小议人本法律观与立法创新

本文作者：张薇薇工作单位：武汉大学

人本法律观:立法制度革新的理论支撑

立法是立法者依据一定的职权和程序对立法规律的表达,是特定的国家机关通过有目的的对象性活动而表述法律的过程。立法制度则是立法活动、立法过程所必须遵循的各种实体性准则的总称。在现代社会,立法制度主要由立法体制制度、立法主体制度、立法运作制度、立法监督制度等组成。立法制度是立法过程良性运作的制度保障,是国家法制整体中前提性、基础性的组成部分。其状况是国家法制状况的重要标志。[5]作为法治国家的重要理念,人本法律观必将为中国立法走向成熟提供强大的精神动力与理论支撑。社会主义立法工作以人的发展、人的价值的实现作为立法工作的中心任务,真实、全面地体现以人为本。人本法律观要求将保障人权的原则体现在整个社会主义法律体系和法律规范之中,健全和完善我国各种人权保障制度;要求在建设社会主义法治国家过程中,把人权保护的各个环节统一起来形成一个体系,落实对人权的尊重、保障和救济的具体制度与措施,把保障人权的基点落实到个体上;要求立法法律活动,必须以人的全面发展和人民根本利益为出发点与归宿,实现法律由官本位向民本位的转变;要求尊重人格、合乎人性、讲究人道、保障人权,构建法律源于人、行于人、评于人和服务于人的理论体系。[6]人本法律观在立法制度中的贯彻。具体讲来,就立法主体制度而言,社会公众有机会参加立法讨论、参与立法实践,成为最基本的立法主体。所制定的法律能够更好地反映和体现民意,能够更好地调和不同利益等等。就立法权限制度而言,以人为本不仅意味着立法要对人的权利给予应有的关注和加以必要的保护,更重要的是,立法在处理国家机关与公民之间关系的时候,应当将公民基本权利的法律保护作为设计国家机关权力正当性和合法性的根据。以人为本渗透着现代法治精神,是正确处理国家权力与公民权利之间法律关系的重要价值尺度和标准。就立法程序制度而言,立法机关的活动更加开放、透明;民众参与立法的渠道、方式和程度更方便、更快捷。就立法监督制度而言,社会公众应积极对立法实施监督,使更多的民众、法人、社团和利益群体有机会参与或者影响立法,使立法真正体现民意、维护公众利益。正如马克思所说,只有当法律是人民意志的自觉体现,因而是同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立的时候,才会有确实的把握。[7]毕竟,一项立法能否收到实效,是否具有相应价值,关键在于其能否得到人民群众的认可。[4](P124)

革新的立法制度:人本法律观的立法设计

立法制度的革新,就是要以科学发展观为指导,与时俱进,不断总结和借鉴古今中外的经验,发扬社会主义民主,遵循社会发展规律和法治规律,用新的立法观念和立法思路进行创制和变动法律的活动。以人本法律观为指导,我们的立法制度革新应着重在以下几方面:

(一)立法主体制度:设立专职代表制度专职代表制是指代议机关中,以代表职务作为其本职工作,享有职权并承担相应责任,并不得兼任其他职务的代表制度,是与兼职代表制相对而言的。人民代表大会制度是我国根本的政治制度,人大是国家最为重要的立法主体之一,人大代表是代表人民参与统一行使国家权力的决策者。在很大程度上说,代表参政议政能力、立法素养的高低决定了立法水平的高下。在坚持人民代表大会制度基础上,实行专职代表制度,是优化立法主体、提升立法质量的需求,也是我国立法专业化和民主化的要求。通过专职代表制度的设置,能够改进代表的知识结构,提高代表的立法能力,更好地倾听选民的心声、反映民众的需求,从而提高立法质量,促进立法民主的发展。目前,我国各级人大代表的来源多样、素质参差不齐。在行使其职责时,存在诸如代表的认知、能力、时间精力物力、代表来源等问题。从其知识结构、参政议政能力看,有些代表缺乏对人大代表的性质、地位、作用应有的认识;有些则把代表职务当成一种政治职务和身份,审议不发言,表决随大流。目前我国绝大多数人大代表都是兼职的,客观上造成了本职工作与代表工作的矛盾。从代表的来源看,现实中我国许多人大代表和常委会组成人员还很难说是选民选择的结果,他们缺乏来自选民的压力和动力,缺乏参政议政的热情和能力,缺乏责任感和向选民负责的精神。凡此种种,以至于出现了挂名代表、举手代表、拍手代表、会议代表、哑巴代表的尴尬局面,立法质量定然难以保证。建立专职代表制度,有赖于一系列相关制度的建设。首先,要形成代表产生的选举制度。代表候选人资格要有必要限制,如政治素质、文化素质、法律素质、参政意识等限制。[8]建立选民与代表的互动机制。其次,为代表设立独立的财政预算经费,提供必要的办公场所和办公条件。再次,建立立法助理制度。立法助理是协助立法机关及其议员进行立法工作、履行立法职责的具有专门知识的工作人员。此制度的产生是立法民主性与科学性的内在需求。º在专职代表制度的基础上,设立立法助理制度是立法专业化的必然要求。»我国也有立法助理制度的初步尝试。¼此外,其它配套制度也应逐步建立健全,比如健全职务保障制度,确认专职代表不得兼任其他国家机关的职务,等等。当然,全面推行专职代表制度不是一蹴而就的。从西方议会史的角度来看,西方国家经历了一个从兼职到专职、从无偿到适当补贴最后职业化的发展过程。[9]从我国的国情看,我们应该重视已有的代表制度实践和已建立起来的立法运作机制,对现有的资源进行优化配置。目前我们可以先从全国人大开始,逐步往下一级扩展、提升专职代表数目,渐进实现代表专职化。

(二)立法程序制度:健全立法听证制度听证一词源于普通法,其理论依据可以追溯到普通法的自然公正原则,即任何人在受到惩罚或其他不利处分前,应为他提供公正的听证或其他听取意见的机会。后来这一司法制度传入美国,被移植到立法和行政活动中,并被用作提升立法与行政民主化程度以及广泛获取相关信息的有益方法。作为正当法律程序的基本制度,听证制度的核心在于保障公民的参与权,要求在对他人可能产生不利影响的决定时,必须听取利益相关人的意见。立法听证是指规范性法律文件的起草或者审议机关,为获取与立法有关的信息和公众意见,邀请政府官员、专家学者、当事人与议案有关的利害关系人,举行公开会议,听取和搜集意见,为立法提供依据或参考的程序制度。通过听证,立法者可以听取更全面的社会呼声,在法律制定中注意各方利益的均衡,减少不必要的失误;社会公众能够更清晰地了解到立法过程,理解立法目的,有助于他们对法律的服从和遵守。½立法听证在制度上为公众充分表达他们利益与愿望的机会,从而使得不同的利益需求在交锋中得以协调。立法听证有助于立法主体了解民意,通过立法者与公众直接对话沟通,使公共决策获得公众的理解和认可。总之,开门立法,尊崇民意,让百姓拥有话语权,这是立法民主化的具体体现,也是立法以人为本的生动表现。在法律制度上,我国首先在行政执法和行政决策中引入听证制度,初步确立了行政听证制度。¾2年5立法法6把听证制度引入立法程序。5立法法6第34条、第58条的规定,成为我国立法听证制度的法律依据,标志着我国立法听证制度在法律上的确立。从立法听证的效果看,各地立法听证实践总体上取得了好的社会效果,但也有一些地方举行的立法听证会效果不很理想。由于5立法法6缺乏立法听证的具体程序和规则,在实际操作中存在诸多问题。立法听证繁荣的背后,也透露出一些现实危机。比如,一些地方的听证代表遴选非经公开程序,听证事项的选择有避重就轻的嫌疑,听证过程不开放,听证意见不反馈,听证结果不公布,民意在一些立法听证中没有得到充分尊重,立法听证结果未能得到应有的重视。如何使立法能够真正体现人民的意志和利益,反映民众的愿望,防止立法的偏颇与缺失,使法案真正为社会绝大多数人所接受,是很现实且重要的问题。一定程度上,立法听证可以保证立法的质量,使立法机关的立法活动避免盲目性和短暂性。通过建立立法听证制度,有利于提高全体公民对法律的关注与重视,保证人民群众真正成为立法监督的主体。从我国立法听证的制度规定与法律实践来看,立法听证制度有待完善,诸多问题急待解决。比如,什么样的事项需要召开听证会,或者说立法听证会举行的标准是什么?举行听证会的时间阶段是什么?如何选择参加立法听证的听证人?听证后的各种意见建议应当如何被吸纳?如何解决好听证中的辩论环节?听证究竟能在多大程度影响立法,等等。¿完善立法听证制度,使立法成为阳光下的事业。健全立法听证,真正实现还权于民。

(三)立法监督制度:建立宪法监督委员会立法监督是享有立法监督权的主体依照立法程序,审查规范性法律文件的合宪性和合法性,并依法决定该规范性法律文件法律效力的法律制度。立法监督的主体是享有立法监督权的国家机关;其内容是立法主体依照立法程序制定的规范性法律文件;其目的是审查决定被监督的法律、法规、规章的合宪性和合法性。完善的立法监督制度,对于维护社会主义法制的统一,保证社会主义法律体系内部的和谐一致,发挥法的整体功能效益极为重要。我国现行法律明确确认了与我国政体相适的立法体制和相对完备的立法制度。同时,也应当看到,5立法法6的监督力度仍不尽人意,立法监督制度仍然是我国立法制度中的薄弱环节。通过对现行立法监督制度的梳理和归纳,可以看出我国立法监督主要存在如下问题:缺乏对立法监督主体的明确规定,缺乏对立法监督客体和对象的全面规制,对立法监督程序的规定缺乏正当性、技术性的保障,缺乏确定的立法监督方式。[1]上述问题的解决取决于对监督主体的确认,以及监督主体行使监督权程序问题的解决。一个合理的法律监督系统至少必须具备监督主体、监督的客体、监督的内容、监督的程序和监督的法律效力要素。[1]缺乏专职的立法监督机构,使得立法监督的内容,以及由谁来具体实施立法监督,如何实施等问题,都没有得到很好的解决。可以说,专门立法监督主体的缺位,是立法监督中牵一发而动全身的关键所在。由此作者主张,应以立法监督主体为切入点,建立宪法监督委员会,同时兼顾立法监督客体、监督程序、监督效力诸问题的一并解决。根据宪法和立法法的规定,我国的立法监督主体的范围相当广泛。这些主体虽然负有立法监督的职能,但都不是立法监督的专门机关。要对立法进行有效监督,需要建立专门的具有权威的组织机构。就我国目前的情况看,法律委员会原本有权统一审议向全国人大及其常委会提出的法律案,其他专门委员会可以就有关的法律案提出意见。但是,同一委员会既要管理立法的准备工作,又要管理法的违宪审查工作,就等于自己审查自己、监督自己,这有违法治原则,而且限于自身的时间和精力,也难于有效顾及。建立专门的立法监督机构,由专门的立法监督机构行使立法监督权,可以使立法监督真正实现责权结合,有利于立法监督制度与程序的正常运行。有鉴于此,基于我国政治制度的特点,设计我国的宪法监督制度,设立宪法监督委员会作为负责立法监督事务的专门机构。根据我国国体和政体的特点,我国的宪法监督委员会作为全国人大常委会的专门委员会,对全国人大及其常委会负责,接受全国人大及其常委会的领导。这种组织形式,既保证了开展立法监督活动所必需的权威性,又保证了它在组织上和职能上的专门性、独立性。人本法律观的提出为我国良法体系的建立和法治秩序的构建注入了生生不息的活力。它的提出也必将为我国的立法制度带来新契机与新要求。就立法主体制度而言,实行专职代表制度,优化立法主体、提升立法质量。就立法程序制度而言,健全立法听证制度,使公众充分表达他们的利益与愿望,使不同的利益需求在交锋中得以协调,从而使立法真正体现民意、维护公众利益,成为阳光下的事业,真正实现还权于民。就立法监督制度而言,设立宪法监督委员会,维护社会主义法制的统一,保证社会主义法律体系内部的和谐一致,为法律适用提供良好的制度前提。需要说明的是,以人本法律观为指导,立法制度的革新绝不止于上述所探讨的范围。随着我国立法理论和立法实践的拓展与深化,立法制度的革新将会有更多种新的可能。