小议政府外债管理体系及管理探索

摘要：与公共财政和社会主义市场经济体制相适应的双元财政是我国财政改革的目标模式，这一目标模式对我国政府外债管理体制与管理模式构建产生深远的影响。

政府外债管理体制不同于政府的外债管理体制。政府外债管理体制与管理模式的建立还要同经济增长与经济发展战略、经济体制改革、国有企业管理体制改革的要求相适应。我国外债管理体制与管理模式应是“统一监管、分工合作、三债分立、借用还统一、责权利明确”的管理体制与管理模式。

关键词：公共财政；政府外债；国有资本外债；政府外债管理体制

在社会主义市场经济体制下，财政模式应向公共财政模式转化。财政模式转换后，外债管理体制与管理模式该不该转换及如何转换？在公共财政条件下，政府外债该如何管理？对这些问题的深入研究具有非常重要的理论意义和现实意义，而且目前较少有人对此进行深入研究。本文拟对以上问题及与之相关的一些其他问题做一些粗浅的分析与研究，以期对政府外债管理工作提一些初步的看法。

一、财政模式与政府外债管理体制及管理模式的构建

（一）政府外债

政府外债管理体制是一个容易让人产生歧义的词。“政府外债管理体制”可能被理解为“政府”的“外债管理体制”，也有可能被理解为“政府外债”的“管理体制”。本文中的“政府外债管理体制及管理模式”是指后一含义。

为了能够尽可能准确阐述本人的观点，本人对“政府外债”给以新的定义。我认为，政府外债应包含三层含义，即外债、政府的债务、政府的外债。政府外债应当是最终由政府对非本国居民承担的已拨付但尚未清偿的契约性负债的数量，这种负债或是须偿还本息（不论是否支付利息），或是须支付利息（不论是否偿还本金）。在这个定义中，包含如下的几个方面的意思：

1．政府外债是最终由政府承担的外债。政府外债既有政府借的外债，也包括政府担保的外债。政府外债一般是指政府公共外债。国有企业外债不属此范围。国有企业外债是国有资本外债的组成部分。国有企业外债最终还是国家的负债，但是是国有资本的负债。

2．政府外债应是一国政府对非居民承担的债务。非居民是居住在本国以外的法人和自然人。

3．政府外债是指已经拨付但偿未偿还的债务余额。对签订借款协议但尚未提款使用的金额和使用完毕已还本付息的金额不再算做外债的一部分。

4．政府外债必须是契约性的债务。直接投资以及间接投资不属于外债范畴。

（二）财政模式同政府外债管理体制与管理模式

财政模式同政府外债管理体制与管理模式密切相关。

在计划经济体制下，国家作为阶级统治的工具，政府以政权组织的身份，同国有资产的最终所有者的身份合二为一，从而政府不仅从宏观上而且从微观上干预经济，干预的最基本手段是计划。国有企业是政府的附属物，而不是真正的企业法人。基于这种双重身份，计划经济体制下我国的财政属单元财政，“大锅饭”财政，公共财政职能与国有资产财政职能不分。

与市场经济体制相适应的财政是公共财政。在市场经济中，产品有个人产品与公共产品之分。个人产品（个人产品是只适用于个人消费的产品或服务）可以通过市场有效率地满足；而公共产品（公共产品是指具有联合的、共同消费性质的产品或服务）则不能通过市场有效率地满足。市场机制不是万能的，市场有失灵之时，有失灵之地：公共产品的存在；外溢性；自然垄断；风险和不确定性；社会分配不公；宏观经济运行不稳等等，都可以使市场失灵。市场的失效决定了政府必须干预市场。在市场失灵的地方，只有依靠政府的力量，只有政府才能有效地提供公共产品。正是因为存在着市场失效现象，在市场经济体制下财政才有了全新的内涵：公共财政。

所谓公共财政，概括起来讲，指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。公共财政的分配主体是作为政权组织和社会经济管理者的政府。公共财政的分配目的是为了满足公共需要，即是为了保证满足各类通过市场机制难以有效进行资源配置的社会公共产品财力的需要。公共财政是凭借政治权力经由非市场性的渠道进行分配的，因而既具有强制性，又具有补偿性。公共财政基本上是依靠税收来取得其收入的，公债和规费尽管也可以作为收入手段使用，但是只能是临时性的和补充性的。

社会主义市场经济体制是我国的目标经济体制模式。就我国的具体国情来看，市场经济体制下政府的经济职能产生于两方面的要求：一是政府作为社会公共权力的代表所具有的经济职能；二是政府作为国有资产所有者的代表所具有的经济职能。在市场经济体制下，必须将政府的两种职能分离开来，将真正的公共职能归于政府，将国有资产管理的职能及国有资产财政归于相对独立的国有资产总代表。相应地，我国的财政模式也必须进行根本的变革。由于我国国情的特殊性，我国的财政模式也不能是纯粹西方的公共财政模式，但有一点可以肯定，我国的财政模式还是以公共财政为基本目标的。双元财政模式即由公共财政与国有资本财政构成的新模式应是我国财政的目标模式。这一目标模式愈益清晰。只有这样，才能使我国的公共财政只承担弥补市场失效的任务，而发展壮大赢利性国有经济的任务，则留给国有资本财政去解决。

单元财政模式必然导致政府外债管理体制上的混乱及管理模式的不科学，而双元财政模式的建立又对政府外债管理体制及管理模式的建立产生重要的影响：

1．政府外债应属公共财政的范畴。政府外债作为财政收入的一部分，是政府财政入不敷出的结果。以外债形式获得的收入在支出上却执行的是公共财政的职能。外债偿还的真正基础仍是政府税收的增加。职能的统一使政府外债统一管理成为必然。因此，公共财政是政府外债管理体制及管理模式的理论依据之一。公共财政为外债借、用、还的统一找到了理论依据之一。

2．双元财政模式的建立将国有资产财政分立管理，最终将使政府外债统一管理奠定财物基础。公共财政的相对独立大大方便了外债的统一管理。

3．由于政府提供的公共产品的外溢状况大小不同，导致财政收入的来源与支出的范围不同，因此政府外债又是可以分级别的，可以实现外债的分级管理。国家和社会受益的项目由中央政府负责外债借用还的安排，地方受益的项目由地方负责外债的借用还。

4．政府外债资金只能用于提供公共产品的项目。外债资金应用在科教、卫生、市政、交通、通信、农田水利、环保、江河治理等项目上。

二、国有企业管理体制改革与政府外债管理模式

（一）政府外债管理科学化的国有企业管理体制基础

没有科学的国有企业管理体制基础，就不会有科学的政府外债管理体制与管理模式。

我们已经知道，政府外债是政府作为偿债主体的债务。如果政府除了行使政权的职能外还主要提供公共产品，那么政府只能以其财政收入的一部分作为其借债和偿债的基础。如果政府除了行使政权的职能和主要提供公共产品外，政府还拥有、管理、运营大量的国有资产，那么，政府外债就是一个很复杂的问题，既有作为提供公共产品的政府的负债，又有作为国有资产所有者和经营者的经营性或资本性负债。

作为提供公共产品的政府的外债同作为一个经营单位（或生产单位）的外债是完全不同的。作为提供公共产品的政府的外债主要是以政府的税收收入作为偿债的资金来源的，尽管外债的偿付主要依靠出口的增长带来的外汇增加，但由于外债主要是弥补财政收入的赤字，因此外债的负担最终还是本国的公民。而对于一个经营单位（或生产单位）来讲，外债转化为投资投入到生产过程，在生产过程中收回的投资及盈利以及企业的资本金是企业还债的物质基础，外债的负担是企业。另外，作为提供公共产品的政府的外债的偿还是有弹性的，因为在短期中政府可以通过增加税收或行政性收费来增加外债的偿还力度，而对企业来讲，外债的偿还就缺乏弹性，必须通过增加出口创汇才能解决。因此，同一债务人很难同时管理好两种性质完全不同的外债。

国有企业管理体制同政府外债管理模式关系密切，只有科学的国有企业管理体制，才能更好地管理好政府外债。在计划经济体制下，政企不分，利税不分，国有企业的外债就是国家的公共外债，国家的外债就是企业的外债。象这样把两种不同性质的外债混合在一起是极不科学的，也不利于国家管理外债。因此必须要进行经济体制改革，尤其是进行国有企业管理体制改革，真正在国有企业中建立现代企业制度，彻底实现政企分开，才能真正实现政府外债的科学管理。

（二）国有资本外债同政府公共外债是完全不同的

尽管国有企业的出资者是国家，国有控股企业、国有参股企业的国有股的出资者是国家。