内部投资，实物资产管理等各项制度和岗位责任制度，防止投资决策失误造成的重大资产损失，防止超预算或预算外采购造成的人为闲置和积压，防止在资产管理的各个关键环节失控，造成资产毁损或流失等。建立资产损失责任认定、追究、赔偿制度。

行政事业单位按照配置标准购置资产的，凡是纳入政府采购范围的，必须按照《政府采购法》实行政府采购。实行政府采购可以降低采购成本，提高财政资金的使用效率，有利于廉政建设。无论是财政部门还是相关的职能部门以及行政事业单位,都应树立收支管并重、以支促收、以管减支的观念。要像重视收入一样,重视财政开支和国有资产管理,加强国有资产管理,减少财政的各项支出。

（1）建立健全包括清产核资、资产评估、产权界定、产权登记、产权转让、资产报告和监督考核的规章制度,严格按章办事,规范资产管理行为。

（2）建立对资产质量指标进行动态监测的台账和报表制度,对国有资产的负债率、风险程度、不良资产、获利能力等质量指标进行动态监测。

（3）建立非经营性资产转经营性资产的审批、有偿使用以及收益分配制度,按规定收取占用费,提足折旧,以对资产进行补偿。对经营性资产的收益应纳入单位综合预算、统一管理。

3.3.4管理手段

事业单位国有资产的管理包括行政管理手段、法律管理手段和经济(价值)管理手段。

行政管理建立在政府公共权力的基础上，主要是通过政府的行政指令实现对事业单位国有资产的监管，其管理具有单向性，强制性。

法律管理建立在完善的法律制度体系的基础上，其主要的特点就是通过对事业单位国有资产管理的制定严密的法律规章制度，并且配有高效的执法机构与监督机构，实现资产监管，比行政管理具有更大的强制性与权威性。

经济(价值)管理建立在市场经济体制下，运用市场机制和价值规律，通过确立资产占用者的独立主体地位，明确管理者主体的职责，尊重主体的利益，以实现资产效率最大化。

第四章总结及建议

4.1进一步完善行政事业单位国有资产管理体系，使其操作更制度化、规范化

上海模式——政府委托授权管理即推行“国有资产委托监管制度”[4]。

行政事业单位国有资产管理应当建立有效地监督管理机制，按照行政事业单位国有资产管理办法和行政事业单位国有资产处置管理实施办法进行国有资产管理、实行行政事业单位国有资产使用责任制，将资产使用责任落实到资产使用部门和人员，建立固定资产登记卡，并建立健全产权登记制度"保管制度和损失赔偿制度，严格国有资产处置审批程序及权限，规范国有资产的调剂和拍卖制度，加大资产调剂使用力度，促使资产合理流动，提高使用效率，对造成资产闲置浪费和化公为私的相关人员追究责任、建立坚持资产与财务管理相结合，围绕财政工作中心，按照“政事分开、管办分离、分类管理”的要求，强化财务监督，界定各种资产的性质、范围和分类，明确资产的管理者和职责，建立资产审计、登记制度，使得行政事业性资产管理有规可循、有法可依。

4.2加强指标体系建设，包括：政策评价、成本评价指标体系等

加强指标体系建设，提高行政事业单位国有资产管理质效的建议

为充分发挥A中心国有资产应有的作用，加强资产基础核算工作，不断提高资产使用效益，规避行政事业单位国有资产管理和经营风险防止国有资产流失，应该从三方面提高行政事业单位国有资产管理质效。[5]

4.2.1以权责发生制作为核算基础提高核算质量

（1）真实准确反映A中心资产价值，提高长期持续能力的需要。而权责发生制下，政府部门拥有的各种资源如建筑物、基础设施等各种固定资产、存货都能得到清楚反映，对财政支出区分经常支出与资本支出，对各类固定资产计提折旧，可以充分了解这些资源的状况和使用效率，从而提高公共资源的配置效率，有利于政府部门进行合理的长期决策，提高政府的持续能力。

（2）全面、准确反映政府负债，提高防范财政风险能力的需要。而权责发生制会计能够确认和计量上述所有的负债，而不管当年是否有现金支付，从而真实、全面地反映政府的债务状况，提高政府防范负债风险的能力。

（3）适应国库单一账户制度、政府采购制度等改革，提供真实预算信息的需要。预算会计在核算上出现了许多新情况，收付实现制的局限性凸显，引进权责发生制的要求逐渐强烈。

（4）适应政府职能转换，建设绩效政府的需要。权责发生制收支确认标准将重点从投入转向结果，权责发生制基础可提供完整的政府信息，对提供的产品、服务与成本、费用进行配比，有助于立法机关和社会公众评价履行职能的状况及工作效率。

4.2.2以权责发生制作为核算基础的对策建议

从理论上来讲，完全的收付实现制和完全的权责发生制并非是对立的选择，它们只是会计基础的两个极值。在两个极值范围内，可以进行多种调整，或不同程度的应用，即可以采用修正的权责发生制、修正的收付实现制。关键是要设计一个最佳的路径，既能充分发挥权责发生制的长处，同时又能利用收付实现制固有的优势。

区分经营性支出和资本性支出。目前建立在收付实现制基础上的政府绩效评价体系缺乏可信性和说服力，这是政府效率低下的一个重要原因。现在进行彻底改革的条件还不成熟，因此作为前期准备，我们可以先将容易区分的经营性支出和资本性支出加以区分，这样可以使得政府部门的期间成本基本得以保证，考核的依据不至于偏离实际过大。。建议先对这部分资产进行权责发生制核算，采用附表的形式单独表述。在附表中一方面对资本性支出进行成本核算，另一方面可以对其中的房屋、建筑物、交通工具等固定资产计提折旧和进行修理费用预提等权责发生制处理。由于政府机构的服务性职能使得计提的折旧不能向企业一样得到收入的补偿，为了避免政府赤字，需要从税收或举债方面来对计提折旧而增加的支出进行适当的弥补。由于固定资产的修理费用不是每年发生的，但集中发生修理的年度会带来当年的收支结余大大减少，造成各年度间收支的大幅波动，为此在附表中对修理费用采用待摊或者预提的方法进行处理，既确保固定资产维修所需的资金，又解决了期间成本的配比问题。

完善信息公开制度。纵观世界各国政府改革的历史，我们可以发现政府的行政改革往往是和政府信息化的发展同步进行的，政府行政改革必然要求政府信息资源管理发生相应变化，即要求政府资源要共建、共享，建立政府信息公开制度。这种制度是社会公众民主意识和权利意识觉醒的必然结果，同时也是政府为提高自身执政能力、增强公信力而必然采取的措施。

4.2.3分类运作：新型行政事业性国有资产监管模式的运行规则

对行政事业性资产合理划分的基础，由专业管理部门具体进行的，根据资产的不同类型采用的不同的管理手段和方式。分类运作则在于管活资产，提高资产的使用效率，促进行政事业性资源的优化配置，实现现代产权制度在资源配置上“流转顺畅”的要求。根据现代产权理论，产权交易或资产流动的前提是产权主体明确，边界清晰。

由于目前我国尚处于转轨时期，与市场经济相适应的政府公共服务体系正在建立，政府过多地介入了应由市场自行调节的领域，同时本该由政府尽责的公共服务领域却亟待完善或尚未到位。如环境和文物保护，社会保障，公益性服务，城市和农村基础设施，等等。以上二者共同造成了行政事业性资产边界不清，资产和管理运作难。同时，随着科技的进步和公共服务需求的变化，行政事业性资产的性质也会发生相应的改变，一些属于公益性质的资产会向非公益转变，同样一些属于非公益性质的资产也会因环境或资源条件变化向公益性转变。因此，要结合行政事业单位机构改革，以及公共需求的变化，合理划分行政事业单位资产边界，按照资产与公共服务的密切程度不同，对不同类型资产进行不同的管理与运作，推动行政事业性资源在社会范围内的有效配置。

从行政事业性国有资产管理的现状来看，目前我国行政事业性国有资产的管理模式大致可分为三种：即资源型的管理模式，资产型的管理模式，资本型的管理模式。

（1）资源型的管理模式。这种管理模式的特点是管理分散，使用无偿，处置随意，分配不均，表现出来的是管理没有主体，松散而无序，只有自然的损耗。这种管理模式必然导致资产的闲置浪费和流失，导致资产分配和占有不公。

（2）资产型的管理模式。这种管理模式以资产的安全完整为中心，在经政府部门产权界定后，由政府部门和有关单位之间签订委托管理协议，将这部分资产的占有权和处置权授予事业单位使用，并通过建立委托监管责任制，实行单位领导人全面负责制。在这种管理模式中有代表性的是上海模式和深圳模式。

（3）资本型的管理模式。资本型管理模式的特点是市场化运营事业单位国有资产。随着市场经济的完善，原来所谓公益性的资产早已作为生产的要素、市场的要素进行市场化经营。既然可以市场化经营，就可以实行资本化运作，因为资本的本性就是要在运动中保值、增值。这种模式通过现代的企业制度进一步明晰了产权，改变了过去国有资产名义上是国家所有，实际上是部门所有，扭转了国有资产变相改变用途和失去监控的局面所造成的恶劣影响。

从以上三种管理模式可以看出，资源型的管理模式着重于物资的使用价值，造成了资产的闲置浪费和流失，这种管理模式与我国的公共财政和市场经济不相符合。

资产型管理模式的特点是以产权管理为核心，按公共财政理论与框架的要求，建立行政事业单位国有资产管理体制。明确行政事业单位国有资产的产权归政府，按照宏观管理与微观管理相结合、资产所有权与使用权相分离的原则，实行分级授权管理，并将国有资产管理纳入法制轨道，通过建章立制，明确各职能部门承担行政事业单位国有资产管理的职责。同时，十分重视国有资产管理过程中的组织协调，保障各项工作落到实处。我们可以通过建立分级授权的事业单位国有资产管理体系，明确各级资产管理者之间的权责利关系是核心；建立科学、民主的事业单位国有资产形成、使用、处置机制是关键；加强事业单位国有资产管理法制建设，建立和完善资产监督机制是保障。

4.3建立资产管理信息化水平

2006年在资产清查的基础上，财政部将开发建立全国行政事业资产管理信息系统。以资产清查数据为依据，同时实时录入行政事业单位国有资产增减变动情况，借助现代信息技术手段，建立起中央与地方、财政部门与主管部门和行政事业单位之间的国有资产动态管理信息平台，以全面、及时掌握行政事业单位国有资产信息，实现对行政事业单位国有资产从入口、使用到出口等各个环节的动态管理，提高行政事业资产管理信息化水平。

国有资产管理信息化建设优点明显。

首先，能够实现本单位国有资产的层次化和集中化管理，简化国有资产管理工作流程，有效提高国有资产管理效率，同时大大降低管理成本减少财政开支。

其次，国有资产管理信息化建设能够实现国有资产管理的阳光工程，通过管理审计和跟踪监督等有效降低或消除行政事业单位国有资产管理过程中的非客观因素影响，保证国有资产管理的流程化、科学化、规范化，有效防止国有资产的流失。

最后，通过国有资产管理信息化建设能够加强国有资产的管理和监控，及时发现闲置或浪费国有资产，促进国有资产的调剂或调配。优化国有资产配置和分布提高国有资产的利用率，保证国有资产的保值增值。

具体实施：

⑴构建行政事业单位内部网络平台

行政事业单位需要建立内部网络平台以满足国有专项资产管理所需要的内部办公和互联审批的需要。该平台形式上可以看作行政事业单位内部网络办公系统用户，主要来自单位领导部门以及单位员工还包括附属营业机构以及非转经单位的部门及人员。主要功能可以划分为日常办公（可以包括邮件、日程、计划等）、内部流程管理（可以使用工作流管理或者政务流程管理平台实现）、文电、档案管理及互联审批等。

⑵建立行政事业单位国有专项资产数据库

行政事业单位国有专项资产数据库的建立对应于国有专项资产管理相关信息的采集和整理过程。该数据库将涵盖行政事业单位中与国有专项资产管理相关的行政事业单位信息、房屋及建筑物信息、土地信息、车辆信息、资产出租、出借信息、资产调配、调剂信息、国有专项资产收益信息、国有专项资产相关法律、法规和政策等信息。

⑶行政事业单位国有专项资产管理系统需要在切台业务需求的前提下需要充分保证安全，从物理、网络、数据、应用系统等多个方面建立先进、稳定、可靠的安全体系，同时还应加强安全制度建设、实施安全教育和培训。根据行政事业单位用户的特点，还要求系统具有门户展现功能，满足个性化、集成、交互的功能。要求界面应尽量简单、友好操作方便，保证可用性、易用性；该系统还需要具有很好的集成性能以集成目前行政事业单位已经实施的软件、系统、数据库等保护已有投资，避免投资浪费。

⑷非经营性国有资产信息化管理具有非常重要的意义，也是国内外重要的成功经验。信息化建设能够提高国有资产管理效率:有利于及时发现闲置或浪费国有资产等问题，促进国有资产的调剂或调配;可以优化国有资产配置和分布，提高国有资产的利用率;有利于保证国有资产的安全。但是，非经营性国有资产管理信息化建设应切合实际，根据各地信息化建设现状和国有资产管理、财政管理、分级授权等不同情况，选择符合各地特点、满足实际需求的国有资产竹理信息化建设方案。非经营性国有资产的信息、化建设般要经过规划、招标、研发、实施、服务等阶段。其中:规划阶段要根据国有资产改革思路，制定出符合满足实际需要的、全面细致的非经营性国有资产处理信息化建设规划，可以为年度规划或者跨年度规划;招标阶段是非经营性国有资产单位根据规划项目和进度，对规划中涉及的一个或者多个项目进行招标，选择适当的方案提供商、系统提供商、服务提供商;研发阶段卞要是根据系统方案，研究、开发、交付符合要求的软件或系统:实施阶段一般由系统提供商辅助完成，实施阶段包括试验环境实施和运行环境实施，对在实施过程中出现的问题，应及时解决;服务阶段指的是系统的运营和维护阶段，该阶段工作可以由专业的服务提供商完成，也可以委托系统提供商完成，目前采用后者较多一些，主要原因是当出现新的需求时，系统服务商能够比较容易地修改、实施和交付。

4.4真正将行政事业单位国有资产管理体系的成果落到实处，为工作业绩的评价提供依据

4.4.1管理体制不顺

长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致行政事业单位国有资产管理体制不顺。原因主要有：

⑴管理机构设置不规范，在宏观管理层面上，有些行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些单位则是国资部门，在微观管理方面，许多单位没有专门的资产管理部门或专职资产管理人；

⑵管理职责不清、职能交叉，财政部门与国资部门的管理权限不清，单位内部财务管理与资产管理权限不清等；

⑶“条、块分割”造成管理脱节，一些行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节，造成各地方各部门各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行；

⑷观念认识上的偏差，长期以来“重钱轻物”的管理观念导致了行政事业单位国有资产管理的相对落空。

4.4.2管理机制不健全

缺乏从资产形成、使用到处置的有效的管理机制，也是目前我国行政事业单位国有资产管理存在问题的重要根源之一。1、在资产形成与配置方面存在的主要问题：财政预算软约束，财产配备无标准，资金来源渠道的多样性以及缺乏透明、规范、高效的政府采购制度和相应的监督机制，导致财产购置方面较为严重的浪费甚至腐败；2、在资产使用方面存在的问题：由于缺乏严格的、规范的、先进的管理手段，导致资产使用效率普遍较低；3、在财产处置方面存在的问题：由于缺乏规范的资产处置程序，导致处置过程的随意性与资产浪费及流失。

从整个社会范围来讲,无形资产的增值潜力日益受到肯定，但对它的关注还远远不够,更遑论行政事业单位。当然，这也与无形资产在确认、和计量上的复杂性大有关联。行政事业单位的无形资产工作应该说还处于一个摸索和试验的阶段。

(1)进一步提高无形资产管理意识。在现阶段，提高无形资产管理意识，特别是领导干部的无形资产管理意识是当务之急，这样才能使无形资产的工作得到应有的重视和加强。

(2)明确无形资产的产权关系。无形资产的界定和产权的明晰是无形资产开发的基础,也是最复杂的一个环节。巴鲁•列弗认为可以产生无形资产的来源主要有三种：发明创造（创新活动）、组织实践和人力资本。

(3)建立健全无形资产管理制度。无形资产种类很多，且不具有独立的物质实体，各主管部门应根据国家《专利法》、《商标法》等法律、法规，结合各部门的不同实际情况，从日常管理，乃至系统开发无形资产的长期规划，形成一套适合行政事业单位的管理制度，以保护、培育、发展国有无形资产。包括科学界定无形资产的种类、名称，采取何种计量方法，日常管理、使用、评估、变动制度等等。要加强对无形资产的日常专项管理。要做到专人管理，专人负责。建立国有无形资产项目登记制度。对各单位拥有的无形资产进行一次全面清理，查清存量，该补登记的要补登记，该重新估价入账的要重新估价。

(4)要加强无形资产使用、转让中的管理。随着市场经济的发展，某些事业单位经济活动市场化的增强，无形资产转让使用日益频繁。当不涉及产权变动时，应减少行政手段，逐步采用市场手段，按照无形资产价值合理收费。目前无形资产转让大多采用场外协议转让的方式，转让定价还存在法律空白，政策处于真空期，不少人把这看作是绝好的掘金机会。因此凡无形资产产权变动时，特别是在与非公有主体合资、合作过程中，涉及无形资产的处置时，须加强无形资产的评估工作。无形资产的评估结果报财政部门审核，使无形资产的入股、作价能有一个科学的依据。

4.4.3管理制度不完善

管理制度不健全，缺乏法律规范与强有力的政策指导，法律与政策滞后于财产管理实践，是目前行政事业单位国有资产管理存在诸多问题的主要原因之一。

⑴资产会计核算不规范，账簿设置不齐全，帐外资产数量大，管理缺乏有效的约束机制，资产损失现象严重，如一些单位在会计核算时，将购置固定资产直接从费用重列支，未计入固定资产，或将捐赠及无偿调入的资产不进行会计核算，固定资产明细账设置不完整或没有设置明细账的现象很普遍，总账与明细账不相符，形成了大量的帐外资产，导致单位国有资产家底不清，无法验证资产的真实性、完整性；

⑵国有资产监督不到位，行政事业单位国有资产在转让、出售、处置、变卖等活动中普遍存在着没有按照国家有关规定报请国家管理部门审批，也没有进行严格的资产评估工作，而多半是双方协商，私下交易，使国有资产产权变动脱离了国家监督，私自低价转让、出售、变卖和处置国有资产的现象较为严重，导致了国有资产产权变动中国家权益被侵蚀，造成了国有资产的流失；

⑶“非转经”国有资产产权虚置，管理缺位

在实际工作中，很多单位的“非转经”没有按照国家有关规定办理资产转移、审批手续，投资方和接受投资方的权利和义务没有明确规定，以投代管，只投不管，无人对资产安全完整真正负责，造成产权虚置，管理缺位；

⑷管理队伍不整齐，有逐渐萎缩之势，多数行政事业单位国有资产管理都是由财会机构兼管，管得很不到位，有的单位由于领导不重视，基本属于弃管状态；

管理执法不严格，尽管国家《刑法》明确规定国有资产流失有罪，要给责任人刑事处罚的法律条文，但国有资产流失一直很严重，绝大多数责任人却很少受到应有的处罚。

和其他行政事业单位国有资产有许多类似之处，分析它们的管理经验对我国行政事业单位国有资产管理体制改革具有一定的借鉴意义。

4.4.4真正将行政事业单位国有资产管理体系的成果落到实处，为工作业绩的评价提供依据

根据行政事业单位国有资产的经济性质，借鉴发达国家与地区的政府财产管理经验，建立与社会主义市场经济体制相适应的，形成科学、使用合理、处置优化、监督公正、管理高效的行政事业单位国有资产管理体制。

它是与我国社会主义市场经济相适应的行政事业单位国有资产管理体制，不同于计划经济体制下的传统体制。在计划经济体制下，财政不仅承担着提供公共产品的功能，还直接介入国有企业的经营管理，参与各种赢利性投资经营活动。与此相应，行政事业单位国有资产不仅是国家提供公共产品的物质手段，也是国家参与赢利性投资的物质基础之一。按照社会主义市场经济改革的基本要求，我们所设想的新型行政事业单位国有资产管理体制，将在保留原有行政事业单位国有资产管理体制的合理因素的基础上，一方面改革原有体制下资产所有者、管理者、使用者责权利不清等一系列不合理现象；另一方面借鉴西方国家的成功经验，以公共预算为主要渠道配置行政事业单位国有资产，从而形成我国社会主义市场经济条件下的新型行政事业单位国有资产管理体制。

它是与公共财政密切相关的资产管理体制。也就是说行政事业单位国有资产只能作为提供公共产品和服务、弥补市场失效的物质手段，而不能介入市场有效的竞争性领域。与此相应，现有行政事业单位的外延必须重新界定，部分事业单位必须被剥离出公共支出体系；成为自负盈亏、自主经营的企业单位。因为在社会主义市场经济条件下，有相当一部分现有的事业活动项目，可以按企业方式经营并获得市场平均利润率，市场机制能够有效地配置这部分社会资源。根据公共财政理论，这部分活动不应由公共财政来负担，相应此事业单位应不再纳入政府的公共支出体系。

它是一套系统的完整的行政事业单位国有资产管理体制，不仅包括行政事业单位国有资产管理的机构设置，而且涵盖了从资产形成、使用到处置的全过程资产管理制度；此外还涉及与行政事业单位国有资产管理有关的监督机制的建立、管理人才的培养等一系列相关问题。

4.4.5以制度手段为约束提高国有资产管理质效

⑴严格贯彻落实《两个办法》相关规定

行政事业单位国有资产管理遵循资产管理与预算管理相结合的原则、资产管理与财务管理相结合的原则、实物管理与价值管理相结合的原则。实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。上述办法从管理机构及职责、资产配置及使用、处置、清查、评估、统计、报告、监督、检查、纠纷调处、法律责任等方面对行政事业单位国有资产管理作了统一规定，这是加强行政事业单位国有资产管理的法律规范，各级各类行政事业单位必须严格遵照执行。

⑵坚持资产管理与财务管理工作相结合

部门管理的职责、任务、方法、手段千差万别，资产管理的运行及管理各不相同，但行政事业单位经费来源主要依靠财政拨款却是相同的。因此，有必要根据财政部的统一规定，结合部门行政管理、事业发展的特点及需要，建立各部门、各单位资产管理制度，加强监督管理，监督资产合理配置，防止国有资产流失，并健全国有资产绩效考核机制、奖罚机制，促进行政事业单位国有资产使用效益全面提高。

⑶建立相应的监督管理机制强化资产监督管理，严格会计核算基础工作，是行政事业单位资产管理纳入法制管理的基础。

建立健全并执行行政事业单位资产预算、购建、登记、保管、使用、处置制度。建立资产账表，对资产实物进行分类，及时、准确地记录资产的结存、增减、分布等情况。建立并执行非经营性资产转经营性资产的审批、有偿使用及分配制度。建立健全并执行资产清产核资、资产评估、产权界定、产权登记、损失赔偿和资产统计的报告制度，并完善国有资产保值增值考核体系。建立健全行政事业单位国有资产经营监督管理机制，对行政事业单位经营性资产、政府公共资源、无形资产及其他存量资产进行统筹规划、合理开发、综合利用、监督审计、严格奖惩，以弥补公共事业投资不足，拓宽资金渠道。

4.4.6加强行政监督和法律监督

行政监督和法律监督是市场经济条件下对经营者行为的重要监督约束。行政监督的主体是各级政府，而且主要是政府法律法令和政策法规的约束。加强行政监督，关键是要健全法制。

法制是国有资产运营和监管必不可少的软件设施，也是国有资产管理得以正常运转的基

石。市场经济要有健全的法制来引导、规范、保障和约束。作为我国经济体制重要组成部分

的国有资产管理体制也必须有完备的法规，把运营行为纳入法制化的轨道。国有资产管理体

制改革要用法规来推进，改革的成果要用法规来巩固。小平同志讲，领导制度、组织制度问

题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，反复强调不能靠人治，而要靠法制。还讲制度

问题不解决，思想作风问题也解决不了。因此，应该把完善国有资产管理法规体系，依法规

范国有资产的运营行为，作为国有经济市场化的重点。

市场经济作为高度发展了的商品经济，以其自身的复杂构成，其存在和发展的要求而言，它就是法制经济。这是市场经济与法律的基本关系。法制经济就是经济关系广泛法制化的经

济，因而法律成为规范和调整经济活动与生活的常规手段。

结论

改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于保护各种所有制经济，促进整个社会经济的发展。改革我国行政事业性资产的管理方式，是一项新的探索性工程，在建立完整的社会主义市场经济体制过程中，它是必须加以解决的重要环节，建立独立的行政事业性资产管理体系是历史的必然。随着行政事业性资产管理的规范，必将进一步促进社会主义市场经济秩序的规范，促进整个社会进一步靠近帕累托状态。同时，行政事业性资产管理改革又是一项复杂的后勤制度的创新，将从根本上动摇传统的单位后勤制度，从而提高整个后勤系统的运行效率。国资监管使用工作任务艰巨，责任重大，既有机遇，也有挑战。我们要以党的十七大精神为指导，树立和落实科学发展观，把思想统一到盟委、行署的决策部署上来，把力量凝聚到确定的工作目标和各项任务上来，抓住机遇，求真务实地开展工作，认真履行好国有资产出资人职责，圆满完成各项国资监管使用工作任务，努力推动锡盟国资监管使用工作再上新台阶。

参考文献