GATS的国内规制的国际贸易特殊性分析论文

关键词：GATS国内规制规制纪律规制自由

摘要：国内规制在WTO服务贸易中具有非凡地位。GATS通过第16条、第17条所确定的多边纪律和第6条对国内规制的一般性规定来约束成员方的规制权力和自由以谋求服务贸易自由化。目前国内规制一般纪律所面临的主要问题体现在性质与范围、必要性、透明度、等同性与国际标准等方面。

WTO关于国内规制纪律的规定通过一定机制对成员方的规制自由具有重要影响。国内规制在国际服务贸易中具有非凡的作用。由于服务贸易具有无形性和以商业存在方式提供等特征，边界措施如关税等在服务贸易中无法适用，因此，各国需要借助国内规制来对服务贸易进行管理。WTO要推行服务贸易自由化需要建立必要的纪律对成员方进行一定约束，因而必然会对成员方的规制自由进行限制。但是，成员方要取得服务贸易自由化带来的利益却又需要拥有一定的规制自由以实现国内政策目标。没有规制纪律，就无法推行自由化，而没有规制自由，服务贸易自由化就会丧失成功的保障。WTO推行自由化的多边纪律与成员方追求政策目标的规制自由在多边条件下具有一定的冲突，如何协调、平衡二者的关系，意义重大。

本文重点对GATS的国内规制纪律所面临的问题、可能的发展趋势及其对规制自由的影响进行探讨。

一、GATS中的规制纪律与规制自由之现状GATS对规制纪律与规制自由在序言中有原则性规定。序言承认成员方为了满足国家政策目标有权规制其领土内的服务提供，同时鉴于不同国家的服务规制水平存在差异，承认发展中国家尤其需要行使这一权利。

同时，GATS又认为“服务贸易对于世界经济的增长和发展日益重要”，提出要“建立一个服务贸易的原则和规则的多边框架，以利于此类贸易在透明和逐步自由化的条件下得到扩大”，并在第6条中对成员方国内规制做出了专门规定。GATS谋求服务贸易自由化的方式是逐步减少乃至取消对服务贸易的限制，而不是取消成员方的国内规制权力。因此，GATS承认成员方规制的权力，但同时要求减少有关措施对贸易的限制。准确地说，GATS所要约束的是成员方限制服务贸易的规制权力和自由。具体来说，这种约束有两类渠道：一是GATS第16条、第17条所确定的多边纪律，二是GATS第6条对国内规制的一般性规定。在乌拉圭回合谈判中，成员方将对服务贸易的市场准入和国民待遇的限制大致上区分为数量限制和歧视性限制，并分别将其归于第16条和第17条调整和约束。在已承诺的具体部门，所有属于第16条和第17条范围的限制性措施，除非在成员方的承诺表中标明都予以禁止。在没有进行具体承诺的部门，成员方可以实行限制。GATS第6条有关国内规制的一般纪律的规定，目的在于将国内规制措施对贸易的限制降到最低。这一纪律既适用于已承诺部门中不属于市场准入和国民待遇纪律约束的限制措施，也适用于许可和资格要求及程序、技术标准，甚至还适用于在没有作出具体承诺的部门中对服务贸易的限制措施。因此，成员方实施规制的权力和自由并不是绝对的，是受到GATS第6条有关国内规制的一般性纪律约束的。

GATS第6条对国内规制的约束目前主要体现在以下方面：

1.有约束力的规定。GATS第6条第1款、第2款、第3款和第6款规定，成员方在已经做出承诺的部门以合理、客观和公正的方式管理对服务贸易产生影响的所有普遍适用的措施;要求建立审查影响服务贸易的行政决定的机制;要求维持或建立司法、仲裁或行政法庭或程序，并提供客观、公正的审查。这些款项还要求，在已承诺的部门提供服务需要批准的情况下，成员方的主管机关应当在完整的申请提交后的合理期限内将有关决定通知申请人，在申请人提出要求的情况下应告知其申请办理的情况。成员方在做出承诺的服务部门应建立适当的程序，以验证外国服务提供者的能力。这些规定对成员方在已承诺的服务部门中规制措施的管理方式、司法救济、服务申请的办理和外国服务提供者能力的验证等提出了明确要求，是成员方在行使国内规制权力时须接受的限制。

2.有关国内规制纪律的临时适用机制。根据GATS第6条第5款的规定，在第4款规定的纪律生效之前，在做出承诺的部门将第4款包含的主要原则适用于许可和资格要求及程序、技术标准。这就要求许可和资格要求及程序、技术标准等措施应基于客观、透明标准，不构成超出保证服务质量的不必要的负担，许可程序本身不构成对服务提供的限制。虽然第5款的规定具有临时适用的性质，但它对成员方采取的许可、资格和技术标准等措施提出了要求。值得注意的是，第5款的适用也受到一定的限制。首先，第5款只有在所采取的许可、资格和技术标准等措施被认为损害了具体承诺时才适用。其次，成员方所采取的措施可以豁免，条件是该措施在该成员方做出具体承诺时是能够合理期待的。因此，至少在1995年WTO成立时，已经存在的那些管制服务贸易的国内措施能够豁免适用于第5款的规定。

最后，第5款规定的模糊性如“不必要负担”中的必要性标准，也使这一规定的作用进一步受到削弱。3.对制定国内规制多边纪律的授权。由于服务贸易被纳入多边贸易体制为时不久，GATS有关国内规制的规定十分原则，要实现国内规制对贸易限制的最小化，需要对相关规定进行明确和细化，从而使GATS有关国内规制的原则性规定具有可操作性。为此，GATS第6条第4款授权服务贸易理事会通过设立适当机构制定必要的纪律，以确保资格要求和程序、技术标准和特许要求等措施不构成对服务贸易的不必要障碍。该款还规定，此类纪律的目标是确保上述措施：(1)基于客观、透明的标准；(2)不构成超出保证服务质量的不必要负担；(3)许可程序本身不构成对服务提供的限制。为了实施GATS的要求，1995年3月1日服务贸易理事会通过了《关于专业服务的决定》，成立了专业服务工作组(WorkingPartyonProfessionalServices，以下简称WPPS)，将会计行业作为尝试制定国内规制纪律的优先部门。1998年底，WPPS完成了会计部门国内规制纪律的制定。此外，全面制定国内规制纪律的工作正在紧张地进行中。有关国内规制的具体纪律一旦建立，必然会对成员方的规制自由产生重要影响。

二、一般性规制纪律所面临的主要问题及趋势以下本文以GATS第6条第4款、WPPS制定的会计部门纪律(以下简称会计纪律)和WTO关于实施卫生措施和植物卫生的协议(以下简称SPS协议)、贸易性技术壁垒协议(以下称TBT协议)对国内规制问题的规定为基础，重点探讨国内规制纪律所面临的突出问题及发展趋势。

(一)规制纪律的性质与范围WPPS在制定会计纪律的过程中，对GATS第6条第4款的性质和范围进行了大量的讨论，从而为制定该款项下的一般纪律提供了重要借鉴。WPPS指出，GATS第16条和第17条属于第三部分具体承诺的事项，而第6条属于第二部分一般义务和纪律的范围，二者在法律上具有根本区别。所以，取消市场准入和国民待遇限制要经过具体承诺的谈判，而将国内规制对贸易限制成分最小化的义务是一项普遍义务，受第6条第4款所制定的纪律约束。基于相同原因，GATS第16条和第17条涵盖的限制性措施与第6条第4款所要约束的措施在法律地位上是不同的。在做出具体承诺的部门，成员方对于限制市场准入和国民待遇的措施除非在承诺表中列明，否则不得采取，但在没有做出承诺的部门则可以采取。实行国内规制措施的权力虽然是被承认的，但要受到根据第6条第4款所制定的纪律的约束，以实现对贸易负面影响的最小化。WPPS最后得出结论认为，为了确保法律的确定性并使会计纪律与GATS的结构一致，GATS第16条和第17条与第6条第4款不应有重叠，会计纪律不适用于受第16条和第17条约束的措施。但是，哪些措施属于第16条和第17条的范围从而需经谈判做出承诺，哪些措施属于一般规制的范围?WPPS所采取的方法是将会计部门中限制市场准入和国民待遇的典型措施另行列举在“非正式注释”(informalnote)之中，表示取消此类限制需经特定承诺谈判，而不是受第6条第4款的约束。会计纪律是无条件的义务还是有条件的义务?这些纪律是仅在已做出具体承诺的部门内适用，还是不管是否存在具体承诺都应适用?如果该纪律的适用不取决于成员方是否做出承诺，那么，对市场准入和国民待遇的贸易限制应受到约束。如果该纪律仅适用于市场准入和国民待遇以外的事项，那么，这意味着对市场准入和国民待遇承诺的种种限制将成为规避国内规制多边纪律的避风港。会计纪律规定该纪律仅适用于在承诺表中对会计部门做出具体承诺的成员方，即仅适用于成员方承诺实行自由化的服务，不影响GATS所包含的自愿性质。然而，这一规定对未来国内规制的一般纪律的适用范围可能并不具有决定性。第6条其他4款明确规定仅适用于已承诺的服务，而第4款缺少这一限制，所以，该纪律似应适用于所有服务部门，而不论成员方是否做出了自由化承诺。此外，虽然第5款规定将第4款所列举的原则临时适用于成员方已承诺的部门，但这样做的目的是在第4款的纪律生效前使特定承诺不因这些纪律的缺失而受到损害，亦不能构成将国内规制的一般纪律仅限于已承诺部门的根据。

(二)必要性标准由于国内规制纪律的主要目标是确保有关措施不构成对服务贸易的不必要障碍，因此，必要性标准在判断国内规制措施对贸易是否具有限制的问题上具有核心作用。1.WTO有关协议中的必要性标准及其差异。会计纪律对必要性标准作出了有拘束力的规定，指出：“成员方应确保不属于GATS第16条和第17条项下承诺的与许可要求和程序、技术标准、资格要求和程序有关的措施的制定、采取和适用不得对会计服务贸易制造不必要的障碍或具有这种效果。为此目的，成员方应确保此类措施不得超出实现合法目标的必要而对贸易进行限制。上述合法目标包括：保护消费者(包括会计服务的所有使用者和一般公众)、确保服务质量、提高专业技能和行业的整体一致。”

必要性标准的概念也存在于WTO的其他协议中。例如，GATT第20条和GATS第14条规定的一般例外，要求成员方采取的例外性措施须为实现一定政策目标之必要。此外，TBT协议第2条第2款也规定了必要性标准。GATT、GATS的例外规定与会计纪律、TBT协议所包含的必要性标准是不同的。前者适用于一般例外的情形，目的是将成员方可能违反协定义务的行为控制在必要的范围之内。根据一般例外所采取的措施，只要不在情况相同的国家间构成武断或不公正的歧视或构成对服务贸易的变相限制，可以是歧视性的，可以是原本违反GATT和GATS的。正因为如此，一般例外所列举的政策目标是穷尽性的，适用范围应当仅限于一些根本的和有限的政策目标，如公共道德、公共健康和公共安全等。相比而言，会计纪律、TBT协议所包含的必要性标准仅适用于非歧视性的贸易限制措施，这些措施只有为实现合法目标所必要时才具有客观合理性。会计纪律、TBT协议所包含的必要性标准由于不能作为违反有关义务的根据或抗辩，因此，WTO成员方需要拥有相对广泛的规制自由，因而会计纪律、TBT协议对规制政策目标的列举是非穷尽性的，以便满足成员方实现更广泛的合法目标的需要，避免动辄就违反WTO的规定。2.确定必要性的两个步骤：合法目标与必要性。从GATT和WTO的有关实践来看，确定国内规制的必要性一般首先衡量有关规制是否是为了满足合法目标，然后衡量为追求合法目标所采取的措施是否对贸易限制最小。必要性标准将有关措施与合法政策目标联系起来。在1994年“美国汽车税案”中，专家组报告认为，分析GATT第20条(g)款的第一步是决定“引援这些规定的政策是否属于保护自然资源的政策范围”。在1990年“泰国限制香烟进口和香烟国内税案”中，专家组报告也强调在确定有关措施的必要性之前需要集中考虑成员方援引的政策目标是否合法，并指出：“专家组界定了GATT第20条(b)款项下产生的问题。专家组接受吸烟对人类健康构成严重危害的观点，因而，旨在减少香烟消费的措施属于第20条(b)款规定的范围。专家组注意到，这一规定明确允许缔约方将人类健康置于贸易自由之上而给以优先考虑;但是，欲使有关措施符合第20条(b)款之规定，该措施还需要具有‘必要性’”。

一旦某项措施的合法性得到肯定，需要进一步确定有关措施是否为实现该目标所必要。必要性标准首先涉及有关措施在实现政策目标方面是否有效。在1983年“美国进口某些汽车弹簧配件案”中，专家组报告对此作了如下分析：“专家组考虑了国际贸易委员会所采取的制定排除清单的行动在第20条(d)款意义上是否为确保遵守美国专利法所必要。对此，专家组审查了按照民事审判程序是否存在满意和有效的其他手段，这些手段能够为专利的持有人库尔曼提供足够有效的救济，可以对付外国生产者包括加拿大生产商渥尔班克有限公司侵犯其专利的行为。”可见，在采取措施的成员方可以合理地获得满意和有效的其他方法的条件下，一项措施不能被认为是必要的。如果同样满意和有效的其他手段也存在，必要性标准要求有关成员方在其可以合理获得的措施中需采用对贸易限制程度最轻的措施。在1989年“美国1930年税法第337条案”中，专家组报告对“合理获得的对贸易限制最轻的手段”的含义进行了分析，指出：“专家组认为十分明显的是，在缔约方可以合理地获得其他措施且该措施与GATT的其他规定没有不符的情况下，缔约方不能主张一项不符合GATT其他规定的措施系为第20条(d)款之‘必要’。基于相同原因，在不能合理获得符合GATT其他规定的措施的情况下，缔约方要在可以合理获得的措施中采用与GATT其他规定不一致程度最轻的措施。专家组希望说明的是，这并不意味着要求缔约方……改变其专利法或专利法的实施水平。但是，这确实意味着，如果缔约方可以以与GATT其他规定没有不符的方式合理地实现实施水平，那么，该成员方就要这么做。”(三)透明度透明度问题对于服务贸易十分重要。在服务贸易领域不存在关税壁垒，限制性措施具体体现为各国国内规制措施如资格、许可和技术标准等。最惠国待遇和国民待遇原则从自由贸易的角度出发，实际上是承认国内法律制度的独立性，允许国家之间不同法律的存在。但是，如果国内规制缺乏透明度，那么，各国法律之间的差异就无法为外国服务提供者所知晓或导致信息获取成本过高，从而构成服务贸易的严重障碍。“外国服务提供者在另一个国家的市场成功经营的基础是充分理解影响服务贸易的法规措施。”未来对国内规制制定的纪律注定要考虑GATS第3条有关透明度的规定。会计纪律对各WTO成员方在会计部门中如何适用GATS第3条做了进一步规定。会计纪律第3、4、7款要求成员方将对会计部门的要求公之于众。例如，第3款规定：“成员方应通过包括根据GATS第3条和第4条建立的咨询联络点的方式将主管机关的名称和地址公开。”类似的规定是否也需要引入到未来制定的有关国内规制的一般纪律之中，是一个值得关注的问题。值得注意的是，会计纪律及其他规定中的某些透明度要求赋予了GATS中的透明度原则新的内涵，如要求成员方对政策措施的必要性提供立法理念方面的论证。会计纪律的第5款规定：“在另一成员方提出请求的情况下，一成员方应通知另一成员方其会计部门的国内规制措施背后所包含的与第2款所指的合法目标有关的理念”。

TBT协议第2条第5款规定：“拟定、采取或适用的技术规制对其他成员方的贸易可能有重大影响的，一成员方应另一成员方的请求，应根据第2款至第3款的规定解释技术规制的理由”。这些规定通过要求成员方解释国内规制措施与政策目标之间的联系，强化了国内规制措施的必要性标准，对成员方国内规制的透明度也提出了更高的要求，因此，有可能在有关国内规制的一般纪律中采纳。(四)等同性与国际标准1.等同性。等同的概念在会计纪律、TBT协议以及SPS协议中都有体现。会计纪律规定：“成员方应确保其主管机关在教育、经历和(或)考试要求等同的基础上考虑在另一成员方领土内所取得的资格。”TBT协议第2条第7款规定：“只要成员方对其他成员方的技术规制在满足自己的规制目标上感到满意，成员方应积极考虑接受这些技术规制为等同，即便这些规制与其自己的规制不同。”在服务贸易中，为了保证外国服务提供者满足适用于本国服务提供者的资格要求和其他标准，管理机构通常要对本国和外国资格的等同问题进行评估。在很多情况下，管理机构要求对申请许可或其他授权的外国申请人进行一定的考核，或要求满足一定的条件来证明等同性的存在。这类考核由于是为了确保国内标准得到满足，因而可能被看作是国内规制。如果是这样，GATS第6条第4款项下的纪律一旦制定，就会因此要求此类措施不应成为为确保服务质量所不必要的负担。在这种情况下，管理机构有义务考虑外国服务提供者在其本国已经取得的资格并相应地修改额外的要求。2.国际标准。必要性标准以国际标准为取向的色彩强烈地体现在TBT协议和SPS协议中。

TBT协议第2条第5款规定：“只要技术规制是为第2款所明确提到的合法目标而制定、采取和适用且与国际标准相一致，那么，该标准就应当无可置疑地被认为没有对国际贸易制造不必要的障碍。”SPS协议第3条第2款规定：“与国际标准、指南或建议相符合的卫生或植物卫生措施应当被认为是为保护人类、动物或植物的生命或健康所必要，应被认为是与1994年关贸总协定的有关规定一致。”此外，TBT协议还要求成员方使用国际标准作为技术规制的基础。GATS第6条第5款(b)指出，在确定有关要求与必要性、透明度和客观性原则是否一致时，应当考虑成员方所适用的国际标准。这一规定在一定程度上提出了必要性标准以国际标准为取向的要求。GATS下的《关于专业服务的决定》要求成员方对国际标准的使用提出建议并鼓励成员方与有关的国际标准机构进行合作。此外，GATS第7条第5款规定，在任何适当的情况下，对教育、要求、许可的承认均应依据多边达成一致的准则。成员方应与有关的政府或非政府间组织合作以建立和采取共同的国际标准和准则。TBT协议和SPS协议等提出国内规制措施以国际标准为取向。这一特点对国内规制的影响在于为必要性标准提供一个重要标尺，引导国内规制措施在实现政策目标方面对贸易限制最小化。在这方面，TBT协议和SPS协议的规则与GATS第6条第5款(b)项所指的国际标准相比显得更加明确。然而，这些要求可能需要考虑不同服务部门的特点。

三、规制纪律对规制自由的影响WTO条件下规制纪律与规制自由的关系实质上是WTO推行贸易自由化与成员方追求国内政策目标的关系问题，是贸易自由化条件下所产生的主权及其限制问题。

虽然有关国内规制一般纪律的制定工作尚未完成，但从GATS第6条第4款所体现出的原则以及WTO有关协定的相关规定来看，GATS项下国内规制的多边纪律对成员方的规制权力具有重要影响。以上探讨显示出，有关国内规制的多边纪律从政策目标的合法性、对贸易限制最小化、透明度、等同性和国际标准的取向性等方面对国内规制会提出更高要求，所要实现的效果是使国内规制措施对贸易限制的程度最轻，鼓励政策措施的中性化。在当前开展的谈判中，有迹象显示“对贸易限制最轻”这一标准的界定正在加强，以便该标准能够为衡量所有成员方的政策提供一个标尺。WTO秘书局指出，对国内规制施加限制是要在两个潜在的冲突目标即促进贸易扩展与保护成员方规制权力之间实现一种平衡。强化对国内规制措施约束的一把利器是使WTO成员方能够对其他成员方规制措施提出挑战。正如WTO秘书局所承认的那样，之所以需要一个法律标准，就是因为GATS第6条第4款的现有措辞不能为WTO专家组提供一个可操作实施的模式，如此一般性的规则并不足以为有关特定措施的争端的解决提供指导。把GATS第6条第4款所列举的原则转化为有拘束力的规则，可以把国内规制纳入到GATS的法律架构中。将这些一般性原则制定成为纪律的目的是赋予这些原则以具体的内容，使之能够用于操作。可见，制定国内规制的多边纪律是使成员方在多边范围内对其他成员方国内政策提出的法律挑战具有可操作性，因而必将对成员方的主权产生重要限制。WTO对国内规制进行制约的核心是GATS第6条第4款所包含的必要性标准，途径是争端解决机制。必要性标准决定着规制措施是否和在什么情况下构成对贸易的不必要障碍。值得注意的是，国内规制工作组正在考虑将TBT协议和SPS协议的有关规定所包含的更准确的措辞移植进来。如果必要性标准通过较严密的界定具备了法律实施性，那么，WTO的争端解决机制就能够发挥作用。有关国内政策是否服务于合法目的、是否超过为实现合法目的之必要而构成贸易障碍，WTO最终能够充当一个裁决者的角色。一套具体的国内规制纪律一旦制定并为成员方所接受，WTO争端解决机制理应将其运用于裁决有关国内规制的争端。

尽管会计纪律规定该纪律仅适用于在承诺表中对会计部门做出具体承诺的成员方，但WTO秘书局认为，GATS中没有任何东西表明此类规定应仅限于做出了自由化的承诺。WTO的一个工作组在对这一问题进行研究后，宣布GATS第6条第4款中没有任何东西表明它的纪律仅适用于已经做出承诺的服务，并认为该条其他4款明确规定仅适用于做出承诺的服务，而第4款却缺乏这一限制，这充分显示没有施加这一限制是有意为之。公务员之家

根据这样的主张所制定的国内规制的一般纪律，将会对GATS所涵盖的所有服务引入一项新的强制性的纪律，而非简单地将这些纪律适用于自愿承诺的部门。换言之，国内规制将受到一项一般性义务的制约。GATS的国内规制纪律是一项普遍性的义务，WTO争端解决机制将很容易地介入进来。在此情况下，成员方规制服务贸易能力会受到进一步削弱。按照GATS规定的原则和WTO其他协定所体现的精神，为国内规制制定多边纪律，无疑会使成员方在主权与其限制问题上承受更大的考验。任何国家都拥有主权，在其管辖范围内具有按其意愿行事的权力，甚至可以完全禁止对外贸易和不参加WTO。但是，加入WTO就需要遵守一套多边协商一致的规则，因而在一定程度上需要接受对自身主权权力的限制。但是，这种限制是志愿的、有条件的。

在WTO争端解决程序中，每个政府都可代表其国家利益挑战其他成员方的规制措施，同时，自己的措施也会面临挑战，但这些都是行使主权的不同体现和结果。与一定的法律秩序对国家主权的限制相比，国际经济关系中的无序状态则意味着更大的主权丧失，对弱小国家来说尤其如此。这已经被第二次世界大战前各国所实行的单边主义和保护主义的灾难性后果所证实。与仅仅被动地接受由强者制定和操纵的法律来决定国际经济事务的状况相比，接受对主权的彼此约束显然更可取。