重信重访事件形成探讨论文

[摘要]重信重访事件的频发是和谐社会进程中的不和谐音符。当前的重信重访事件呈现出频度高发、矛盾集中、复杂难解、行为过激、弱势为主的特点。这种情况的形成既有政府的原因也有信访老户自身的原因。通过转变观念、科学决策、强化责任、加强配合等方式，构建“大信访”格局，可以有效预防和化解重信重访这一社会难题。

[关键词]信访；重信重访；大信访格局

[作者简介]白现军，徐州师范大学管理学院教师，硕士。江苏徐州221009

[中图分类号]D632.8

[文献标识码]A

[文章编号]1672—2728(2007)07—0076—04

信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。2005年5月1日生效的新《信访条例》和新近出台的《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》是各级信访部门开展工作的重要指导性文件。两年来，在党中央、国务院的正确领导下，在各级党委、政府和信访部门认真贯彻落实下，全国信访总量、集体上访量、非正常上访量和群体性事件发生量实现“四个下降”，全国的信访形势明显好转。在看到成绩的同时，还应该清醒地认识到当前的信访形势依然严峻，尤其是重信重访率居高不下，并呈逐年上升趋势，成为当前构建和谐社会的重点和难点问题，也成为影响社会安定团结和经济发展的障碍性因素。如何有效预防和化解当前重信重访高发的问题，成为摆在各级党政组织、信访部门和广大理论工作者面前的重要课题。

一、当前我国重信重访事件的特点

当前我国的重信重访事件主要有以下几个特点：

(一)重信重访率居高不下，并呈上升趋势。我国正处于矛盾多发的社会转型时期，许多信访问题深刻复杂、涉及面广。由于一时难以解决，导致上访群众不断往返重复上访，有的甚至发展成恶性群体事件。根据全国人大常委会办公厅信访局公布的信息，2006年信访总量为22.7万件(次)，其中重复信访14.5万件次，占总量的64％，同比上升81％。在重复信访中，重信8.4万件次，占来信总量的56％，同比上升51％；重访6.1万件次，占来访总量的81％，同比上升154％。全国重信重访率的不断增长主要是因为大部分省份的重信重访都呈上升趋势。以陕西省为例，2006年度全国人大常委会办公厅信访局受理该省来信来访6306件次，其中重信重访3851件次，占61.07％，比2005年上升68.09％。信访工作相对较好的安徽省2006年度重信重访率为28.3％，上半年重信重访占全部信访量的19.3％，而下半年达到了38.5％。总体而言，全国信访形势依然十分严峻。重信重访总量和比例的居高不下并持续攀升，证明信访人反映的很多问题都没有给予合理解决或得到合理答复。长此以往，这将会成为影响社会安定和经济发展的不稳定因素。

(二)热点问题突出。地区分布集中。从群众来信来访反映的问题看，主要集中在以下六个方面：一是涉法涉诉类问题。针对公、检、法机关的投诉和信访仍是热点，约占全年重信重访总量的62％。其中反映司法机关判决不公、执行困难的问题最为严重；反映公安机关出警不快、立案不实、效率不高、侦查不力的次之；要求检察机关强化监督、强力反腐的投诉相对较少。二是腐败问题。主要反映政府官员贪污受贿、以权谋私、权钱交易、损公肥私、生活奢华、作风不实等。三是“三农问题”。主要是农民反映负担过重、村干腐败、选举不公、暴力征地、补偿不足、农资造假等问题。四是城镇房屋拆迁问题。主要反映野蛮拆迁、拆迁补偿不合理以及拆迁安置不到位等问题。五是劳动和社会保障问题。主要涉及劳资纠纷、人事争议、退伍安置、养老医疗等事关公民生存与发展的各类诉求。以上五类问题占全年重信重访事件的将近八成，也反映出和谐社会建设的重点和难点问题。

在重信重访事件地区分布方面，东北、华北、华中、华南及沿海地区的15个省市共11.2万件次，占重信重访总量的77％。这些地区在取得经济和社会快速发展的同时，由于历史或现实的原因，也滋生出许多问题，影响了和谐社会的建设，应该引起这些地区党政部门的高度重视。

(三)重信重访时间长，次数多，处理难

重信重访事件大多都有较长的时间跨度，短的数天、数十天，长的有几年、十几年甚至几十年，其中上访时间最长的达30多年。大部分重信重访人员都有数十次信访经历。全国人大常委会办公厅信访局2006年度受理的重信重访事件中，来信来访2至4次的为5.4万件次，占重信重访总量的37％；5至20次的4.6万件次，占32％；21至50次的2.1万件次，占14％；51次以上的2.4万件次，占17％，每个问题平均重复信访5.2次。比较典型的重信重访事件是黑龙江省大庆市永泉村农民为维护土地权益，6年内上访1359次，平均一天半上访一次。重信重访的问题一般涉及面较广，头绪较多，成因复杂，有些老问题又演变成新问题，新旧问题交织在一起，处理难度比较大。而这些问题在群众中有广泛的“知名度”，如果处置不好，很可能给社会带来较大的负面影响。

(四)重信重访中，异常上访突出

由于长年累月不间断的重复信访，经济状况较好的家庭从富裕变为贫困，而原本贫困的家庭则更是雪上加霜。一次次信访失败的打击使信访者由希望到失望，由失望到绝望。精神状况和心理状态的转变，使得信访人员在信访过程中出现不理智的行为。有些人为达到个人目的，以各种手段对各级党政机关和司法部门施加压力，尤其是在上访的过程中，表现更为明显。上访中，绝食、静坐、示威、下跪、哭诉、打横幅、呼口号、穿状衣等时有发生；拦车堵路、以爆炸或自杀相要挟等异常情况经常出现；围堵国家党政司法机关、冲击接待场所、谩骂甚至殴打接待工作人员的事件屡屡发生；越级上访、集体上访屡见不鲜。上访者言语行为激烈，对抗意识强，劝返难度大。在上访中，期望值高，条件苛刻，必须由党政一把手出面，当场解决问题或明确答复解决问题的时间。他们耗费接待人员大量的时间和精力，使正常信访工作和办公秩序受到影响。

(五)主体身份多元化，弱势群体为主

重信重访的群体来自于社会的各行各业，遍布于全国各个地方。他们中既有农民，也有工人和知识分子；既有在职人员，也有自由职业者和无业人员；既有利益真正受损的人群，也有受人蛊惑、胁迫参与的“非利益群体”。对在京信访人员的调查结果显示，他们多为来自基层的广大群众；农民、下岗职工、退休工人是信访老户群体主要组成人员，而其中农民又占信访主体的七成左右；他们绝大多数年龄大、收入低、经济状况差。在文化素质方面，文盲或半文盲所占比例较大，缺乏法律知识和现代诉讼制度所要求的程序意识，从而导致其上访行为脱离理性轨道。二、重信重访的形成原因

重信重访是在特定的社会条件和文化氛围中产生的一种非常复杂的社会现象。它的产生既有信访部门的因素，也有信访人自身的因素；既有制度和体制方面的原因，也有历史文化传统方面的原因。当前，频繁高发、纷繁复杂的重信重访主要有以下几个方面的原因：

(一)基层政府对信访工作主观认识有偏差。前任国家信访局长周占顺在接受《半月谈》记者采访时说，80％的信访问题都是合理的，而80％的信访问题都可以在基层得到解决。许多信访老户反映的问题在初始阶段并不复杂，但有些基层政府的领导和工作人员缺乏责任意识和服务意识，对群众反映的问题要么捂着盖着，要么轻描淡写处理。个别办访人员，工作方法简单粗糙，在办访中出现不公正、不合理甚至是颠倒是非的情况，给重信重访的形成留下隐患。有的初信初访问题涉及多个部门，由于责任主体不明确，部门间互相推诿、敷衍塞责；久而久之，把小事情“拖”成大事情，简单问题转化为复杂问题。而对于一些无理老访户、非法闹访户、越级上访户，因为怕影响政绩和形象，于是采用迁就纵容的态度，投入大量人力、物力和财力，千方百计地满足他们提出的要求，甚至对重复上访较为突出的群众作出无原则的让步，以达到息事宁人的目的。基层政府对重复上访问题的过度迁就使群众产生“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的思想，从而诱发某些人的重信重访。

(二)基层政府处理信访问题的能力有限。一些地方的基层组织软弱涣散、机构不全，对于群众反映的问题或是无人受理，或是受而不理，或是理而不当，造成群众意见很大。由于基层政府权力有限，有些领导和工作人员虽然有责任心和服务意识，但受人力、财力、物力或政策等客观因素的制约，对于群众反映的问题心有余而力不足，使得承诺难以兑现。尤其在解决问题过程中，不能大胆处理各种矛盾，很多事情需要请示汇报，久而久之，在群众中就产生一种“基层没用，上级有用，上上级更有用”的错误观念，群众信访越过基层组织和基层政府，直接向上一级政府或领导要求办理，越级信访随之增多，信访老户也越来越多，负面影响也越来越大。

(三)政策法规不完善。由于一些涉及群众切身利益的法规或政策(如征地补偿、拆迁安置、职工下岗、退休人员待遇等)不完善、不配套，或者缺乏连贯性和科学性，仅靠某个部门或某个地方来解决的可能性很小，致使政策无法执行或不能达到预期目标；有些问题是体制改革和利益格局调整引发的，原来由政府解决的问题现在按市场经济的规则运行，部分人员难以适应，从而不断重复信访；还有一些是历史遗留问题，按当时的政策处理是合理的，但情况发生改变，当事人坚持按现行政策重新予以解决，要求得不到满足，就不断重复信访。

(四)信访人自身的因素。重信重访老户的文化素质普遍偏低，政策意识和法律知识淡漠，千百年来形成的“青天”观念根深蒂固，再加上“党领导一切”的观念深入人心以及在计划经济体制下形成的以行政手段处理信访问题模式，使得群众认为党委和政府有绝对权力，相信依靠党委和政府可以解决一切问题，这样使得大量本应通过司法途径解决的问题转而要求行政部门解决，这个部门不行就找另一个部门，下级不解决找上级，宁愿不断信访也不愿意通过法律程序解决。有些信访问题经过多次复查、复核，信访三级程序或者司法程序已经终结，而且处理意见是公正的。但信访人受利益驱使，坚持过高要求或无理要求，不顾事实，长期纠缠，也是导致重信重访高发的原因。

三、预防和减少重信重访事件发生的对策

(一)要树立正确的信访观念。信访是为人民群众排忧解难的工作，它所反映的问题是人民内部矛盾，是能够通过协商手段妥善解决的。对于信访既不能害怕，更不能为达到信息止访的目的而置国家法律和政策于不顾，任意采取办法进行处理。信访工作人员，尤其是信访工作领导干部在处理信访具体案件时，要讲原则和方法，要学会信访成本核算，在坚持原则的情况下更要注重灵活性，不以钱来买平安。信访问题该怎么解决就怎么解决，不要让信访“有利”可图，从思想上减少群众重复信访和越级信访的产生。

(二)坚持科学民主决策。从源头上减少重复信访问题的产生。事关群众切身利益的政策措施出台前，要进行深入调研，认真听取广大群众和专家的意见，进行社会稳定度风险评估，充分考虑群众的承受力和支持度，考虑政策措施的可行性和连贯性。政策出台后，要广泛宣传，规范运作程序，对政策执行过程中出现的问题，应及时反馈给决策层，并尽快对之进行研究和调整。

(三)进一步落实责任制。切实办好初信初访。办好初信初访是解决群众上访反映问题最基本的要求。在初信初访阶段，可以较翔实、准确地了解和掌握群众上访反映的情况，依照法律法规及有关政策，对群众上访反映的问题作出客观有效的处理，并给上访群众一个明确的答复。因此，要加强基层干部对初信初访的责任意识，落实信访工作责任制和责任追究制，特别是要落实“首问责任制”、“首办责任制”。同时，要鼓励群众网上信访，大力推行领导接待日制度和联合接待日制度，变群众上访为领导下访，畅通反映问题与解决问题的“双向渠道”，使群众的信访问题在刚产生时，就能就地就近及时得到解决，提高初信初访的办结率和群众满意率，避免造成群众越级信访或重复信访。

(四)强化基层政府基础工作，增强解决问题的能力。基层是解决群众信访问题的关键。增强基层组织解决问题的能力，必须加强基层组织建设，充分发挥基层组织的战斗堡垒作用。对重复上访问题比较突出的重点区域、重点单位，应由群众工作经验丰富的干部担任主要领导，上一级党委、政府和组织部门派出工作组进驻当地，帮助和督促基层政府解决信访问题，并对信访工作中的存在问题进行限期整改。同时，做好群众思想政治工作，广泛开展法律法规宣传教育，理顺群众情绪，引导群众依法上访，依法维护合法权益。

(五)加强部门配合，构建大信访格局。当前，信访系统内部各部门之间、信访部门与其他部门之间、信访部门与信访群众之间尚未形成一套密切配合、运转协调的工作机制，信访的功能没有得到充分有效的发挥，从而影响到了信访部门的实际工作效果。重信重访的问题多是矛盾长期积累的结果，处理的难度非常大。由此，各级信访部门应该以理性、求实的态度看待群众信访活动，在解决信访难题的时候，应该树立“大信访”的观念，及时向党委和政府汇报工作，加强部门之间、地方之间、部门与地方之间的协调配合；对于重信重访中的群体性事件和突发事件，应建立联席会议制度；在工作方法上，各级信访部门要不断探索创新处理信访问题的新机制，在建立大信访格局的基础上，促进重信重访问题的合理解决。