邓小搁置争议，共同开发 ——邓小平处理边界领土争端的独特视角

【关键词】邓小平/搁置争议/共同开发

【正文】

“搁置争议、共同开发”是邓小平战略思想的有机组成部分，是和平解决我国与周边国家之间领土争端的重要指导原则。在以经济建设为中心，建设有中国特色社会主义的伟大实践中，认真研究、深刻领会、全面把握邓小平的这一思想，对维护世界和平，扩大对外交流，实现睦邻友好具有重要的现实意义。

一、邓小平“搁置争议、共同开发”战略思想的形成过程

邓小平“搁置争议、共同开发”的战略思想从萌芽到提出有一个逐步形成的发展过程。

由于历史的原因，导致我国与周边不少国家存在领土和海洋权益的争端，如钓鱼岛问题、南沙群岛问题、中印边界问题、中俄边界问题等等。这些问题不解决或解决不妥，将严重影响我国与周边国家的睦邻友好关系，决定着我国能不能获得一个安全稳定的、一心一意从事社会主义现代化建设的和平环境。

在“”结束后刚恢复工作，邓小平就开始思索这个问题。1978年10月，当时任国务院副总理的邓小平应邀访问日本，本来两国政府约定不谈及钓鱼岛问题，可是在东京记者招待会上，日本记者还是把这个问题提了出来。邓小平回答说：“尖阁列岛”我们叫钓鱼岛，这个名字我们叫法不同，双方有着不同的看法，实现中日邦交正常化的时候，我们双方约定不涉及这一问题。这次谈中日和平友好条约的时候，双方也约定不涉及这一问题。我们认为，两国政府把这个问题避开是比较明智的。这样的问题放一下不要紧，等十年也没关系。（注：《人民日报》，1978年10月26日，第15版。）这是邓小平首次提出为实现中日和平友好，暂将钓鱼岛问题搁置起来的思想，也是他“搁置争议、共同开发”著名思想的萌芽。

1982年10月，邓小平在会见印度社会科学理事会代表团时指出，中印两国都是发展中国家，而且又是近邻，应该相互了解，建立友谊。“中印两国之间的问题并不是很大，既不存在中国对印度的威胁，也不存在印度对中国的威胁，无非就是一个边界问题。”“只要双方采取合情合理的方式，边界问题我看是不难解决的。”“即使一时解决不了，可以先放一放，在贸易、经济、文化等各个领域还可以做很多事情。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第19页。）在这里，邓小平再次重申了把争议搁置起来的思想。

随着邓小平思考的不断深入，他关于搁置争议的思想在1984年得到了进一步的发展。1984年2月，邓小平在会见美国乔治城大学战略与国际问题研究中心代表团时说：“世界上有许多争端，总要找个解决的出路。我多年来一直在想，找个什么办法，不用战争手段而用和平方式，来解决这种问题。”进而提出，“有些国际上的领土争端，可以先不谈主权，先进行共同开发。这样的问题，要从尊重现实出发，找条新的路子来解决。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第49页。）把“搁置争议”和“共同开发”相提并论，联系起来，这还是第一次。所以，美国客人听后说，这是一个新的思想，很有意义。

同年10月，在中央顾问委员会第三次全体会议上，邓小平向与会人员介绍了他同外宾的谈话内容，并系统阐述了他关于解决领土争端、边界争端的主张。在“解决国际争端，要根据新情况、新问题，提出新办法”的思想指导下，邓小平明确指出，对钓鱼岛“这样的问题”，“可以不涉及两国的主权争议，共同开发。”南沙群岛“怎么办？一个办法是我们用武力统统把这些岛收回来；一个办法是把主权问题搁置起来，共同开发，这就可以消除多年积累下来的问题。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第87页。）

邓小平最早将“搁置争议、共同开发”的新思路正式向周边国家领导人提出来是在1986年。当年6月，菲律宾副总统兼外交部长劳雷尔访华，邓小平会见了他，在会谈中邓小平提出，南沙问题可以先搁置一下，放一放，我们不会让这个问题妨碍与菲律宾和其他国家的友好关系，对“有争议的问题”，我们主张“用和平方式，而不用武力方式”来解决。（注：《新华月报》，1986年第6期，第170页。）1988年4月，他在会见菲律宾总统阿基诺时再次阐述了这一主张。邓小平说，从两国友好关系出发，这个问题可先搁置一下，采取共同开发的办法，“中菲两国都应该抓紧利用和平的环境发展自己的经济。”（注：《人民日报》，1988年4月17日，第1版。）在先后两次会见中，劳雷尔副总统和阿基诺总统都对邓小平的主张作出了积极的回应。

二、邓小平“搁置争议、共同开发”战略思想的深刻内涵

1.主权属我，毋容置疑

关于“搁置争议、共同开发”的思想，邓小平有一个毋容置疑的前提，那就是中国对领土有无可争辩的主权。无论是钓鱼岛还是南沙群岛等问题，邓小平维护主权的立场是十分坚定的。如在南沙群岛问题上，邓小平多次声明，反复强调，南沙历来是中国的神圣领土。1984年2月，他针对有些周边国家强占我南沙岛礁，明确指出：“那里历来是中国的领土。……我们多次声明主权是中国的，管你占领不占领，主权还是中国的。”（注：转引自《邓小平理论研究文库》，中共中央党校出版社1997年8月版，第4卷，第735页。）向世人表明，主权不是一个可以讨论的问题，在主权问题上我们决不妥协。他的这一坚定立场在后来接见外宾时又多次予以强调。1985年9月，在会见奥地利总统希思来格时，邓小平特意指出，“我们还有一个南沙群岛，是珊瑚岛，在地图上从来都在中国版图之内。现在台湾占领着一个岛，还建了机场。菲律宾占了几个岛，越南也占了几个岛，马来西亚也宣布它拥有主权，怎么解决？中国有发言权，因为它们历来都是属于中国的版图。”（注：转引自《邓小平理论研究文库》，中共中央党校出版社1997年8月版，第4卷，第735页。）1988年4月，在会见菲律宾总统阿基诺时，邓小平又再次强调，“对南沙群岛问题，中国最有发言权。南沙历史上就是中国领土”，（注：转引自《邓小平理论研究文库》，中共中央党校出版社1997年8月版，第4卷，第735页。）进一步重申了“主权属我”的主张。

2.尊重现实，搁置争议

大家知道，钓鱼岛、南沙群岛等都是中国的神圣领土，是中华民族不可分割的一部分。但由于时代的变迁、民族的兴衰，这些本无争议的问题现在复杂化了。如钓鱼岛，在19世纪末甲午战争爆发以前，日本对中国拥有该岛主权未提出过任何异议，并在1785年出版的疆界地图上明确标示：钓鱼岛属于中国，而现在却强行霸占该岛及其海域。南沙群岛自古以来就是中国的领土，据考证，早在汉代，中国人就最早发现了南海诸岛。确切史料记载，最迟至宋代，中国政府就对之行使主权。第二次世界大战结束后，根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，中国政府依法接管南海诸岛，并行使主权。但现在我国实际上仅控制着8个自然条件比较差的岛礁，除台湾占领了一个岛（太平岛）以外，菲律宾占9个岛，入侵我传统海疆41万平方公里，越南占27个岛，入侵我传统海疆100万平方公里，马来西亚占9个岛（实际派驻人员仅3个，另6个则树立了所谓的“主权牌”），入侵我传统海疆27万平方公里，文莱也对南沙部分岛屿提出主权要求，印尼虽未对南沙公开提出主权要求，但单方面宣布建立200海里的专属经济区，实际侵入我传统海疆5万平方公里。（注：孙福生：《战后中国与东南亚国家关系的演变和发展》，《外交学院学报》（北京），1994年第4期。）目前，南沙主要岛屿已为四国五方所控制，而海域则被六国七方所分割，而且这种分割和控制有蔓延的趋势，从而使南沙由一个本无争议的海域变为当今世界争议面积最大的一个海域。针对这种情况，邓小平大胆地提出，“这样的问题，要从尊重现实出发，找条新的路子来解决。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第49页。）在不具备彻底解决的条件下，可以先不谈主权归属，而把争议搁置起来，但搁置起来，绝不等于放弃主权。这充分体现了邓小平一切从实际出发的求实精神，同时又兼顾了维护主权和稳定周边两个大局。

3.互利合作，共同开发

南沙群岛位于南海航道要冲，是联结太平洋与印度洋、东亚与大洋洲的“海上走廊”和“空中枢纽”，不但渔业资源充足，而且蕴藏着极为丰富的油气资源。据联合国有关报告，南海海底大陆架有2.1万立方公里的油层，含油量相当于中东石油储量。目前，在我南沙海域内，已探明含油气盆地6个，面积约为27万平方公里，石油含量约为230亿桶，被称为“第二个波斯湾”。（注：孙建设、辛立：《南沙群岛的主权纷争与发展趋势》，《国外社会科学情况》（南京），1994年第1期。）因而为一些周边国家所垂涎，这些国家在强占我宝岛的同时，还疯狂地掠夺我资源。据统计，马来西亚、印度尼西亚、文莱、越南、菲律宾已在南沙海域打油气井90余口，1991年，石油收入超过33亿美元。为此，中国政府一再重申，南沙群岛是中国的领土，但现在为了维护地区和平，促进经济发展，可以先把主权问题搁置起来，秉着利益共享、互利合作的原则，进行共同开发。小平同志说得非常清楚，“共同开发的无非是那些岛屿附近的海底石油之类，可以合资经营嘛，共同得利嘛。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第87页。）这样有利于中国与周边国家的睦邻友好关系，有利于亚太地区的和平与稳定，也有利于世界的和平与发展。

4.放眼未来，和平解决

共同开发的目的是通过合作发展、友好往来，增进了解友谊，为最终用和平的方式合理解决主权的归属创造条件。邓小平再三指出，“我们是热爱和平的”，“我们中国人是主张和平的”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第88页。）“国际上的问题，最好都能采取和平的方式，合情合理地加以解决”。（注：《人民日报》，1988年4月17日，第1版。）他还强调，“考虑国与国之间的关系主要应该以国家自身的战略利益出发，着眼于自身长远的战略利益”，“现在我们不想远一点，看远一点，不从我们党和国家的根本利益来考虑这个问题，我们就得不出正确的结论，好多问题就下不了决心，处理不下去。”（注：转引自《邓小平外交思想研究论文集》，世界知识出版社1996年8月版，第357页。）这里“看远一点”，就是面向未来，“想远一点”，就是要着眼于我国的根本利益。无论对钓鱼岛问题，还是南沙群岛问题，以及其他边界领土争端问题，邓小平坚信，只要认真按照“搁置争议、共同开发”的思路走下去，就一定能获得一个圆满的解决。他说，“我相信，我们之间最终是会找到一个好的解决方案。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第19页。）“如果我们这一代不能解决，下一代会比我们聪明一些，总能找到解决的办法。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第293页。）“将来总会找到一个大家都能接受的方式来解决这个问题。”（注：《人民日报》，1978年10月26日，第15版。）

三、邓小平提出“搁置争议、共同开发”战略思想的客观依据

“搁置争议、共同开发”是邓小平正确冷静分析国际国内形势而得出的科学结论。

1.从国际形势看，和平与发展是当今世界的两大主题

政治上，第二次世界大战以后，国际政治力量悄悄地发生了变化，尤其六、七十年代以后，和平这一主题日益明朗。一方面，美苏两个超级大国之间虽有激烈的争夺，但基本维持着一种均势，他们的力量在相对下降；另一方面，欧盟、日本随着经济力量的上升，也谋求发挥与其经济力量相称的政治作用，并为此采取了一系列的战略措施，中国、巴西、印度等一些发展中的大国及一些区域性集团如东盟等的影响也在进一步扩大。特别是随着苏联的解体，世界政治格局正在向多极化方向发展，世界形势日趋缓和，这是和平解决国际争端的政治大环境。

经济技术上，二战后各国经济尤其是一些发达国家借科技革命浪潮的推动及政策调整之机加快了发展步伐，一些发展中国家在六、七十年代以后也有了不同程度的进步，正日益焕发出生机和活力，世界经济格局多极化已基本形成，世界各国经济联系的程度比以往任何时候都更加紧密和深入。国际竞争的重点已转向以经济和科技实力为基础的综合国力的较量，过去靠战争才能获得的利益，今天通过科技、经济的手段也可以获得，而且还不会损害自己的利益和形象，这为和平解决国际争端提供了现实的可能。

邓小平在冷静分析世界政治经济的发展、国际格局的变化后，精辟地指出，“现在世界上真正大的问题，带全球性的战略问题，一个是和平问题，一个是经济问题或者说发展问题。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第105页。）因此，处理国际争端，处理国与国之间的关系，必须以有利于和平、有利于发展为前提，这是邓小平提出“搁置争议、共同开发”主张的思想基础。

2.从国内情况看，以经济建设为中心是我国的根本方针

对此，邓小平在80年代初就指出，我们“确确实实需要一个和平的环境。所以，我们的对外政策，就本国来说，是要寻找一个和平的环境来实现四个现代化。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年10月版，第241页。）“四个现代化，集中起来讲就是经济建设。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年10月版，第240页。）后来，他更是反复强调，“中国对外政策的目标是争取世界和平。在争取和平的前提下，一心一意地搞现代化建设，发展自己的国家”，（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第57页。）发展问题“是核心问题。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第105页。）“要发展自己，只有在和平的环境里才有可能。要争取和平的环境，就必须同世界上一切和平力量合作。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第82页。）这样，“我们就能放胆地一心一意地好好地搞我们的四个现代化建设。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第128页。）因此，对那些现实的和潜在的争端，中国保持着最大的克制和忍耐。公务员之家版权所有

3.从我国与周边国家争端的历史和现状看，一切从实际出发是解决问题的现实原则

在历史上，无论钓鱼岛还是南沙群岛，自古以来就是中国无可争议的领土。但自60年代末探明南海海底藏有极其丰富的油气资源以后，这个被称为“第二个波斯湾”的平静海域就再也不平静了。一些周边国家垂涎其经济和战略利益，强占我岛礁，开采我资源，不仅如此，还修建军事设施派驻军队，形成了事实上的控制。现在，南沙周边国家为了其经济利益，都纷纷与拥有雄厚资金和先进技术的外国石油公司签订协议，联合勘探和开采南沙油气。如马来西亚先后与美国、日本等国石油公司合作，投资20多亿美元，在我南沙海域进行大规模的钻井和采油活动。菲律宾也先后与外国石油公司签订了30多项油气勘探协议。越南也与十几个国家的30多家石油公司签订了联合开发石油的合同。（注：孙建设、辛立：《南沙群岛的主权纷争与发展趋势》，《国外社会科学情况》（南京），1994年第1期。）在1978年，越南就与菲律宾就南沙问题发表联合公报，后来越南又与马来西亚就南沙问题达成协议，越、菲、马三国相互接触，达成协议，目的非常明确，就是联合起来企图孤立中国，共同对付中国，将争议的矛头指向中国。出于遏制中国的战略考虑，美国一改过去南沙问题上不介入的立场，直言不讳地表示要在南沙争端中发挥应有的作用。日本、俄罗斯也插手南沙争端。这些大国的卷入，进一步加剧了这一海域的国际化趋势，从而使本已复杂的争端越趋错综复杂。

中国政府虽然再三声明，南沙群岛历来是中国的神圣领土，并不是无主之岛，根本不存在什么主权之争。但是，目前除非使用武力，否则我国要在短期内完全恢复行使南沙主权和控制南海，几乎是不可能的。而武力解决又有悖于我国的和平外交方针，也不利于亚太地区的和平、稳定与发展。南沙周边国家出于国家的巨大经济利益和某些国家的战略安全考虑，既不肯放弃无理的领土要求，也不愿因此争端而演变为公开的军事冲突。特别值得一提的是，目前国际经济的重心正在由西方转移到东方，亚太地区是东方的核心腹地，而我国与周边国家的领土争端恰恰在这一地区，保持这一地区和平稳定，经济繁荣的局面，既是中国、亚太地区国家的共同责任和义务，也是对世界和平与发展的最大贡献，和平解决这一地区领土争端是我们的当然选择。在这种情况下，邓小平及时提出“搁置争议、共同开发”的主张，不愧是一项英明的、果断的政治决断，表现了他非凡的勇气和胆识。

四、邓小平倡导的“搁置争议、共同开发”的主张具有重要的世界意义

根据邓小平这一新思想、新思路，我国政府一方面强调对钓鱼岛、南沙群岛及其海域拥有无可争辩的主权，对侵犯我国主权权益的行为提出严正交涉，并相应采取维护主权的必要措施，坚持由直接有关国家通过双方谈判解决问题，反对南沙问题国际化。另一方面，在“主权属我”的前提下，为了维护世界和平，促进地区稳定，发展友好关系，我国向有关国家提出“搁置争议、共同开发”的一些具体设想，以便进行共同开发。经过我国与东盟有关国家多次就南沙问题进行坦诚和建设性的磋商，增进了相互了解。

1992年7月，东盟外长第25届会议通过的《东盟关于南中国海宣言》，呼吁有关国家“保持克制”，“通过和平手段，而不是诉诸武力”去解决争端，并就南中国海的航海及通讯安全、海上环境保护、对付海盗和走私等问题的合作，提出了意向性建议。

1993年4月，菲律宾总统拉莫斯访华，在谈及南沙群岛问题时，主席重申了中国方面的原则立场和“搁置争议、共同开发”的主张。拉莫斯总统表示，菲律宾政府主张通过磋商、对话，即非暴力的手段来解决有关南中国海岛屿的争端，这一主张与中国政府和平解决争端的主张是一致的，我们对中国“搁置争议、共同开发”的立场表示赞赏。

同年10月，中国与越南在河内正式签署《关于解决中华人民共和国和越南社会主义共和国边界领土问题的基本原则协议》，协议指出，两国政府将继续就海上的问题进行谈判，以便取得一项基本和长久的解决办法。在海上问题解决前，双立均不采取使争端复杂化的行动，不诉诸武力或以武力相威胁。

1995年7月，国务院副总理兼外交部长钱其琛在文莱与东盟外长举行对话，重申了中国对南沙问题的立场和态度。印度尼西亚外交部长阿拉塔斯代表东盟七国发言表示，东盟对中国提出的通过谈判解决分歧的主张表示赞赏，并欢迎中国提出的关于在解决分歧前暂时搁置争议、开展互利合作的立场。

同年8月，中国和菲律宾在马尼拉就南沙问题进行磋商，我国外交部部长助理王英凡提出了“搁置争议、共同开发”的一些具体合作建议。双方在友好坦诚的气氛中以求实和建设性的态度就南沙主权争议、行为准则、合作和共同开发等问题深入地进行了讨论，达成了广泛的共识并发表了联合声明。

10月，我国外交部副部长唐家璇和马来西亚外交部秘书长米勒在吉隆坡举行磋商，双方就如何妥善处理南沙争议，友好坦诚地交换了意见并达成了一些新的认识。

11月，根据中越两国领导人达成的协议，以许光建为组长的中方专家小组在河内与越方举行中越海上问题专家小组会谈，双方在友好、积极、求实的气氛中就今后通过双方谈判解决南沙争议的工作程序问题达成一致并签署了会谈纪要。

我国提出以公认的国际法和联合国海洋公约为基础，通过谈判来解决南沙问题的方针得到了国际社会普遍的好评和理解，“搁置争议、共同开发”的主张也正日益引起周边国家的兴趣与关注，而且在有些方面还取得了较为一致的意见。如中菲联合声明指出，“双方对本地区国家为寻求适当时候在南海开展多边合作所提出的建设性主张和建议将持开放态度；双方同意推动在海洋环境、航行安全、打击海盗、海洋科研、减灾防灾、搜救、气象和海洋污染控制方面的合作。双方还同意在上述某些领域，可以最终进行多边合作；有关各方将就南海海洋资源的养护进行合作。”（注：《新华月报》，1995年第9期，第134页。）

这些合作是初步的，仅仅是一个良好的开端。但它证明了邓小平提出的“搁置争议、共同开发”的主张是符合实际的、切实可行的。我们相信在这一思想指导下，我国同周边国家的领土争端必将获得一个圆满的解决，并为解决国际领土争端树立一个良好的榜样。