私产宪法保护的缺点与改善

本文作者：吴育珊工作单位：中共广东省委党校

改革开放以来,从一大二公到允许一部分人先富起来直到后来私产入宪,财产权问题一直是我国宪法修改的中心议题。24年宪法第四修正案关于私有财产权的规定规范了我国私有财产权保障制度,但同时也还存在不足。在现有的宪法制度安排和权利设置框架内,探讨私产的宪法保护及其完善具有非常重要的意义。

一、改革开放以来私产保护的宪法历程

从改革开放3多年的历程来看,我国宪法对私产保护的发展大体上经历了四个重要发展阶段:否定阶段、有限制的保护阶段、逐步完善阶段与规范阶段。111978年宪法否定私产。1978年宪法是新中国成立后的第三部宪法,在公民私有财产权保障方面,不仅低于公有财产的保障力度,而且第8条社会主义公有财产神圣不可侵犯还彻底否定了公民对生产资料的所有权。此外,第9条规定国家保护公民的劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。从上述条文中可看出宪法不再使用私有财产这一概念,这就意味着公民个人拥有的生产资料以及各种债权、知识产权等其他权利不受宪法的保护。这样,宪法所保护的公民私有财产权就己经不再是完整意义上的财产权了。私产的宪法保障几欲殆尽。211982年宪法有限制的保护私产。1982年宪法是中华人民共和国宪政史上的一个重要里程碑。1982年宪法制定的时候,我国正处于改革开放的初期阶段即社会转型时期。在私产的宪法保障方面,该宪法第12条规定了社会主义的公共财产神圣不可侵犯,第13条将前三部宪法国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权中的各种生活资料的所有权改为其他合法财产的所有权。但是由于该宪法并未规定私有经济形式的存在,因此这种其他合法财产实际上还是仍然局限于生活资料的范围,没有提到生产资料所有权的保障,所以1982年宪法是对私有财产权保障的限制性。31现行宪法的前三次修改逐渐完善对私产保护。随着改革开放的深入,现行宪法颁布后,我国主要通过调整经济制度来提高对私有财产的保护力度,并在前三次修正案中逐步完善。主要表现以下在两个方面。第一,财产权的范围扩大了。1988年通过的宪法第1修正案规定:国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。1993年通过的宪法第7修正案规定:国家实行社会主义市场经济。随后我国资本市场、技术市场等逐步建立。1999年通过的宪法第14修正案规定:国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。这样,通过宪法的修改使得原来仅限于主要是生活资料的公民个人的财产权范围扩大了。第二,对不同类型的财产权的保护方式发生了变化。如前所述,我国宪法在规定社会主义公有财产神圣不可侵犯的同时,对公民个人的私有财产基本上采取的是限制的措施。1988年宪法第1修正案规定了私营经济存在的合法性,但是它的地位仅仅是公有制经济的补充。1999年宪法第16修正案明确规定了私营经济等是社会主义市场经济的重要组成部分,国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益并对其实行引导、监督和管理。41第四次修宪规范保护私产。24年3月14日第十届全国人大通过的第四个宪法修正案,在公民基本权利保障领域,第一次在宪法中规定了国家尊重和保障人权的原则,并赋予私有财产权以明确的宪法地位。该修正案第22条规定:公民的合法的私有财产不受侵犯、国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权、国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。这意味着中国公民的私有财产权获得了宪法的确认和保障,解决了私有财产权保障规范体系上的不完整性,明确了私有财产权是一种权利。同时,用财产权代替了原条文中的所有权,扩大了私有财产的保障范围,并明确规定了对私有财产进行征收征用给予补偿。宪法修正案规定私有财产权的宪法地位,有助于在全社会实现保护私有财产的基本价值,要求政府和公共机关尊重私有财产权的价值,为私有财产权拥有者提供良好的法律环境,使私有财产(权)的保护具有统一的宪法基础。[1]

二、目前私产宪法保障存在的缺陷

通过对我国现行宪法私有财产权保障规范体系的条文,即第四个宪法修正案第22条关于私有财产权规定的分析,可以看到,目前我国对私有财产权保障已拥有不可侵犯条款、限制条款与征收征用补偿条款一套相对完整逻辑结构的保障体系,但尚仍存在某些不足。11私有财产权性质不确定,不利于基本权利的保障。私有财产权是公民的一项基本权利,是其他基本权利存在的物质基础。现代西方国家宪法对有关财产权保障的规定,一般都置于公民的基本权利体系之中。然而从我国宪法规定保障条款的位置上看,私有财产保障的主要条款是放在5宪法6第一章总纲部分,而不是放在公民的基本权利和义务这一章。显然,我国宪法对私有财产权的性质认识不清,将私有财产权的规定纳入到总纲部分的经济制度范畴,这种立法体例使财产权作为公民基本权利的性质具有模糊性,弱化了其在宪法中的地位,必然导致宪法基本权利体系的不完整,不利于基本权利的保障。此外,公民的基本权利是立宪时对公民与国家之间的权利界限的基本划定,在实践中私有财产权不被当作公民基本权利来保护而将其命运由国家决定的话,这样的私有财产权很容易受侵犯。21公私财产权宪法地位不平等,不利于市场经济的发展。从现行宪法第12条和第13条的规定中不难发现,我国宪法对公有财产给予了相对于私有财产更高的宪法评价:公有财产是神圣不可侵犯,私有财产是不受侵犯;公有财产没有任何前缀限制,私有财产必须限定是合法的。这在一定程度上反映了宪法制定过程中占主导地位的社会意识形态对不同主体财产权利的评价。这种规范的差异说明宪法对公私财产的评价和保护是处于不同层次的,也说明宪法对公民私有财产的保护强度低于公有财产。社会主义市场经济要求建立一种平等竞争的机制,任何主体在市场中的地位都是平等的。对公有和私有两种不同性质的财产所有权实施平等的保护,是市场经济发展的内在要求,如果没有这种平等的财产所有权作保障,在商品流通领域必然不可能出现公平、有偿、诚信的等价交换。这样既不利于公平竞争的市场环境的建立,也不利于多种经济成分的共同发展。31公共利益的模糊界定和征收补偿条款的不充分,不利于私有产权的宪法保护。24年宪法修正案吸收了国外宪法的相关经验,规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿,从而使公共利益成为限制私有财产权的正当理由。然而宪法并没有对公共利益进行客观准确地界定,27年颁布实施的物权法也没有对其进一步界定,都只是一个笼统的概念。然而公共利益是个筐,什么东西都往里装,现实生活中这一概念已经出现了严重滥用现象:几乎每个地方的房屋拆迁都打着公共利益的旗号,公共利益已然成为强制拆迁甚至侵害公民个人利益的最好理由。此外,24年宪法修正案也没有明确对公民的私有财产实行征收或征用是相当补偿,还是完全补偿,或者是等价补偿,使得公民的财产权仍然面临着被国家征收或征用而无法得到有效补偿的风险。可见,宪法中公共利益的模糊界定和补偿条款的缺失已经落后于实际需要和普通法律,亟待补充明确。41私有财产权制度性保障缺位,宪法救济目的落空。我国虽然将私有财产权的保护写进了宪法,建构了一个基本完整的私有财产权的静态公法保护体系,但从文本到实现还有很大的差距。早在1982年的宪法,已经有保护公民合法收入、房屋、储蓄的相关内容,但在南京的拆迁办公室、北京的金水桥畔、漯河的京广线上,屡屡有人为有法不依付出了生命代价和惨痛的后果。在24年宪法修正案出台的前夕,湖南省嘉禾县政府为珠泉商贸城的顺利拆迁喊出了谁影响嘉禾一阵子,我就影响他一辈子的口号,成为城市拆迁中政府错位角色的典型。当前我国尚未建立起完善的违宪审查制度,当私有财产权受到侵害时,公民不能通过部门法设定的途径获得救济。没有救济的权利不是权利,司法救济的不力使得公民在私有财产权遭受公权力侵害之后无法寻求法律保护,这潜在地鼓励了公权向私权的扩张,使公民的合法的私有财产不受侵犯最终沦为一句宣言式的空话,同时也造就了以上个案的产生。

三、进一步完善我国私产宪法保护的设想

11明确私有财产权的宪法性质。私有财产权规定为公民基本权利,己经成为全世界的一项共识。5世界人权宣言6第17条明文规定:人人得有单独的财产所有权以及同他人合有的所有权、任何人的财产不得剥夺。我国签署并批准加入国际人权公约,是我国政府对人权包括私有财产权更加关注、尊重和保障的表现。正如费希特所说:财产不只是表示对不动产之类的东西的占有,而且也表示感性世界中自由行动的权利。[2]3-31换言之,无财产即无人格。由此可见,私有财产的基础地位与重要意义。在市场经济社会中,私有财产权被广泛地视为一项基本人权,鉴于此,我国宪法应当明确私有财产权的宪法性质,将其作为一项独立的、基本的人权,从总纲中撤出并回复至公民基本权利和义务一章。让宪法私有财产权及其保障条款回归公民基本权利体系,更有利于保障作为公民基本权利的私有财产权,也更有利于对抗来自公权力的入侵。21赋予所有财产权平等的宪法地位和宪法保障。平等保护不同所有者的财产,是现代法治国家通行的制度,也是良好公正的社会和经济秩序形成的基本的社会基础。市场经济要求国家平等地对待各种经济活动主体,不搞差别对待。所以,赋予私有财产权与公有财产权以平等的宪法地位并给予平等的保护是市场经济的要求。从法学角度看,不论哪种所有制下的财产,都是法律承认和保护的利益,在保护顺序和保护水平上不应该厚此薄彼。考察各国宪法的规定,没有哪个国家规定只有合法的私有财产才不受侵犯。而从科学的立法技术上来看,将私有财产划分为合法非法并无实际意义,宪法和法律保护的财产本身即暗含其必以合法为前提,没有必要画蛇添足。宪法作为国家的根本大法,对部门法的指导作用是毋庸置疑的。但同时部门法在制定实施中的法律实践又会反过来促进宪法的进一步修改和完善。27年颁布实施的物权法中物权平等原则的制定为宪法公私财产平等保护相关条款的进一步修改和完善创造了新的契机。综合上述因素,我们建议将宪法第12、13条合并为:非经法律程序,财产权不可侵犯,以此来进一步明确所有财产权的平等地位与对它们的平等保护。31科学构建公共利益认定程序,完善征收征用补偿条款。公共利益是通俗而难解的话题,其内容有宽泛性,是一个开放发展的概念,与国家政策和不同时期的社会需要密切联系。为了避免实践中以公共利益之名行损害私权之实的现象发生,必须对其进行科学界定。但大量理论和实践证明,对公共利益作精确的界定几无可能,而相对合理地界定也不能彻底解决问题。因此,要解决宪法中公共利益的模糊界定问题,应从程序角度构建相应的公共利益认定制度。一方面通过人大决议程序认定,对一些重要的、关系到个人重要利益的财产实行征收时应由县级以上人民代表大会决定是否符合公共利益。人大在做出决议之前应履行听证程序,听取当事人和利害相关人以及中立的第三者的意见。之所以这样,是因为判断一个具体项目是否符合公共利益的决策后果要由社会公众承担,故决定权应掌握在公众手中,代表公众的机构为人民代表大会及其常委会。另一方面,通过司法程序界定公共利益,法官在个案上通过创造性的裁判来赋予公共利益基本的判断标准,即把公共利益具体化,这需要一个公平和正义的司法体制存在为前提。唯有这样,才使公共利益的认定更加客观公正,客观上也在公权力与私权间设立防火墙,在私权遭到公权力的侵扰时提供权利救济的路径。征收征用补偿是平衡公共利益与私人利益的制度设计,目前我国国内对于征收补偿的立法不统一,外商投资企业法中规定的是相应的补偿,土地管理法中规定的是适当补偿等等,不但导致不公平结果,而且与国际上的作法也相去甚远。从权利保护和公共负担公平分配的角度看,补偿应该是足以恢复被征收人受损害的权益。因此,宪法应该明确规定征收必须给予充分而适当的补偿。作为基本法,在财产补偿方面,应该为法律的制定提供一个基本的原则与标准,维护法制之统一。41建立完善私有财产权的宪法保障机制。保护私有财产不能是简单的一句话,它需要一个各种普通法构成的法律体系来保障实施。[3]宪法保护私有财产权的精神和内容需要公法制度展开,宪法依赖公法为私有财产提供有效保护。但公法制度的不完善甚至远离宪法亲近公权的倾向,使人们坚定了这样一种认识:必须建立完善私有财产权的宪法保障机制。这种机制得以贯彻的途径主要有两个:一是通过诸如民法、刑法、行政法等其他部门法律规范加以具体落实。二是宪法的司法化。通过宪法司法化为公民的平等权、财产权等基本权利提供司法保障。实践生活中已经有所尝试,山东齐玉苓教育权案是全国首例以司法手段保护宪法规定的公民基本权利案件,开创了宪法司法化的先河。23年5月16日5中国青年报6报道的三位法学博士上书全国人大,指出5城市流浪乞讨人员收容遣送办法6有违宪法,要求用违宪审查制度来撤销。这些个案为我国落实宪法上的基本权利提供了模式,也让人们意识到宪法终将成为公民权利终极的、不可剥夺的救济渠道。