小议当前行政法上的信任保护原则

内容摘要

民法领域的诚实信用原则扩张到公法领域始于德国，后经发展，不但一些国家和地区在法律上对其作出明文规定，而且在理论上被认为是行政法基本原则之一，有人甚至认为：“诚信原则既非行政法之一般原则，亦非行政法之基本原则，而应该是行政法之最高形式的原则。”应予承认，信赖保护原则在我国行政法学研究和行政法中的运用相对来说还比较落后，当我们还在置疑信赖保护原则是否该适用于行政法的时候，许多国家和地区就已经高瞻远瞩将之确立为行政法的基本原则之一，随着行政法学的发展，该原则在行政法上的作用逐渐凸现，本文在明确该原则内涵及沿革的基础上，对信赖保护原则在我国行政法上的具体体现、信赖保护的方式及该原则在当代行政法上的地位和重要作用作了阐述.力求突出信赖保护原则应有的重要意义。

关键词：信赖保护基本原则当代行政法

前言

基本原则是法的灵魂，任何国家的法都不可能没有基本原则，我国的行政法也不例外。“行政法基本原则，是指指导和规制行政法的立法、执法、以及指导、规制行政行为的实施和行政争议处理的基础性规范。行政法基本原则贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念。”由于各国不同学者的概括、归纳的方法不同，对于行政法的基本原则的表述也各不相同，目前各国行政法基本原则中形成历史比较长久、适用较普遍、为较多学者所认同的原则主要有：行政合法性原则、行政合理性原则等，这些原则构成了当代行政法基本原则主要框架。关于这些原则在当代行政法上的地位，近年来人们已取得较多共识，但关于行政紧急性原则，信赖保护原则等在当代行政法上的地位，过去一直没有受到足够重视，一般的行政法论著也少有提及，教科书也没有将其列为行政法基本原则的序列中，即便偶尔有所提及，也往往是将其作为行政合理性原则的内涵之一略加论述。直到近年来，行政法学界才开始重视信赖保护原则在行政法上的地位，或将其作为一项基本法律原则加以提倡，或将其视为“非常有价值”的行政法原则。尤其值得关注的是近来已有个别学者将信赖保护原则作为其建构的行政法基本原则之一的行政均衡原则的具体组成部分写入教科书。我认为，信赖保护原则在当代行政法中具有重要的地位和作用，应当与行政法上的其他原则一样，在公共行政管理的各个层面、各个领域中发挥其应有的作用。

1、当代行政法上的信赖保护原则的概念内涵及其历史沿革

1.1信赖保护原则的概念内涵

所谓信赖保护，是指保护可信赖的期望利益。更具体的说，信赖保护是指，享有行政权利的机关应保护行政相对人因信任行政主体的合法性、正当性、权威性而无过错参与其实施的受益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法或合理利益。该原则的核心思想是维护法律秩序的安定性，保护社会成员的正当权益。“保护人民权利，首重法律秩序之安定。”其基本内涵如下：

1.1.1保护相对人因正当信赖而期望得到的合法、合理利益。

行政相对人在无欺诈、胁迫等主观过错，依据特定条件要求行政主体授予利益的，行政主体应依法授予；行政主体与行政相对人双方达成合意，签订行政合同后，行政主体应全面履行，非法变更应予赔偿，依法变更应予补偿；行政主体作出行政指导应尽心尽职，对有过错的行政指导应负行政责任。

1.1.2行政主体应依法行政，履行法定义务，对行使自由裁量权的行政行为，应对其行为在合理限度内承担责任。

在行政法有明确规定的条件下，行政主体要严格依法办事，不得拒绝行政相对人的合法要求。在行政法没有明确规定的条件下，行政主体可以在法定限度内自由裁量，但应满足行政相对人合理期望得到的利益。

1.1.3行政主体和行政相对人皆应为真实的意思表示。

具体对行政机关而言，其所为行政行为应具有稳定性，不得朝令夕改，所作出的承诺也应信守；对相对人而言，也应该言而有信，不得反复无常或任意反悔，否则也应该承担相应的法律责任。

1.1.4人民法院、行政机关等有权机关应立足于公共利益，依据法律、法规和政策，乃至自然规律、公序良俗等等，保护行政相对人的信赖利益。

1.2信赖保护原则的历史沿革

众所周知，行政法上的信赖保护原则一般都认为是起源于第一次世界大战前后的德国，二战前，信赖保护之观念，在一向专注依法行政及公益原则的德国并不受重视，仅有一些零散规则。二战后德国各邦行政法院在裁判有关撤销、废止行政处分的案件时，开始引用此项原则的内容，第二次世界大战结束之后，有关信赖保护的学说与论争不断出现、演进，行政信赖保护开始被人们提升为行政法基本原则来加以认识，并在行政法制实践中得到运用。1973年10月的德国法学者大会使信赖保护原则得到充分肯定，后《德国行政程序法》的颁布，标志着行政信赖保护作为行政法上的一项基本原则在法典中得到正式确认，此后被多数大陆法系国家所效仿，德国也因此被称为行政信赖保护原则的母国。

自此，信赖保护原则得到越来越多的国家和地区行政法的承认，并加以运用，如我国台湾地区自20世纪80年代以来陆续以判例的形式援引行政信赖保护原则作为审判的依据；日本也明确将信赖保护原则作为行政法的基本原则之一，其适用范围主要限于行政行为，尤其是授益性行政行为的撤销和废止；在法国、美国等国家，虽然没有明确提出信赖保护原则的概念，但在行政法中也具有体现信赖保护原则精神的相关规定。如：其正当法律程序要求必须考虑的因素是，第一，受行政行为影响的私人利益；第二，由于行政机关所使用的程序这些利益可能被错误剥夺的危险了；第三，包括相关的行政作用在内的政府利益。

2、信赖保护原则在我国行政法上的相关规定

随着行政法学在我国的深入发展，信赖保护原则在我国当代行政法上未受到重视的情况也日益得到改变，主要体现在以下几个方面：

2.1我国最高人民法院在1999年通过的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第59条中规定：“根据行政诉讼法第54条第（二）项规定判决撤销的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：（1）判决被告重新作出具体行政行为；（2）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；（3）向被告和有关机关提出司法建议；（4）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理”上述规定从特殊角度促使行政信赖保护的理念和原则得以在行政审判中发挥一定作用。

2.2第十届全国人大常委会第四次会议于2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》第8条规定：“行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”，；“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”该规定虽未明确提及信赖保护原则的概念，但已将禁止反言，情变补偿等政府诚信和信赖保护的内容作了基本的表述，具有重要的行政法制实践指导意义。

2.32004年3月22日国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》虽然也未正式使用信赖保护的概念，但将“诚实守信”作为依法行政的基本原则之一明确规定下来，要求“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这一规定包含了该原则的基本内容。

以上是信赖保护原则在我国行政法上的典型体现，此原则在我国的行政指导、行政救济的相关规定中也多有体现。

3、信赖保护原则的实现方式

以上主要探讨了行政法上信赖保护原则历史沿革、概念内涵及在我国行政法上的相关体现，在深入理解这些问题的情况下，还面临一个更为实质的问题，即行政相对人的信赖利益应如何予以保护，这就需要对信赖保护原则的实现方式进行研究，该原则在我国的实现方式主要体现在以下几个方面：

3.1行政程序法

行政程序，是指行政机关制定行政规范，作出行政决定、确定行政规划、缔结、变更或解除行政合同、实施行政指导等行政行为过程中遵循的步骤、方式、形式、顺序和时限。它通过明文规定行政机关实施行政行为时享有的权利和承担的义务，来使行政相对人了解到行政机关应该做什么，不应该做什么。由此可推知，行政程序法是行政相对人预测和衡量行政行为的最有效依据，其自然也就成了规定和实现信赖保护原则的主要法律。

一些国家和地区的行政程序法对此作出了明文规定，如德国《行政程序法》第48条规定:“提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销。”“行政机关撤销不属于该条第2款多列的违法行政行为时，必须应相对方的申请赔偿其有关财产利益，该财产利益时因相对方相信行政行为的确定力而产生，相对方所得到的财产补偿不得超过相对方在行政行为存续时所具有的利益。”我国台湾地区《行政程序法》第120条规定，“授予利益的违法行政行为经撤销后，受益人因信赖该处分而遭受的财产损失，撤销机关应给予合理补偿，补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益。”

我国虽然至今没有制定《行政程序法》，但是有关权威专家已提出完整的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》（北京大学公法研究中心行政执法与行政程序课题组，执笔人，姜明安），该稿就信赖保护原则作出了相关规定，也有具体的体现。

3.2行政救济法

有权利，必有救济，没有救济的权利就是空头支票，不是真正的权利。体现信赖保护原则的行政法尚的行政相对人的权利，必须有相应的手段给予保障，当其受到侵害时，通过它实现信赖保护原则的价值。当前我国可提供利用的行政救济方式主要有以下几类：

3.2.1行政诉讼

虽然我国行政诉讼法第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。显然不审查行政行为的合理性问题，使得大量的因行政机关行使自由裁量权的行政行为而产生的信赖利益被排除在人民法院的保护范围，仅有显失公平的行政处罚，才可能被变更。而且《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第一条规定不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但行政诉讼法毕竟为行政机关作出羁束性行政行为侵害的信赖利益提供了救济途径。

3.2.2行政复议

行政复议法是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权而制定的。它可以比较全面的对行政相对人受侵害的信赖利益给予救济。

3.2.3行政赔偿法和行政补偿法

我国的行政赔偿法中规定行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯行政相对人的合法权益应予赔偿。但对行政相对人受侵犯的合理信赖利益的赔偿问题尚优待完善。另外，虽然我国还未出台行政补偿法，但已有学者提出了呼吁，认为完善我国的行政救济制度，必须制定行政补偿法。这同样反应在姜明安教授的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》中。该稿第36条第三款规定：“行政处理撤销后，如法律无相反规定，其撤销效力追溯至处理作出之日。但如果因此而给本身无过错的行政相对人造成损失的，应予以赔偿或补偿。”第93条第一款规定：“（救济）行政相对人因接受行政指导，实施一定行为，而使自己利益受到损失的，可以申请实施指导的行政机关或其他行政主体给予一定补偿。行政机关或其他行政主体根据相对人的具体情况，可以给予或不给予补偿。”

4、信赖保护原则在当代行政法上的地位与作用

4.1有利于全面保护行政相对人的合法权益

信赖保护原则要求有权机关保护相对人因信任行政主体的合法性、正当性、权威性而无过错参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法合理利益。这种观念涵盖了行政合法性原则、行政合理性原则保护行政相对人权益的要义，并突出了诚实信用原则未彰显的保护行政相对人可期望的合法或合理权益的内容。更有意义的是，为立法者规制自由裁量权，维护行政相对人的合法权益，提供了科学的思路，为执法者运作行政权利，高度负责，依法行政，阐明了要旨，为司法者立足公共利益的最大化，全面衡平公共利益与个体利益，确立了可行的准则。

4.2有利于营造“诚信政府”，改善人们与政府的关系，提高行政效率

信赖保护原则侧重于保护无过错行政相对人对行政机关的信赖，并通过法律救济的方式，确保这种合法或合理利益的实现。就是通过严格要求行政机关对其行为负责，以此迫使行政机关诚实守信，使行政机关认识到其使命使立足于公共利益，为人民利益服务的。行政机关与行政相对人之间不是对立的关系，而应是信任与合作的关系。增强二者的信任与合作，减少行政活动中的冲突与摩擦，方是现代行政的精神。

4.3有利于营造“责任政府”，规制行政机关的具体行政行为

信赖保护原则不仅要求行政主体依法行政，而且要求行政主体在作出行政行为时要考虑相对方的合理信赖利益，即不但要求行政机关对违反法律规定的行为负责，还要求其对不合理的行为负责，以合理性补充合法性，使行政行为更合理，行政效果更明显，最终在维护公共利益的基础上，使相对方合理信赖的损失降低至最小，树立了有权力就有责任的观念，责任政府形象得以建立。此原则不仅规范和制约羁束性行政权，还规范和制约自由裁量性行政权，从而使行政机关对其行为全面负责，以消除不合法、不合理的行政管理特权。促使行政机关既在形式上依法行政，又在实质上依法行政。

4.4有利于创造良好的法治环境

信赖保护原则的确立不仅规范行政主体的行政行为，更为重要的是它的确立维护了公平竞争的市场环境的稳定性，培植了可预期的良好法治环境。

信赖保护原则体现了现代社会宪政精神，应独立作为当代行政法的基本原则，不能为其他基本原则多涵盖和分割。

综合上文所述，我国当代行政法上的信赖保护原则得到了初步发展，如：新近颁布的《行政许可法》即是很好的体现，与此同时，也应该对该原则在司法实践中的运用有一个清醒的认识，随着法学的进步，更应看到信赖保护原则在行政法上的重要性，所以应在理论上吸收和借鉴德国信赖保护原则相关规定的精华；在司法实践中，更好的将理论与实际相结合，使之变得具体明确，增强可操作性，以真实有效得保障公民得法益，并以信赖保护原则为基础，完善行政行为的撤销与废止制度，使该原则在当代行政法上的作用得到充分发挥。

主要参考文献：

［1］刘莘，邓毅，《行政法上之诚实信用原则刍议》，行政法学研究，2002

［2］姜明安，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社/高等教育出版社，1999

［3］姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2002年版，

［4］见罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，《国家行政学院院报》2001年第5期。

［5］见胡建淼主编《行政法学》，复旦大学出版社2003年版，

［6］参见李春燕：《行政信赖保护原则研究》，《行政法学研究》2001年第3期。

［7］罗传贤：《行政程序法基础理论》，台湾五南图书出版公司1993年版

［8］（日）原田尚彦：《行政法要论》，第四版，

［9］姜明安，《行政补偿制度研究》，法学杂志，2001