党的领导与依法执政关系分析

摘要：党的领导是中国特色社会主义本质的特征。依法执政是新的历史时期中国共产党执政的一个基本方式，为坚持党的领导提供了合法性保障。为实现党的领导与依法执政的有机统一，各级党委要充分尊重和支持人民代表大会行使职权，全力支持和配合行政机关和司法机关依法行使职权。把握中国共产党执政这一特殊规律，是时代的要求。

关键词：依法执政；党的领导；有机统一

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”[1]这两个“必须”的表述，旗帜鲜明地揭示了党的领导与社会主义法治的基本关系，就是要求把依法执政与坚持党的领导有机统一起来，这是中国共产党执政必须要遵循的铁律。

一、党的领导与依法执政是辩证统一的

（一）党的领导是推行依法执政的根本政治性保证。中国共产党是经过武装革命斗争建立和发展起来的党，显著的革命政绩为其执政提供稳固的合法性支撑，中国共产党的领导是历史的总结，人民的选择。立足中国基本国情考虑，推行依法执政之路必然不是康庄大道，这就更加需要一个强大的政治核心来凝聚人心、汇聚人力、统一领导。与大多数资本主义国家推行依法执政相比，我国没有经历过像西方国家那样的思想启蒙运动。虽然辛亥革命终结了延续两千多年的封建帝制，但由于共和民主在革命后没有得到广泛、真正的实施，从这一角度来看，是一次失败的革命。五四新文化运动是辛亥革命在思想文化领域的延续，形成了空前的思想解放。新文化运动的倡导者极力批判孔学，只是为了给中国发展资本主义扫清障碍。由于资产阶级共和国的方案在中国社会行不通，所以从根本上说，提倡资产阶级民主主义，并不能为人们提供一种思想武器去认识中国，更不能有效地对中国社会进行改造。新中国成立以后，中国共产党接手的仍是一个满目疮痍的中国，承袭了两千多年的人治思想根深蒂固，民主、法治只不过是想拯救中国社会之先进人士的呐喊。在这种情况下，要推行依法执政，就必须要在立足中国特殊国情的基础上，坚决摒弃资本主义国家自下而上发展的老路，独立自主创造出一条具有中国特色社会主义的自上而下、有领导、有计划的新路，这个领导责任，必然只有中国党才能胜任。首先，“只有在党的领导下进行依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序进行。”[2]这一表述明确表明，全面推进依法治国在本质上离不开党的领导。“依法执政是依法治国的关键”，因而，依法执政也必然离不开党的领导。坚持依法执政，首先需要党领导立法，善于使党的主张和路线依照法定程序上升为具有普遍约束力的国家法律，使依法执政工作真正做到“有法可依”。不仅如此，加强党对立法工作的领导，对于保证执政党在国家政治生活中始终保持领导核心地位同样大有裨益，这是由于在各级人民代表大会上中国共产党员人数始终占据多数席位，这也就保证了党制定的大政方针能顺利通过法定程序并上升为法律，这也是中国共产党推行依法执政的可靠基础。其次，坚持依法执政需要党“带头守法”，中国共产党通过党员干部带头守法，率先垂范，带领各权力机关及其工作人员共同遵守法律，维护法律，自觉“在宪法和法律的范围内活动”，把依法执政工作内化于心、外化于行，才能够真正把依法执政工作落到实处。因为“法治的标志就是‘权力机关’能否遵从法治，能否坚持‘法律至上’”[3]8。同样的道理，党员干部若都能身体力行，遵守法律，广大人民群众必然上行下效，取而代之的就不会再是“上访”，而是“信法”，人民群众对党和政府的信任感不断增强，拥护党的领导更会成为时代的最强音。（二）依法执政是坚定党的领导的合法性保障。首先，推行依法执政有助于巩固党的领导。中国共产党是一个政党组织，它既不是权力机关，也不是国家政权部门，党中央要行使领导权只能通过国家权力机关把其治国主张依照法定程序上升为国家法律，进而在实践中保证法律实施。维护法律权威，确保各权力机关都能够自觉在法律的规范中积极主动、相互配合地工作，这样党才真正意义上实现了自己的领导。依法执政和党的领导在落脚点上是一致的，具有实现和保障人民当家作主的共性。指出：“党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。”[4]103从理论上来说，人民主权原则要求依法执政。人民是权力的主体，党执政的权力来自于人民的授权，为了防止权力的滥用，人民更多的是通过制定法律把“权力关进制度的笼子里”。通过依法执政，使执政党执政始终坚持为人民服务的宗旨和对人民负责的原则。依法执政，既保障了人民当家作主、实现党的领导，又使共产党执政得到了人民的支持和拥护，执政合法性在依法执政的实践中得到不断巩固。其次，依法执政有助于转变党的领导方式，使之更具有时代性。这种转变主要是指党的执政方式从依政策执政向依法执政转变。依法执政是新的历史时期党执政的一个基本方式，在长期的革命战争时期，党和政府制定的政策，尤其是党制定的政策成为党领导革命的主要依据。以“政策为主、法律为辅”的领导方式深得人心，这在当时是合理的、可行的。彭真同志指出：“拿我们党来讲，革命战争时期，主要是靠政策办事，注重的是政策，没有依法办事的习惯。”[5]201但是，在新中国成立后很长一段时期里，执政党没有及时调整自己的执政理念，仍旧习惯于依靠自身在人民中崇高的政治威望和依政策执政的方式实施党的领导，在思想开化、呼吁民主的社会里，这种容易随领导人看法和注意力改变而改变的执政方式如明日黄花，依法执政理念的提出是应然，也是必然。依法执政对于保障决策科学、维护人民权益和构建执政党新的合法性资源具有十分重要的意义。

二、巩固党的领导与依法执政的统一性

党的领导和依法执政在本质上具有高度的一致性。现实社会生活中，由于一些党员干部特别是领导干部依法办事观念淡薄，办事不讲程序规矩，甚至以权压法、以言代法徇私枉法，这些损害人民权益的行为严重损害了群众对法治的信心和对政党执政的认同感，容易产生“权大于法”“党大于法”的错觉。但是若深究命题本身，就不难发现“党大还是法大”其实是一个伪命题。从逻辑层面来看，党的实质是政治组织，而法的实质是行为规范，两者根本无可比性；从目的层面来看，党执政的目的是让人民当家作主，而法律的作用也是维护人民当家作主的权利，二者具有一致性。党的十八大以来，习反复强调：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”高度明确了坚持党的领导的极端重要性，中国社会的发展离开了共产党的领导，中国特色社会主义建设就会迷失方向，建设中国特色社会主义法治国家就会成为一句空话。“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”[6]267任何人都不得凌驾于法律之上，离开了法律，中国特色社会主义法制建设就会失去生命力和可持续性，离开了依法执政，中国特色社会主义建设就会退回到时期，纲纪不彰，党将不党，国将不国。所以，巩固和加强党的领导和依法执政的统一，就显得尤为重要。依法将党的主张和路线上升为国家法律。由于政党内部活动仅是执政党执政活动的一个方面，因而，按照党内章程所规定的程序制定的政党内部文件仅对全体党内成员产生纪律约束力，对非共产党成员并不产生约束力。执政党强制要求政党外部的成员同样遵守这一文件内容，忽视党内成员与党外成员的区别界限，无疑是行不通的。面对全体公民，面对一个国家的全体社会成员，执政党要进行执政活动，实现其在政治、思想和组织方面的领导，就必须要转变过去习惯发党内文件来贯彻政治主张的做法，重视立法，善于将党的有关政治、经济、社会管理等方面的政策和主张报国家立法机关讨论决定上升为代表人民意志的法律。一般来说，只有这种由国家立法机关通过的法律，才能成为执政党依法执政的法律依据，才能对全体社会成员产生强制约束力。巩固和加强党的领导和依法执政的统一，还需要正确处理各级党委与各级国家机关的关系。首先，支持各级权力机关依法行使职权。在我国，国家的权力属于全体人民，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家的权力机关。在依法执政前提下，各级人民代表大会及其常务委员会依照法定程序制定相关法律、法规，并选举产生国家各职能机关的领导人，亦对其进行监督。各级党委要充分尊重和支持人民代表大会行使职权，不得以坚持党的领导为名干预或代替其行使职权，更不能从思想层面把人民代表大会依法履职的行为与党的领导视为矛盾对立。党中央适时根据国家发展需要，就各类重大问题提出相关的立法建议，并严格依照法定程序把党的主张上升成为国家法律。各级人民代表大会所依照的宪法和法律正是体现党治国主张的法律，这本身就体现了党的领导。另外，党对人民代表大会的领导，主要是通过在人民代表大会内部设立党组来实现的，党推荐和选派优秀党员进入国家立法机关，并对这些进入国家立法机关的党员及党组织实施领导，党组织既要争取统一共产党籍的人大代表的表决立场，还要在关键问题上寻求非党籍代表的支持，以保障党领导核心作用的发挥。其次，支持各行政机关依法行使职权。在依法执政的情况下，各级行政机关是国家权力机关的执行机关，由同级人民代表大会及其常务委员会选举产生，受其监督。行政机关的权职通常由宪法和法律规定，各级行政机关依法履行行政权力。各级党委不得将行政机关的这种依法行政行为视为与党的领导对立，不得采取任何方式和手段对其行政进行阻挠和代替。党委向国家机关推荐重要干部必须严格按照法律的规定和要求，这不仅是党委应当履行的重要职责，也是为了从组织上保证中国共产党的领导和有效地推进依法执政。下级行政机关的主要负责人都是由上一级党委推荐的领导干部，这种行政行为本身就体现了坚持党的领导。支持各级司法机关依法独立行使职权。在依法执政的前提下，各级司法机关依法由同级人民代表大会产生，对同级人民代表大会及其常务委员会负责并受它监督。宪法及其相关法律规定，人民法院依法独立行使审判权；人民检察院依法独立行使检察权。各级党委不得将司法机关的这种独立司法行为视为与党的领导对立，并要坚决与西方资本主义国家的“司法独立”划清界限。各级司法机关在司法过程中必须严格依照国家宪法和相关法律的规定履职，党正是通过法律这一中间介质对各级司法机关实行领导，党对司法机关的领导是政治领导，以确保司法机关能够独立地依法行使职权。因而各级党委要全力支持司法机关的司法行为，不得通过其他手段进行干涉和阻挠。各级党委不能把支持国家政权机关依法独立开展工作的行为理解为放弃党的领导。在依法执政的前提下，党委支持各国家政权机关依法独立开展工作，是党发挥总揽全局、协调各方作用的重要体现。党的领导和依法执政的统一关键在党员领导干部。《中共中央关于全面推行依法治国若干重大问题的决定》中强调：“高级干部尤其要以身作则、以上率下。”党员干部特别是各级领导干部只有适应新形势下社会对法治建设提出的新要求，善于运用法治思维和法治方法开展各项工作，才能凝聚共识、化解矛盾，促进和谐，不断提高科学执政、民主执政、依法执政的水平。领导干部作为人民权力的实际执行者，更要严格遵守法律，把依法办事作为自身从政的底线来遵守，在干部选拔工作中，要坚决杜绝出现一把手掌控绝对权力的政治现象，要优先提拔严守党纪国法、依法办事、能力强的干部。针对那些法治观念淡薄、官本位思想浓厚的党员干部要批评教育，确保依法执政工作有坚定的干部队伍。这必将对全面推行依法执政，建设社会主义法治国家产生深远的影响。

三、结语

坚持党的领导，事关社会主义法治建设的根本，事关党和国家的命脉；推行依法执政，是社会主义法治国家建设的必然，是党和国家兴旺发达的不竭动力。完善党的领导和依法执政的统一，是党和国家法治工作的重点，更是排除“人治”因素，建立社会主义“法治”国家的必由之路。

作者:梅青 熊丽英 单位:湖南农业大学