贷援款项目审计的涵义和特征解析

本文作者：辛风

国外贷援款项目绩效审计的现状

（一）国外贷援款项目绩效审计的成效对国外贷援款项目实施绩效审计，既是法律法规对审计机关履行审计监督职责的外在要求，也是国外贷援款项目健康实施的内在需要。早在1998年审计署就按照蒙特利尔多边基金执委会和世界银行的要求，组织部分地方审计机关开展了对国际履约消耗臭氧层物质淘汰项目的绩效审计，此后每年向相关国际组织提交绩效审计报告。进入21世纪以来，国外贷援款项目绩效审计得到进一步发展。审计署外资审计部门围绕国家经济工作的重点，针对社会关注的热点难点问题相继在基本建设、环境保护和民生领域组织开展了一系列大型绩效审计项目，如政府外债铁路项目设备绩效审计、全国无偿援助项目专项审计调查、100个已完工世亚行贷款项目专项审计调查、50个外国政府贷款项目效益专项审计调查、“三河三湖”水污染防治绩效审计专项审计调查、19个省农村饮水安全状况审计调查等。在上述项目审计过程中，外资审计部门以项目绩效为主线，以查处违法违规和影响政策目标、项目效果实现的问题为突破口，以理论和实务研究为支撑，综合运用多种审计方法对项目的立项、实施和运营情况进行宏观调查分析。通过绩效审计工作的开展，一是加强了国外贷援款项目管理部门和执行单位的内控管理，推动了外资运用体制机制和制度的健全与完善；二是为国家提高利用外资管理水平提供了科学的决策依据，促进了积极合理有效利用外资；三是在审计组织方式、审计技术和评价方法、审计成果反映等方面总结形成了较为成熟的经验，初步形成了符合我国国情的国外贷援款项目绩效审计模式，同时也为推动其他专业领域绩效审计的开展作出了积极的贡献。（二）影响和制约国外贷援款项目绩效审计发展的因素我国国外贷援款项目绩效审计虽然取得了显著的成效，但也存在着不适应之处，如绩效审计地区之间的发展不平衡、审计项目侧重安排在违法违规问题高发领域、审计质量的评价标准不明确、制度建设不完善等。这些问题表明，国外贷援款项目绩效审计的深化还不同程度地受着一些因素的影响和制约。1.思想观念。由于年度公证审计是外资审计的“硬”任务，导致一些审计机关和审计人员只关注项目财务收支和项目执行情况，忽视项目立项情况、贷款资金偿还情况及项目建成后的运营情况，存在重公证审计轻绩效审计的现象。2.制度建设。由于审计法律法规没有对国外贷援款项目绩效审计作出直接、具体的规定，绩效审计准则和指南也未出台，绩效审计的评价标准还不完备，导致标准掌握不统一、审计实施不规范、评价分析欠科学，从而影响了绩效审计的科学发展和公信力。3.审计资源。由于外资审计人员少与公证审计项目多且对外出具报告时间集中的矛盾一直没有得到缓解，加之审计人员的素质与绩效审计要求之间的差距依然存在，导致绩效审计资源投入不够，项目选择受限制，审计质量受影响。在审计成果方面，由于违法违规行为仍是经济领域的突出问题，因此一些党委政府领导对绩效审计成果的重视程度不够。在外部环境方面，受制度缺失和公证审计习惯做法的影响，项目管理部门和执行单位不理解甚至不配合绩效审计的现象比较普遍。

国外贷援款项目绩效审计面临的形势

从债务人类型看，国务院部委借入的主权债务余额为373.71亿美元，占登记外债余额的8.38%；从债务类型看，外国政府贷款和国际金融组织贷款余额为682.98亿美元，占登记外债余额的15.32%。外债投向覆盖制造、交通运输、仓储、邮政、电力、煤气、水的生产和供应、房地产业、信息技术服务业等众多领域。上述数据显示，国外贷援款项目在政府外债中仍占较大比重，在“十二五”乃至今后相当长的历史时期内，实施国外贷援款项目作为利用外资的方式之一，仍将是我国发展经济的重要手段，是我国对外开放基本国策的重要内容。面对新的形势，为落实国家“十二五”规划提出的要有效防范外资风险，提高外资利用水平，推动经济发展方式转变的总体要求，《审计署“十二五”审计工作发展规划》指出，要“继续加强对国外贷援款项目的审计监督。提高国外贷援款项目的公证审计质量，大力开展涉及环境、民生和可持续发展等国外贷援款项目的绩效审计，促进积极合理有效地利用国外贷援款。”从我国外债形势及审计“十二五”规划对外资审计的要求来看，国外贷援款项目绩效审计必须解决如何深化的问题。

深化国外贷援款项目绩效审计的对策

（一）树立科学的国外贷援款项目绩效审计理念实施国外贷援款项目是利用外资的主要方式之一，是我国对外开放战略的组成部分。积极合理有效地实施国外贷援款项目，有助于拓宽国家建设资金筹集渠道、促进产业结构调整和升级、借鉴先进的项目管理方式和经营理念。审计机关开展国外贷援款项目绩效审计，其目的正是促进项目主管部门和执行单位积极合理有效地利用外资，提高利用外资的质量和水平，防范外债风险，维护我国的国际信誉，促进国家利用外资政策、产业政策、国民经济和社会发展计划的落实。因此，要从落实国家对外开放战略和推动经济发展方式转变的高度认识国外贷援款项目绩效审计工作，树立科学的外资审计理念，做到“五个并重”，即公证理念与监督理念并重，服务于国家运用外资大局与防范外资运用风险的意识并重，规范化的公证审计方式与查处违法违规问题的方法并重，就项目财务报表和内部控制发表意见与提出宏观层面的改进建议并重，对审计项目委托方负责与对法律和国家负责并重。（二）加强国外贷援款项目绩效审计的制度建设明确的依据和完善的制度是深化国外贷援款项目绩效审计的前提和保障。在现行立法体系下，可以采取由审计署与国外贷援款项目的审批部门、项目及资金监管部门联合发文的形式，对国外贷援款项目绩效审计的内容、工作方式、成果利用等提出明确具体的要求，以解决审计依据、审计范围和成果利用问题。在现行准则框架下，可以通过制定绩效审计指南、完善国外贷援款项目审计指南的方式界定审计内容、规范审计程序、推荐审计方法、明确报告格式，以规范审计行为。在现行部门管理架构下，可以利用有关部门、行业、地区的评价指标、质量标准、业务流程等资料，分类建立并形成国外贷援款项目绩效评价指标体系。（三）科学安排国外贷援款项目绩效审计计划国外贷援款项目绩效审计计划应当点面结合“。点”，是指针对某类项目或者某类资金、某个行业或者某个系统、某个地区或者某个单位，专门安排的具有全面性、代表性的绩效审计。这类项目可称为专项类绩效审计项目。由于专项类绩效审计项目不受审计公证期的限制，在时间和人力安排上自主性比较强，又容易通过项目的集合发现带有普遍性的问题，近年来审计署和地方外资审计部门大都围绕这类项目开展绩效审计。在安排该类项目时，应当连续若干年跟踪一定范围内的公证审计项目，通过汇总审计发现，提炼出有价值的选题，适时确定专项类绩效审计项目，并在下一年度的审计计划中予以安排。“面”，是指针对出具公证审计报告的项目安排的绩效审计。这类项目可称为公证类绩效审计项目。公证类绩效审计项目由于受出具公证审计报告时间的限制，加之从孤立的个体难以推断整体情况，不容易形成层次较高的审计成果，这类绩效审计项目可以少安排。（四）完善国外贷援款项目绩效审计组织实施方式对于由审计署汇总对外出具公证审计报告的项目，应当实行“六统一”，即由绩效审计报告汇总单位统一制定审计方案、统一确定评价标准、统一开展审前培训、统一协调审计进度、统一审核发现问题、统一提交绩效报告。对处于审计公证期间的国外贷援款项目，其绩效审计应当将期末审计与期中审计结合进行。期末审计是为出具公证审计报告而围绕项目财务报表进行的审计，审计报告重点反映项目财务收支和执行的真实性、合法性问题。对绩效的关注，由于审计时间的限制，一般只停留于揭示阶段性目标的实现程度、项目执行中的损失浪费等问题，而对问题产生的原因、可能造成的后果进行深度分析不够。因此，应当在当年公证审计报告出具之后，进一步延伸相关项目单位，重点分析、评价项目执行中的绩效情况，揭示深层次原因，从体制机制制度方面向项目单位和有关主管部门提出改进建议，发挥审计建设性作用。（五）提升国外贷援款项目绩效审计成果审计成果的优劣、多少是保证绩效审计良性发展的重要因素。审计实践中应当注意针对项目特点，突出审计重点，以点带面，挖掘深层次的共性问题，并从体制机制制度层面进行宏观分析、提出改进建议，形成高质量的审计成果。在实践中应当引入“审计成果一体化”的理念。审计成果一体化包含两层含义，一是国外贷援款项目绩效审计本身成果的一体化，即将分布于各部门、各地区的绩效审计成果分门别类逐级汇总，做到横向到边、纵向到底，覆盖审计实施年度全国的国外贷援款项目绩效审计成果。这种汇总不是简单做加法，而是要从国家利用外资的全局出发，全面分析评价外资利用的必要性、安全性和有效性。二是将国外贷援款项目绩效审计成果融入财政审计大格局的一体化，即将国外贷援款项目绩效审计作为一个子系统，将其审计成果与财政审计大格局模式下相对应领域的绩效审计成果进行对接，共同从整个国家的财政体制、财政管理制度、财政政策目标的实现情况等方面分析问题，提出意见和建议，形成更高层次的审计成果。对于形成的审计成果，还应当畅通成果反映渠道，除利用审计信息、审计署网站、审计报等常规方式反映审计成果外，还可以通过召开座谈会、新闻会、开展联合调研、业务培训等方式反映审计成果，以实现审计成果价值最大化。