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小议青少年权益的宪法保护

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本文作者:卢雍政 工作单位:武汉大学

青少年的健康成长和发展关系到国家的未来和民族的命运。然而,我国青少年权益保护的现状仍不容乐观,权益保护机制还存在很多不足,侵犯青少年合法权益的现象依然大量存在,其中侵犯青少年的宪法权利的现象尤为突出而且危害严重。例如,有些地方政府同时关闭了多所城市“打工子女学校”,让数以万计的进城务工者的子女无法就学,实际上剥夺了这些青少年的受教育权。这与现代宪法的基本理念相悖,而剥夺这些青少年的受教育权不仅不利于社会稳定,也将造成这些孩子未来发展的障碍。又如,目前的城乡鸿沟已经造成了城市青少年和农村青少年的人生发展的巨大差距,这其实是机会不平等的表现,与宪法的平等保护原则相悖。此外,当下我国的青少年权益保护从宪法中能够获得的资源也相当有限。在创新社会管理、促进社会和谐稳定发展的背景下,从宪法的视角关怀青少年权益保护,不仅具有重要的理论价值,也是回应现实困难的需要。本文将立足于我国的宪法规范和现实,分析青少年权益的宪法保护的理论问题,包括青少年权益的宪法保护的依据、内容、路径和具体的制度安排。本文认为,青少年权益的宪法保护受到了宪法特性的影响,宪法上的基本权利条款、国策条款、有关国际义务的规定、宪法原则和精神都是青少年权益的宪法保护的依据。依据宪法建立起的国家机关间的协调机制、权力监督机制也是青少年权益保护的重要途径。实践中,充分发挥宪法监督制度、控制立法不作为和让青少年权益入宪等的作用,能够有力促进青少年权益的宪法保护。

一以“基本权利—国家义务”为核心的宪法保护模式

宪法是国家的根本大法,它具有不同于一般法律的特点。这也是青少年的宪法保护与一般法律保护不同的基础。宪法首先是高级法(higherlaw),它强调宪法具有最高的法律效力。现代宪法发展的一个里程碑就是美国的“马伯里诉麦迪逊案”(Mar-buryv.Madison)。马歇尔大法官指出,违反宪法的法律是无效的法律。这成为违宪审查的基本前提之一。其次,宪法的内容关涉到了人的基本生活,是人之为人所享有的基本权利的集中体现。同时,宪法还规定了权力运行的基本原则和准则。再次,宪法关涉到每一个人生活的每一个方面,即体现为“无所不在的宪法”[1]30,能够内化于人们的生活之中。宪法保护实际上是国家依据宪法的规定而对宪法权利主体的保护。宪法保护的主体是国家,客体或对象则是人(公民),它与宪法的特性紧密相连,而宪法的特性也大致确定了宪法保护的内容、形式、途径和制度。就青少年而言,宪法保护实际上是“一般保护”和“特殊保护”的结合。“一般保护”是指宪法的规定对其而言都是有效力的,而“特殊保护”则是指宪法关于青少年的特殊规定而具有的特殊保护的意义。宪法保护的对象恰是宪法权利的主体,基本权利条款是宪法保护的主要依据。基本权利是现代宪法的重要内容,也是绝大多数国家的宪法的重要组成部分。德国《基本法》将基本权利条款直接置于最前面,也反映了基本权利在宪法中的重要地位。基本权利是指宪法规定的、表明权利主体在权利体系中重要地位的权利[2]308-309。基本权利是人权在宪法文本上的体现或反映,表征的是宪法对人之为人的必不可少的权利的认可和保障。与一般权利相比,基本权利不仅具有基本性、重要性,它还获得了宪法的确认,具有最高的效力[3]122。基本权利的内容和体系比较庞大,它包括了自由权、社会权、平等权和政治权等类型。对基本权利的理论认识也经历了一个过程。在我国,由于受到了“权利义务是对立统一的”论断的影响,学界一直认为基本权利的对应面是基本义务,并将基本权利与基本义务作为宪法学研究的一对基本范畴[4]。这种论断无疑具有其合理性。事实上,就基本权利主体而言,基本权利和基本义务都是他们在国家和宪法中的地位的体现。从宪法学研究的角度看,基本权利与国家义务的对立更有意义。基本权利的潜在对立面实际上是国家义务,公民实现基本权利要求国家履行其义务。所谓基本权利的国家义务,简单地说,就是基本权利作为客观法所具有的拘束国家权力的效力。因为权利的存在创设了国家义务,基本权利国家义务的存在正是权利需要被满足的必然逻辑;作为客观规范或客观价值秩序的基本权利理论为宪法权利国家义务的存在提供了宪法哲学基础[5]。国家义务与基本权利的功能是分不开的,它们的主要内容就是要求国家的作为或者不作为。因此,宪法明确规定的或者模糊规定的基本权利的国家义务也是宪法保护的主要依据。“基本权利—国家义务”对应反映的是“国家—公民”之间的关系,这也是宪法关系的基础与核心。“国家—公民”的二元对立是宪法中最重要的关系之一[6]139。这主要表现在:首先,宪法关系的基础实际上是国家与公民的关系。古典宪政理论认为,人们通过结成社会契约,让渡自己的权利以形成国家和国家权力。因此,国家权力的来源应该被认为是个人权利,这不仅揭示了权力的来源及其合法性,也表明了国家与个人之间的不可分割的关系。其次,国家与个人的关系是国家政治和社会生活中最重要的关系,它直接影响着国家和社会的稳定和发展。青少年的宪法保护体现的是国家不侵犯青少年的基本权利、国家保障青少年权利的实现、国家为青少年权利的实现提供积极条件等。从“基本权利—国家义务”对应的视角出发,青少年的宪法保护的具体形式表现为三个方面。其一,宪法为青少年提供了防范公权力侵犯的依据和条件,这主要表现在青少年享有的基本权利所具有的防御功能上。其二,国家为青少年提供积极的保护,体现为国家通过履行积极义务以实现青少年基本权利的具体内容。青少年的社会基本权利、基本权利产生的制度性保障和宪法上有关青少年的国策的规定等都体现了这种“积极的保护”。例如,青少年的社会基本权利所要求的国家给付义务,就要求国家以积极作为的方式为公民提供某种利益的义务,给付的内容可以是物质性的利益,可以是法律程序,也可以是服务行为[7]。基本权利规范给青少年权益保护提供了依据,也形成了青少年权益保护中的“客观价值秩序”。例如,当青少年受到来自私人主体的侵害时,宪法亦能发挥作用,此即基本权利规范的国家保护义务。其三,宪法业已形成的制度,实际上也是宪法保护青少年权益的机制,例如依据宪法形成的国家机关间的协调机制、权力监督机制等。

二青少年权益宪法保护的依据和内容

(一)基本权利条款及其对应的国家义务基本权利条款是青少年权益宪法保护的主要依据,也体现了宪法保护青少年的主要内容。除极个别针对其他特殊主体的条款,对青少年而言,基本权利条款都可以视为宪法保护他们权益的依据。同时,宪法也在基本权利部分明确提到了作为特殊主体的青少年的特别权利,这也构成了宪法“特别保护”青少年的内容。限于篇幅,本部分仅择要者论述之。自由权。自由权是防范国家干预的基本权利,它包括了人身自由、精神自由、经济自由。对青少年自由权的保护需要关注青少年的人身自由和精神自由。首先,保护青少年的人身自由尤其需要重视青少年的身体健康权利和自由选择权利,国家应当积极履行保护义务,这是宪法对国家义务的新要求。青少年尤其是少年容易受到家长、老师的体罚和变相体罚,这种侵害青少年身体健康的行为应当受到限制。此外,随着经济和社会的发展,环境污染日益严重,也出现了很多新的危害人的身体健康的风险。青少年需要得到更加严密和完善的保护,例如可以禁止在学校附近建设可能危害到青少年身体健康的工农业设施等。另外,青少年尤其是成年青年的自我选择和自我决定的权利应该得到重视和保护。尊重他们的意志将是他们人生的重要保障。其次,对青少年精神自由的保护需要重点关注他们的思想自由。思想的不受禁锢是人的发展的基础。青少年正处在人生发展的关键时期,思维活跃,而且十分容易接受新思想、新观念和新事物。保护青少年的思想自由,宽容对待青少年,既是出于对思想自由的尊重,也是对他们未来发展的保护。受教育权。对青少年群体而言,受教育权是较为迫切的要求得到国家关注、保障和投入的基本权利。这是因为大多数青少年正处在接受教育的阶段,其跨度包括了义务教育阶段、中学(中专)、大学(大专)以及研究生阶段。同时,未入学的青少年在其人生的起步阶段,也需要重视其受教育权的保护,而免遭辍学的威胁。作为一种社会基本权利,国家需要履行一定的义务来保护青少年受教育权的实现,这主要表现在国家应当提供教育资源,不断完善教育设施,改善师资条件,根据青少年的具体情况发展素质教育、高等教育和职业教育等,现阶段则应当坚持职业教育与高等教育相结合的教育体制和方针。劳动权。劳动权有狭义和广义之分。狭义的劳动权指就业权,即有劳动能力的公民获得参加社会劳动和按劳动取得报酬的权利;广义的劳动权包括劳动就业权、劳动报酬权、劳动保护权、休息权、劳动过程中的平等保护等[8]210-211。我国宪法第四十二、四十三、四十四条都可以视作是有关劳动权的规定,它表明我国实际上采取了广义劳动权的概念。对大多数青年而言,参加工作、参与劳动是他们生存、发展、走向和融入社会的必要条件。保护青少年的劳动权要求国家履行的义务具体表现为:一方面,国家必须保护不适宜工作的青少年的权益,尤其是要严防使用童工和不适宜工作的智障青年、残疾青年等情形,以保护他们的身心健康权利;另一方面,国家应当保证参加工作的青年的工作条件、工作环境、劳动报酬与休息权的实现,以及在劳动过程中的组织化的权利等。平等保护。平等是人类最基本的也是最重要的价值追求之一。“为自由而战的重要目的就是实现法律面前的人人平等,而不仅仅是财富的平等”[9]125。我国宪法在第三十三条第二款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”宪法规定的平等权的效力对象首先指向了国家权力,它要求公权力的节制行使,以避免造成不合理的差别待遇。对青少年而言,宪法的平等保护就显得格外重要,因为青少年是国家和社会中的特殊群体,平等保护将是他们取得与其他权利主体同等地位的保障,也是实现其他权利的重要前提。另一方面,宪法追求的是实质平等。处于社会弱势的残疾青少年、农村青少年,他们在社会地位、资源占有和未来发展等方面受到了歧视,如何恢复他们的平等地位就是对国家提出的问题。政治和社会参与。参与是现代社会中公民享有的重要的政治权利。公民的政治和社会参与是社会主义民主政治的重要内容。创新社会管理也亟需公众的参与。我国宪法第二条规定了“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。宪法还规定了公民享有一系列的基本权利。这些规定构成了青少年参与政治和社会事务的宪法基础。保障和扩大青少年的政治和社会参与,是促进青少年自由、全面发展的表现,也将推动青少年参与社会、融入社会、服务社会、奉献社会,发挥青少年在国家和社会生活中的生力军作用,是实现广大青少年的合法权益的重要保障,体现了青少年在国家政治和社会生活中的地位。(二)国策条款及其对应的国家义务“国策”条款(或称之为“基本国策”条款)是现代宪法的特征之一。本文所称的“基本国策”主要是指宪法中明确规定的可以指引国家发展的政策性条款。我国宪法中有大量的关于国策的规定,集中在宪法的总纲部分。关于青少年或者涉及到青少年权益保护的国策条款,包括了宪法的第十九条:“国家发展社会主义的教育事业,提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育。……鼓励自学成才。”第二十条:“国家发展自然科学和社会科学事业,普及科学和技术知识,奖励科学研究成果和技术发明创造。”第二十三条:“国家培养为社会主义服务的各种专业人才,扩大知识分子的队伍,创造条件,充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用。”第二十四条:“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育……。”国策条款一般都指向国家,国家因此而负担了相应的义务,这也成为宪法保护的重要依据。但国策条款往往并不能直接适用,其内容也不能全面快速地施行,而是留给了国家机构较大的权力。这些条款在青少年权益的宪法保护中具有重要的意义,尽管它们并非是立即奏效的,但它们表明了国家未来的发展方向和目标,为国家履行其义务提出了具体的要求和指引。(三)宪法精神与宪法原则宪法精神和宪法原则也能够成为宪法保护的依据。就前者而言,宪法精神是一部宪法独特价值的体现,它占据了“观念宪法”的地位。作为宪法中独特又不可或缺的内容,它指导全局,具有难以言尽的作用和魅力[3]79。这种抽象的乃至超验的观念宪法,能够对宪法的适用和社会主义宪政的建设发挥重要的作用,青少年权益的宪法保护也会受惠于此。就后者而言,宪法原则是宪法规范的组成部分,它同样具有最高的法律效力,甚至部分宪法原则条款乃是宪法的核心部分而占据了宪法核心或者C•Schmitt所称的“宪章”的地位。我国宪法至少有“人民主权”、“人权保护”、“平等保护”、“法治”等几大原则,它们都是青少年权益的宪法保护的依据,其中“人权保护”和“平等保护”原则对青少年权益的宪法保护还具有直接意义。

三青少年权益的宪法保护机制

作为国家的根本大法,宪法在国家的政治和社会生活中发挥着重要作用,它要防范国家和社会陷入动乱和进入无政府状态,实现“秩序维护功能”。以宪法的统治代替人的统治,是宪法地位的首要体现,也是法治建立的前提性条件之一[10]。实现对权力的限制和监督是宪法的重要目标。没有监督的权力如同洪水猛兽,宪法设计并形成了制约和监督权力的机制。宪法还要求实现对人权的保障。人民享有基本权利是现代宪法的基本内容。列宁曾说过:“宪法是一张写满人民权利的纸。”以宪法来保护青少年的权益,不仅要发挥宪法的秩序稳定功能,也要突出体现宪法的权力监督功能,最终实现人权保障的目标。为达到这些目标,宪法形成了青少年权益的宪法保护的机制。本文将重点分析宪法所内涵的国家机关间的协调机制和权力监督机制。所谓宪法的协调机制,是指青少年权益保护过程中,宪法能够在配置国家机关的权力、实现资源的优化组合、协调国家各部分的工作上发挥积极作用。宪法实现其协调和联系功能的手段是多样的,例如它通过建立代议制的民主形式,让人民的意见汇集、传递和融合;又如它在国家机关之间配置权力的同时,也要求各个权力机构之间的合作。这在我国宪法中体现得尤为明显。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,对政治稳定和各国家机关之间的合作都发挥着基础性的作用。宪法本身就是资源配置的根本性指引文件,青少年是宪法上的特殊主体,可以获得宪法的特别保护,这就要求国家履行义务时必须照顾到青少年的特殊权利和特殊地位。实际上,青少年的权益保护是一项系统工程。宪法所形成的协调和联系机制,对于实现各个国家机关之间在保护青少年权益方面的合作与联动,要求国家在履行义务时重视青少年问题的特殊性,充分调动各种力量,实现青少年保护的家庭、学校、社会和国家的齐动员等方面,发挥着重要的作用。所谓宪法的权力监督机制,其内涵是宪法在青少年权益保护过程中,发挥着监督国家权力的作用,它包括权力之间的相互监督和防范公权力可能对青少年权益的侵害。权力是迫使他人服从的力量,现代宪法理论要求国家权力必须接受监督。美国建国初的政治家麦迪逊在《联邦党人文集》第五十一篇就指出:“假如人都是神,那么政府就没有必要存在了;如果能够以神来统治人,那么无论外部或内部的政府制约就没有存在必要了。要形成一个以人管理人的政府,其最大的困难在于,你首先必须使政府能够控制被统治者;其次必须迫使政府控制自己。对政府的首要控制乃是依赖人民,但经验早已教导人类辅助防御的必要性。”[11]264宪法实现对国家权力的监督,防范权力的不理智行使带来的巨大负面影响,其手段是多样的,例如权力的分立和分工,立法机关、行政机关和司法机关都能各司其职。又如宪法规定了一系列国家机关之间的监督机制,尤其注重人民代表大会及其常委会对行政机关的监督,并保持司法机关审判的独立性。对青少年权益保护而言,通过让权力忠于宪法设定的目标和青少年的根本利益,宪法实现了对权力进行监督和防范的目标。这具体表现在三个方面。第一,宪法确定了各国家机关在青少年权益保护中的地位、作用以及它们应该担负起的责任。例如,立法机关应该重视完善立法,具体化宪法规定的青少年的基本权利,尤其要加快有关青少年的特别立法,完善青少年法律体系;行政机关要严格依法行政,重视给付行政职能在青少年权益保护中的运用;司法机关要为青少年提供特别帮助和保护,例如建立少年法庭、刑事司法特别程序以及其他保护措施等。第二,宪法确定了国家履行其义务的边界。如前文所述,基本权利的理论对应面是国家义务。青少年的权益保护需要国家的参与,尤其需要国家履行其义务。宪法确定国家义务的边界,一方面表明了国家应当承担的义务的内容,另一方面也是防范国家权力的无节制行使。第三,宪法还为青少年的权益保护提供了有效的救济路径。这一方面表现在宪法中有关青少年权益保护的内容都具有最高的法律效力,另一方面也是因为在实践中形成的青少年享有的权利救济请求权实际上是宪法性的权利,青少年保护的宪法特殊地位是青少年请求国家给予救济的重要依据。

四青少年权益的宪法保护的制度安排和路径选择

宪法的生命在于实施。作为高级法的宪法要求一切法律、法规和规范性文件都不得与它冲突;宪法保护还要求一切国家机关、社会团体和个人都必须遵守宪法,在宪法和法律的范围内活动;宪法本身还可能成为诉讼的依据。青少年权益的宪法保护的具体制度和实践也受到了这些宪法特性的影响。具体来说,宪法是青少年法律体系的制定依据和审查标准。我国的青少年法律体系、保护青少年权益的法律制度以及国家机关的行为,都应该符合宪法的规定和宪法的精神。同时,由于宪法内容的模糊性、抽象性,宪法上的很多有关青少年权益保护的内容都需要被立法具体化才能充分发挥作用。此外,有关青少年权益保护的内容入宪也是青少年权益宪法保护的重要方式。(一)宪法监督狭义的宪法监督,指的是法定专职机关所进行的监督,其对象是国家机关或特定个人的权力行为,主要内容是取缔违宪事件、纠正违宪行为并追究违宪责任[12]291。我国监督宪法实施的机关是全国人大及其常委会[12]299,宪法监督是保障宪法实施、实现公民的基本权利、维护宪法权威的基础[12]292。宪法监督对青少年权益保护有着十分重要的作用,具体表现在如下三个方面。第一,宪法监督要求发挥宪法的规范作用。宪法首先是法律,它的法律性表现在宪法的规范性、原则性、指导性上[13]12。具有法律的一般属性的宪法必须要实施才能形成法的秩序。青少年权益保护的法律体系中,宪法保护机制处于首要地位,贯彻和落实宪法规范和宪法精神,是青少年权益的根本保障。第二,宪法监督就是保障国家机构的权力行为必须符合宪法的规定和精神。一方面,作为高级规范的宪法决定着低级规范,即普通法律规范的创造[14]142。另一方面,宪法的高级法属性要求低级规范服从高级规定,并建立起审查机关[14]143。我国宪法序言就规定了“本宪法……具有最高法律效力”。青少年权益的宪法保护要求宪法发挥其高级法地位,不仅要让宪法成为保护青少年权益体系的一部分,更要求宪法能够在法律法规的审查过程中发挥效力,以有效制约国家权力。第三,宪法监督是约束国家权力、保障青少年基本权利的关键。它一方面要求国家切实履行其义务,担负其保护青少年权益的职责;另一方面也是基本权利具体化并成为青少年可请求实现其基本权利的基本依据,同时也要求这种具体化必须符合宪法的规定和宪法的精神。(二)对立法不作为的控制宪法的语言具有抽象性和模糊性的特点,因此,宪法的很多内容都需要法律的具体化。这一方面是基于宪法委托,另一方面也是迫于现实的要求。除了部分条款不能被立法具体化或立法具体化需要受到严格限制外,宪法的很多条文都已经或者正在被立法者具体化。还有一些宪法内容必须经由立法具体化后方能实施,如宪法的社会基本权利条款、国策条款等。立法具体化也可以看作是宪法要求立法机关的义务。立法机关通过立法具体化宪法的内容,一定意义上也是实施宪法的表现。立法不作为则表现为立法机关不履行或不积极履行宪法规定的国家义务,这种情形应该受到宪法的控制。然而,宪法如何去控制立法的不作为还有待进一步讨论。这一方面是因为立法具体化于宪法存在着民主理论上的难题———多数民主与宪法自由之间未必就能完全等同;另一方面也是基于对立法机关“乱作为”的恐惧,即防范立法权过度侵入人民的自由,尤其是消极自由。然而,“在宪法至上观念日益深入人心的今天,对公民自由的最大威胁,已不再是立法者的正向侵犯,而是立法者的消极不作为”[15]。因此,建立起系统化的完善的立法不作为的控制制度,也是宪法保护的重要内容。对青少年群体来说,宪法规定的他们的社会基本权利和国家应当履行的义务,往往需要通过立法的具体化来实现。因此,立法具体化宪法的规定是保护青少年权益的重要方式。立法机关拒不立法,或者立法不符合宪法设定的目标、宪法原则以及宪法的规定,应该接受宪法的审查。这也是青少年权益宪法保护的重要内容。当下,我国正在逐步建立和完善的“青少年法律体系”,正是立法具体化宪法内容的体现。然而,不得不承认的是,我国宪法对立法不作为的控制还是不够的。这其中的原因很多,例如如何实现对全国人民代表大会及其常委会的立法工作的监督是理论和实践中的双重难题,立法不作为的控制尚没有建立起制度化的路径,利害关系人以何种方式来救济因为立法不作为受到的损失还存在很多理论难题等。这些问题都需要在理论研究和实践过程中加以重视和解决。(三)青少年权益的入宪在我国,宪法是具有高度象征意义的最高法、根本法,将权利和政策写进宪法是彰显其重要性、正当性以及迫切性的表现。因此,青少年权益的入宪也成为实践中宪法保护的一种重要手段。首先,入宪能够提升青少年以及青少年权益的地位。宪法是国家的根本大法,能够进入到宪法文本,无疑显示了这一群体的特殊性以及该权利的基本性、重要性。基本权利被认为关涉到了人的基本的生存和发展,因而能够为宪法确认。其次,权利入宪是获得宪法保护的有力途径。宪法本身提供了很多机制来保护公民的基本权利,包括了规定国家义务、建立国家机关间的协调机制以及宪法监督等。将实践中的青少年的权益写进宪法而成为基本权利,就让其获得了更多的保障形式、救济途经和更高的保障程度。第三,在当下我国的宪法解释制度、宪法监督制度发展不完善的背景下,入宪成为了扩充宪法内容、也是促使宪法适应现实情况的重要路径,是缓和宪法规范与现实之间矛盾的方式,是宪法变迁的重要手段,同时也是增加青少年权益保护的合法性、正当性和提升青少年在国家和社会生活中的地位的重要方式。

五结论

宪法是促进青少年权益保护的有力武器。作为国家的根本大法,宪法不仅规定了国家最重要、最根本的问题,同时也关系到每一个人的生活。我国宪法规范明确提到了“青年”、“少年”、“儿童”、“未成年人”,作为宪法上的特殊主体,青少年的权益需要宪法的保护。宪法规范提供了青少年权益的宪法保护的依据,确定了宪法保护的基本内容、基本权利及其对应的国家义务、国策及其对应的国家义务、宪法原则和精神等都是宪法保护青少年的依据。而宪法自身所建立起的国家机关的协调机制、权力监督机制对青少年权益保护而言也具有重要意义。尽管我国宪法在实践中的运行情况并不理想,但宪法实施仍然取得了很多成果。通过发挥宪法监督制度、对立法不作为的控制、促进青少年权益的入宪等的作用,能够促进青少年权益的宪法保护。然而,从宪法的高度关怀青少年权益保护的道路依然是漫长的。充分发挥宪法在我国青少年权益保护过程中的作用,从根本上说,还有赖于宪法能够真正被有效实施。建立和完善我国宪法实施的制度化路径并有效运行,将是未来青少年权益宪法保护的理论和实践发展的关键。

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