联议会范文10篇

联议会范文篇1

这次县市区教育局长联议会议，是经市教育局局务会议研究决定召开的。这次会议的主题是总结20*年全市教育工作，安排部署20*年主要工作，认真落实农村义务教育经费保障机制，扎实推进县域教育持续健康协调发展。

刚才听了各县市区关于落实农村义务教育经费保障机制，做好20*年工作，扎实推进农村教育持续健康快速发展的情况汇报，我认为讲得都很好。这次教育局长联议会确定在广宗召开，是有特殊意义的。广宗是全市乃至全省财政收入最少的县，但是，在今年首轮省级教育督导评估期间，省评估小组看了广宗的学校以后感到很吃惊。在他们脑海里，这里的基础非常差，在第一轮“普九”复查时，全省都很难找到像这里这样破烂的学校。但是，经过这几年的努力，让省里评估组的专家感到有了一个翻天覆地的变化。今天看来，与其它县市区比较，广宗的基础设施、办学条件等方面还是比较落后的，但是能发展到今天这个水平是相当不易的。从中可以看出县委、县政府对教育的重视和广宗县教育工作者付出的努力。省督导评估主要是督导政府的教育责任。去年，省评估小组对广宗县评价比较高，关键是广宗县政府在教育投入方面应投的都按标准投了。20*年，落实义务教育经费保障机制的5％配套资金45万，目前该县已一次全部到位。其它县市区可以比一比，是否有差距。今天中午，广宗县刘县长说：“再困难，可以压缩别的开支，这部分钱必须保障到位。”我说：“广宗县虽然穷，但要有志气，要长精神。志气、精神体现在哪里？就体现在教育上，体现在人民的素质上。如果我们的教育上去了，那么各项工作，比如招商引资也好，发展经济社会各项事业也好都会受益，这是一项基础性的工作。所以我这次到广宗来感觉挺振奋。广宗刚召开教育工作会，会上宣布，广宗县教育部门的领导班子要从教育系统里选。县教育局副局长、各校校长，由教育系统负责选拔。这个重视程度，这个力度，我觉得应该学到手。有了这种精神，这种力度，有条件，我们能搞上去，没有条件，创造条件我们也能搞上去。比如说，广宗县今年准备把省级示范性高中搞成，凭什么搞呢？没钱怎么办呢？向上级争取。过去，县长、县委书记请省委的张毅书记调动省里各个部门支持广宗。现在，又跑民盟中央，让民盟中央调动各部门支持。一年搞不成，每年搞一部分，不就弄成了嘛。另外，还可以搞校产转换，这也是办法。比如说新河，也是一个小县，要搞北师大附中，需要投资1.2个亿，而且今年要招生，这是一种什么样的精神，什么样的干劲？像广宗、新河这样的县能搞成，我们其它县市区该怎么办？哪一项工作还能被困难所吓倒，哪一项工作我们还没有办法？广宗新河带来的意义就在这里。另外，广宗的教育教学质量，大家也看到了。冯寨乡中是个老典型了，它的教学质量是一流的，为什么？一是多年来，冯寨乡中一直跟市一中攀高枝、结高亲。二是靠全体教职员工的勤奋精神、敬业精神。从1996年以来，该校所有的教师，包括本村的教师全部吃住在学校，围着学生转，手把手地教，不出成绩才怪？有人说，老师吃住在学校，他们的孩子怎么办，他们的家庭怎么办？冯寨中学也有一套办法。我觉得，只要有这种敬业精神，有了这种勤奋的工作态度，管理、质量都能上去。当然，广宗还有很多落后的地方，基础是很差的。但是在刚才说的这些方面，应对我们大家有所启示，要认真学习。

一、20*年*的教育事业取得了不平凡的业绩

20*年，在我市生均投入处于全省后进位次的情况下，通过大家的共同努力，教育工作全面超额完成了省、市制定的各项任务。

（一）基础教育迈上一个新台阶。标志之一，是我们抓了以高中为龙头的县域教育的持续发展。去年，我们市的省级示范性高中新增3所，达到了22所，位居全省第四位，像巨鹿、威县、沙河、*县等县市区已经达到了2所。南和县和任县在去年通过了省级示范性高中验收，这两个县的经济状况是非常差的，它们是举全县之力去做成这件事。沙河市投入最大、标准最高，把一中进行了改建。目前，像新河这样经济状况不太好的县，这项工作也已经启动。南宫市新建的南宫市一中今年要通过验收，南宫市准备投入1.5个亿，这是相当不容易的。标志之二，是我们有5个县通过了首轮省级教育工作督导评估验收。这5个县原来的基础都不太好。比如宁晋县，虽然是经济大县，但原来教育基础不太好，经过这一年的努力，总算打了场硬仗过关了，不容易。柏乡这个小县，经费能够及时拨付到位，也很不容易。下一次，我们对县市区的教育督导评估要上查几年，保障拨付到位的经费全部用到教育上。标志之三，在基础教育中，围绕着项目建设，搞了民心工程。撤并了212所学校，布局调整和危房改造全部达到目标，对95所中小学进行了改造，投资为历年来最大。标志之四，在教育管理和教育质量上，有了一个明显的提升。原来一提到*，就认为咱们的管理水平差，但通过去年省语委在内邱举办的现场会，各地市看到我们的管理并不差。内邱以及其他县市区的各学校确实有了大的变化，按照规划，从高中、初中到小学，调整优化资源配置，建设优质教育资源工作已经前进了一大步。标志之五，我们从“普九”向“普十五”的步伐加快。20*年，大家对发展学前三年教育的积极性一下提高了，因为它既解决了孩子们接受学前教育的需求，同时也对保住我们的教育资源是非常有利的。我们去年定的6个县普及学前三年教育的任务，结果一下通过了9个县。我们感到非常自信。但全省教育工作会上，没让我们发言，而让沧州发言，因为沧州的各县市区一年就全部通过了“普三”任务。而我们的平乡没有通过，原来也没打算过，如果去年过了，咱们也是一片红，那么会上介绍经验的可能就是我们而不是沧州了，因为普及学前三年教育攻坚现场会是在咱沙河打响的。

（二）职业教育有了突飞猛进的发展。各县市区的职教中心，都把原来的普教成分去掉，或正在去掉，办起了名符其实的职教，而且都在上台阶、上管理水平。通过我们大量的联查，发现普遍有了较大的改变。更重要的是我们已经把办学思路拓宽，搞了一些联合。有的是校企联合，有的是校校联合，比如和新余的一些好的职业学校搞引进联合。特别值得提出的是，如临城职教中心，把山东等地的价值数百万元的数控机床、教学设备引进职教中心，助推了职业教育的发展。像巨鹿，不仅建起了自己的实训基地，而且输出了大量的劳动力，转移我们的毕业生，今年又找到宿迁，这些都非常不容易。所有这些，使全市职业教育出现了新的生机。

（三）师资队伍、校长队伍和教育人事改革迈出了新的步伐。各县市区都进了一些新教师，改变了过去教师队伍长期死水一潭，没有生机活力、不断退化的势头。说明我们做了工作，引起了县市区党委、政府对教育的重视。像威县去年进了一批教师，今年又进了40名。一些像广宗这样多年没进过老师的县都进了新人。这个势头不错，应该保持。

（四）我们的管理和教育教学质量有了新的突破。去年我市出了全省的文科高考状元。我们通过改革，在市区向各学校分配了一些优质高中的指标，并且搞了提前录取，和学生的素质评价结合起来等。各县市区都采取了一些办法，有的提前招生，多数是把指标分到各乡中。这样就把*的优质生源保留下来，而且也让他们成了才。去年本二以上高分的人数，我们在全省上升幅度最大。600分以上的达到638人，比上年增加451人，增长241%。教育教学质量从高考中可以反映出来，每年我市都有七八千的参考人数在增加。没有数量就没有质量，数量的增加，说明了这几年我们高中发展是很快的。我们考大学的总量比邯郸还多，所以咱们本二以上的人数也远远多于邯郸。邯郸现在一直在赶超我们，我们也很有危机感。目前，我们的高考水平处于全省第四、五位，与衡水基本相当。在教育教学质量上，我们保持在一个稳步上升提高的趋势上，特别是优质生培养上，我们有了一个新的提高。这归功于我们所有辛勤工作的老师们，也归功于咱们教育管理工作者。特别是一些领头的学校，比如我们的一中、二中、临城中学、内邱中学等。今年春节后我转了一些学校，看到像沙河的一中、二中正在比着干，而且今年憋足了劲要跟内邱中学、临城中学比一比。还有我们东大门的南宫中学一直在提升。现在清河也一直在上升，临西也不错，宁晋也在往上赶，另外还有*县。可以说，高中这一块，一直在你追我赶。刚才我听威县说高考上线人数要翻番，如果每个县都翻番，我们就不得了了。因为大学总量控制着，每年5％的增量。20*年，*达到了10％的增量，如果今年达到了15％的增量，我们就给了*人民一个好的答复。我觉得现在的势头不错，特别是几个领头的高中劲头很足，希望排在后位的不甘落后也要紧紧赶上，像新河、南和都在追赶。比如平乡，正在扩建。要采取措施，提升教育教学质量，在保证休息健康的前提下，加大学习量，在苦中求乐，乐中出成果。

总结20*年的工作，我们感到非常振奋。振奋的后边，我们还要看到问题。总体来说，我们*的基础是薄弱的，发展是不平衡的，这也是正常的。今后工作任务相当大，人民群众的期望也非常高，特别是国家制定的新政策，还有农村义务教育经费保障机制的落实，需要我们认清形势，调整工作思路，探求工作方法，研究如何在当前形势下保持*市教育持续快速健康协调发展，是摆在我们每位教育工作者特别是领导面前的任务。

二、20*年要做的几项重点工作

20*年的工作要点已经发给大家。如何在新形势下和新年度贯彻落实好我们的既定方针，是我们的主要任务。我们的既定方针是什么呢，就是市委市政府出台的《关于加强教育工作的意见》。这个文件是指导我们今后几年教育工作的一份重要文件。*市提出重基教、强职教、促高教的基本思路不变，我们要围绕着办好人民满意的教育这个任务，贯彻落实总书记提出的科学发展观，建设和谐教育。和谐教育就是促进基础教育均衡发展，使每一个孩子都能够享受到优质公平的教育。既要减轻人民群众的负担，又要使孩子们得到良好的教育，要把这一对矛盾解决好，切实解决老百姓上学难、上学贵的问题。围绕教育发展这个永恒的主题，我们原来是在发展中规范，现在是在规范中发展。20*年，我们要在和谐中求发展，在稳定中求发展，在健康中求发展，使各级各类教育得到协调健康快速发展。要达到这个目标，我们要紧紧把握当前中央、省、市的要求和教育发展的大形势。当前的形势是什么呢？第一个大势是人民教育应该由政府来办，政府的责任正在强化。而强化政府责任不能等。我们是政府的组成局，政府责任的强化要靠我们去争取，靠我们去做工作。第二个大势是教育要和建设沿海经济社会发展强省相结合。现在省委提出了一个沿海强省的概念。沿海的意思就是要开放搞活，解放思想，拓宽思路。我们必须有一个大教育的理念。第三个大势是要围绕市委提出的“全党抓经济、突出抓项目、强力抓环境”的中心工作来抓教育。为此，今年我们把职业教育摆在突出位置。原来是重基教、强职教、促高教，今年把职业教育摆在前头，做大做强职业教育。同时，把基础教育继续抓好，高教当然也要抓好。再一个就是教育管理、师资队伍等方方面面的工作都要做好。下面，我按照这个顺序简要说一下。

（一）职业教育。职业教育我主要从思路上讲一讲。今年，各县市区要把职业教育摆在突出位置。最近郭市长要带领一个教育考察团到新余去，也是去看职业教育。新芳上午说了庚茂省长在会上讲，要站在前所未有的高度，以前所未有的力度，出大手笔，花大力气抓职业教育。省教育厅也正在抓紧制定促进职业教育快速发展的决定，这就是机遇。对于机遇，过去我们*抓得不错，职业教育走在了全省的前列，但是我们深知我们的基础和总量还很薄弱，也很落后。但是我们有几手“先”。转移劳动力，咱们走在先了。咱们有一个*职业技术学院，虽然是省属高职院校，但这也是咱们职教的龙头，在全国确实是个先进，28所首批国家重点支持的100所院校之一。全国28所，*占1所，而且河北省就这1所，了不起呀。抓职业教育，我觉得首先要把职教中心搞好。今年还要联查，联查时首先看你职教中心是否真正地办职教。第二是实训基地要建起来。第三是教育教学管理一定要上去。这次联查，我走了一天，看到职教这一块离普教差的太多，主要表现在职教氛围不够，学校里面破破烂烂的。学校里起码应该搞点宣传栏吧，搞点标语口号吧，搞点职教氛围吧，搞点招工信息吧，什么都没有可不行。像冯寨乡中院里那个电脑打出来的标语往那一挂，花不了多少钱，效果立刻就出来了，挺漂亮。这方面一定要上点档次。到哪个县去检查，首先看你的职教中心怎么样，校容、校貌、管理要上去。再一个就是要有实质性内容，重点抓实训基地建设。怎么上职教？思路要拓宽，和树立沿海意识一样，可以本县自办，也可以与外县好的学校联办，与企业联办，与中介组织联办，这都是好办法，这方面也有很多好经验。办学的对象也要紧紧抓住。这方面我看有的县抓得好，有的县抓得不紧。在办学对象方面，要把高中考不上大学的，初中考不上高中的，还有没毕业的初二的学生，都要跟职教中心牵起手来。我们说这叫“职普牵手、控辍保学”，今年各县都要大力度地抓。给各中学都要有任务，给各职教中心都要有任务。再一点，就是我们要搞一些校企联合。今年5月份，河北省要在*职业技术学院搞一个由全省100多家企业、100多所院校参加的牵手活动。希望咱们各县市区的企业和学校要互动。前几天，我参加了*职业技术学院创建部级示范性职业院校的活动，他们把龙海、德龙、邢钢、冶金轧辊等都请了去。见了我之后，他们说，张局长，咱们中职也得牵手啊。我说这太好了，我们正在寻找“出口”呢。我们现在就得跑这些企业，县里没有大型企业，看看市里有没有，省里有没有，外地有没有？我们要把他们招工的这部分纳入到学校里来培养。现在是大量需求，就看我们做不做。一个是我们自己做，另一个是压给我们的职教中心去做。再一个是压给普通乡中去做这件事情。要多建一些人才转移培养基地，像巨鹿、经贸中专那样。今年要让各县市区和*职业技术学院、*机电学院，还有市里这几所职教中专都要牵起手来。我对*职业技术学院的领导说，你别光搞好你这个校园内的事情，今年一定要把全市带动起来，才能成为真正的“*模式”。它的汽车维修、机电、服装和装饰建材等都是全国的强项。现在它的毕业生抢都抢不着，所以我们要主动地和它对接。另外，还有一点就是今年要把我们职教的信息系统建立起来。希望各县首先要建，用工、招工、需要什么专业，和咱们全市要联网。将来*职业技术学院要盖大楼，离市教育局不远，我说你一层什么也别干，各学校都要在里面开设窗口，作为我们职教学习培养、输出的窗口。职业教育工作还有很多，如“双师型”人才、实训基地可以和厂矿联等等，全市教育工作会上还要讲，今天就不再多说。

（二）基础教育。当前首先要抓好的，就是要落实义务教育经费保障机制。要不折不扣地把这件好事做好，这是当前中国教育最大的政治，老百姓关心的最大的问题，涉及教育最大的工作，所以也是今天会议的主题。政府办教育，尽政府的责任，这是呼吁了多少年，哪一次人代会上都说的问题。多少年了，我们这届中央、国务院终于把这件事情办了。义务教育经费给*1.8个亿，实际上中央、省拿1.5个亿，市县拿3千万，大头还是在中央和省。市里的1.5千万已经到位，分上半年下半年两次拨。咱们21个县市区才1.6千万。你们回去后给县长书记说，这项资金一定要尽快到位，不能再看看左，看看右，分几次，最好一次二次搁到教育支付分中心，反正早晚也绕不了，就要像广宗这样，何必不一下给清了呢？如果县政府的这项资金不给，绝对是不能了的事情。下一周省教育厅、省财政厅由厅长带队，要下来检查，一个厅长查两个市，而且一查到底，就是看农村义务教育经费的落实情况。中央给了你钱，你还发放不到位，你还干什么呀，干脆你辞职吧。有没有问题，大家自己知道自己的事。有的做的好，有的做的相对差一点。但是总的来说，各县市区已经重视这个问题了。但是如何压缩其它开支，保障这项开支及时到位，不被挤占挪用，我看工作量还非常大。怎么做？回去后向县领导汇报一下，把这个信息传达下去，再下周省里就要来查了。从下周一，市财政、教育和市督导室要组成联合检查组分县检查。首先咱们要来个自查自纠。这次查，首先要查当前的资金到位不到位，更要查2005年和20*年“两免一补”资金到位情况。从纪检反馈的情况看，我们不是没问题，可能有的问题还不小，就是中央给的“两免一补”资金，有的到位了，有的不一定到了老百姓手里，这个问题就大了，这如同于救灾款哪。别看书本钱不算多，有的真拿不起。但是大家也反映这里面有一个难度，如何区分贫困生，没有一个标准。但我们各县可以定一个标准，起码要有一个比例，不能比例太少。经过研究，我们认为一定要按照国家和省的要求填表造册。咱们*做这样一项规定，一是发放以前要公示公开，谁是贫困生，怎么选的，要到村里公示公开，记录保存在校区。还要看是不是真正发到孩子手里了。负责造表和确认的人要签字画押。二是发放以后要公示公开，也要签字画押，这个以后我们要查。先这样执行，就是防止我们自己糊弄自己，防止一些学校或校区自己造个册子，一看都有名字，结果钱到了后干别的了。防止像那年隆尧分种子补贴一样，造了不少，结果记者一查，都没分下去，这就要命了。所以县里面要想一想有没有什么新的举措来保障，防止我们自己出问题。当然，我们各县市区的局长肯定是不敢拿一分，可是学校就不一定了，所以一定要自查自纠，把这个工作搞好，保证中央、省、市和县里的资金要分文不留地真正落实到学生的手中。

其次，要把各项教育资金争取到位，所有教育资金都要通过教育支付分中心来运作。市教育局跟市财政关系不错，在咱们市就这么运行。今后，我们的各项教育经费都要通过教育支付分中心，教育上写个报告，然后下文件执行。市委、市政府《关于加强教育工作的意见》中涉及教育方面的资金有很多方面，主要内容有：足额征收城市教育费附加并保证用于教育；落实“三个增长”；城市新建住宅每平米征收40元的建校费，这部分资金不是个小数，现在县里面也在搞住宅建设，这样每平方米加40元钱，有不少钱。另外，还有其它的一些，比如城市维护税10%、收入和土地出让金提取一部分用于教育等等都有规定，关键就是咱们落实得好不好，争取得到不到的问题，所以义务教育保障机制和发展资金是多渠道的。另外，光靠这还不够，要像新河、南宫那样，积极引入社会资金办教育，这一块大有作为。我们说的千方百计争投入，道理就在这儿。不要认为中央省里一给钱，就万事大吉了，那远远不够，仅仅是一部分。将来到2010年，等中央省里给到咱们小学生均公用经费300元，中学生均500元，咱们这教育局长就好当了。现在给15元、25元，差多了。所以各项职责中，抓投入还是教育局长的重大的事。

第三，要结合我们的布局结构调整抓教育的均衡发展。这方面的文件市政府正在审定，最近要转发。既然定了，咱们“十一五”期间的工作就要按照文件执行。要记住，我们的布局结构调整、项目学校建设、危房改造，要围绕着标准化学校建设和均衡化发展进行。这种均衡对我们*来说，是发展中的均衡，提高中的均衡，是满足人民对优质教育的需求的均衡。所以要分步实施，今年盖几所标准化学校，明年盖几所标准化学校，几年就能全部实现。既建就是要集中财力建成建好，现在省里要求我们把各项资金捆绑使用，比如说布局调整资金、危房改造资金，以及援建的项目资金都可以打捆使用。

第四，要抓规范办学行为。要经常地督导检查。最近要查的，按照刚才发的文件执行，我不再多说。要求各县市农村的义务教育阶段各改制学校要在2*年全部改过来。这里面涉及到一些学校，各县要清理一下。城市是在2008年全部改过来，任务相当大，特别是桥西区。现在要提早谋划怎么改，市区把一中、二中的初中全部撤掉，把矿区的改制学校全部收回。到2008年，义务教育阶段不能再收费了。希望各县市区好自为之，在这方面别撞枪口，别出问题。要提升管理水平，促进教育教学质量，比如威县做的不错。回去后，大家要马上行动起来，建设美丽校园。现在正是春天，大家集中搞搞学校的美化绿化情况。通过这些来提高学校的品位。

第五，做好普及学前三年教育、特殊教育和其他迎检工作。关于普及学前三年教育的问题，今年平乡、大曹庄一定要实现，汇报中平乡又加了个“确保”，必须确保，没有一点不确保的理由。还有几个要普及特殊教育的县，也要确保。更重要的是，今年的南和、*县、清河，还有三区共6个县区要全部通过省级督导评估。去年有了一定经验，今年要高标准通过，要按照文件上的条条款款，一项项抓好。希望大家早动手，市里会配合你们早督查。这几个县区也要在评估验收时给省里留下一个好印象，同时，提升我们的管理水平。普及学前三年教育是*出的经验，攻坚战是在沙河打响的，今年一定要提高一档。记得总书记在一次会上提到，布局调整后，有些孩子上学不方便，所以这项工作要从实际出发。作为*来说也是一样，在建寄宿制标准化学校的同时，要把孩子上学难、路途远的实际情况考虑进去，可以在幼儿园中附设低年级的班，这个事办好了，就可以解决一些低龄孩子上学路途远的问题。

（三）抓管理上质量。这是一个永恒的主题。办人民满意的教育，主要还是看你的教育管理质量，是不是能够培养孩子成人成才，这个是最关键的。学校再好，校容校貌再漂亮，教学质量上不去也不行。今后，要加强督导评估，刚才大家都说了，通过督导评比检查联查多种形式，包括外出学习参观，比较、学习、借鉴、提高，使我们的教学管理提高一步，各级各类学校都要认真抓落实。提高教育教学质量，无非两个办法，一是把先进的教学理念和先进的教学手段拿来，教研室要做这件事情。要学习人家衡水等地的经验，把这些先进的东西统统拿来，各县都要做。教研室就是要备出优质课来，你不能备，能不能集体备，集体备不出来，能不能通过网络拿出来。第二点就是敬业。抓管理抓质量，没有勤奋是不行的。要像冯寨乡中一样，校长围着教师转，教师围着学生转，一切围着教育第一线。本来学习是个苦差使，由苦变为乐，这里面就有一个成就感的问题，要激发学生学习的乐趣和成就感。怎么就有了这种感觉了呢，有些教师10个8个小时地在那里苦教，为什么还那么乐此不疲呢，就是因为有成就感。能培养出一个高考状元，这是他一生中最大的成就感，何乐而不为呢？所以要引导，教育教学质量要大力提升，大力提高。提高管理涉及方方面面，要增加内涵，增加特色。巨鹿育红小学为什么是名校，杨绍秋为什么是名人？他就是有自己的教学理念，有他多年的积淀。光学校的办学经验文章，就厚厚地占了一个展室。到那儿一看，就是底蕴深。抓管理，首先是校容校貌和学校的内涵，进而要办出特色，办出水平。上质量就是要紧紧围绕着抓生源，抓提高。怎么抓生源，各县都有自己的办法。今年力争通过素质培养，继续把优质高中录取指标分配到各个学校，或者是提高教师水平，各县想各县的法，*市想*市的法。把我们的优质生源一定要留到*，不能往外跑，全市要一盘棋，不要互相拆台。

（四）师资队伍。目前各县市区都有一些新的举措，就是抓人事制度改革，打造我们的教师和校长队伍。校长搞竞争上岗，老师实行优胜劣汰和结构工资制。要在教师中大力实行名师带动。今年教师节我们要进一步表彰学科带头人，要把典型培养和教师培训作为打造教师队伍的一个很好的内容。说起培训，咱们跟经济条件好的市真没法比。石家庄吴书记，一听说教育的关键是师资，好，一下子拿出两千万用于教师培训。我听说今年邯郸、保定都拿出钱来培训，咱们*市能拿出来吗？拿不出来。光一个保障机制，还是挤了又挤，压了又压，但是必须保障。是不是我们各县都拿不出来呢？我看不是，像沙河就可以拿出教师培训资金，内邱、*县，也应该可以。再困难的县，希望也采取些措施，把教师培训抓上去。最简单的办法，我看可以像威县这样请名师来讲课，一个季度讲一两次。*现在搞一次讲座活动，教师们自费参加都很踊跃。只要真正能提高自己业务水平，自己掏腰包他也愿意。师大的毕业生顶岗也是一个很好的办法。柏乡威县就是顶岗，各县市区也可以到大专院校争取顶岗指标去。他不要工资，只要提供吃住，可以带咱们老师，何乐而不为呢？开发区的新学校，聘请市里的幼教老师帮它们培训老师，给个聘书和一部分补助，很乐意。一下子，全区的幼儿教育水平就提上去了。光靠自己是不行的，加强学校管理要多借外力，要把老师的提高工作真正地抓实抓好。

几项大的举措我就说这么多，教育会上我还要详细讲。另外，人民群众关心的问题，我们要注意。现在关心什么呢，孩子的课业负担过重，教辅过多。希望我们各县市区学校要统一按照规定，一是择优，二是一个县只允许搞一套。不要乱订，要管起来，切实减轻孩子的负担。刚才有的县里说，高三学生晚上上四节自习。小学可不能这样做，一定要按照国家的规定，因为你再加，也起不了什么作用。厌学之后，反倒学不好，还不如提高他单位时间内的学习效率。课业负担这块重点抓小学，要减轻孩子们的课业负担，改变一个字让孩子重复写100遍的懒做法，或是做了题让学生互相看一看的不负责任的做法，课堂作业要在学校完成。要注意兴趣培养，特别是孩子，能写一遍记住的不要写多少遍，学知识不是单纯靠给孩子压力就能学习好的。

省级示范性高中，就剩下临西了。广宗已迈出实质性步伐了，而且今年要通过。新河这个小县要投资1.2亿，今年要招生。我们临西怎么办？要迎头赶上。今年我们要力争县县都有示范性高中。县域教育要以高中段教育为龙头，依次搞好调整布局，建设标准化学校，提高教育教学质量，打造适合新形势的教师队伍，解决人民群众关心的热点难点问题。

联议会范文篇2

今天，我们在宁晋县召开第八次县市区教育局长联议会，这次会议是全市教育工作会议后召开的一次非常重要的会议，主要安排部署三项任务：一是对县级人民政府教育工作督导评估工作；二是农村中小学现代远程教育工程；三是在全市学生中广泛开展“自强、创新”教育活动。为了开好这次会议，宁晋县在会前做了精心细致的筹备工作。在这里，我代表市教育局和各县市区教育局长对宁晋县委、县政府和县教育局表示衷心的感谢！

宁晋县是我市的人口大县，经济强县，更是我市的教育强县。2005年，该县成为我市两所扩权县之一。近年来，宁晋县立足本县实际，不断加大教育投入，加快教育体制改革步伐，教育质量稳步提升，办学条件不断优化，各级各类教育协调发展，取得了许多可喜的成绩......。目前，该县正在积极筹措资金，加快改造薄弱学校，消除中小学危房，建设标准教学用房，配齐实验仪器和图书等，切实为迎接省政府教育督导评估做好准备工作。宁晋县的做法，大家通过上午的考察和武建中局长的介绍已经感受到了。同时，其他县市区在迎接省教育工作督导评估、发展远程教育和全面推进素质教育等方面也都积累了各自的经验和做法，希望各县市区教育局相互学习，相互借鉴，取长补短，共同提高。

下面，我就这次会议的主题，讲三点意见：

一、以对县级教育工作督导评估为契机，进一步提升县域教育发展水平

（一）高度重视，把迎省督导评估工作当作重中之重

多年来，我市形成了领导重教、全民支教、改革兴教的良好氛围，基础教育得到了较好发展，校园建设日新月异，现代教学手段逐渐普及，教育教学质量不断提升，义务教育由“基本普九”向“全面普九”再向“高质量普九”迈进，各级各类教育协调发展。许多办学经验在全省乃至全国推广。在看到成绩的同时，必须清醒地认识到，我市教育工作还存在着很多的问题，今后发展的任务还很重，如义务教育的基础还比较薄弱，政府投入不到位的现象还普遍存在。近年来，在三年一轮的“普九”复查中，虽然我市接受复查的县市区通过积极努力，都能顺利过关，但大多是勉强通过，学校的基础设施缺得很多，按照规划，标准化乡中、小学的差距还很大。一些学校还存在危房，初中阶段学生辍学问题不容忽视。我市目前是全省4个没有实施全国农村中小学现代远程教育工程的市之一，教学手段比较落后（这个问题一会儿还要专门讲）。

从2006年起，省政府将对各县市区进行四年一轮教育工作督导评估。这项工作是“普九”复查工作的延伸，相对于“普九”，面更宽，内容更细，为保证各县能够顺利通过评估，市政府将从2006年开始对各县市区政府教育工作进行每年一度的督导评估。因此，对于评估工作，各县市区要有一个明确的认识。

开展对县级人民政府教育工作督导评估，是市委、市政府根据国家和省有关规定和我市实际情况决定实施的，这是市委、市政府高度重视教育工作，具体落实教育优先发展战略地位的重要举措。县级人民政府担负着统筹管理县域内义务教育、幼儿教育、普通高中教育、中等职业教育和成人教育的重要责任，国家实行“在国务院领导下，地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，县级人民政府的教育工作水平直接关系到我市整个教育事业的发展。对县级人民政府教育工作督导评估，主要是为了促进县域教育各项工作上档次、上台阶，进而推动全市整体教育水平。这项制度的建立和实施，将对我市各县、市、区全面落实和完善“以县为主”教育管理体制、促进我市各级各类教育协调、健康、持续发展具有深远的意义。为此，各县市区要以对历史、对人民高度负责的态度，站在讲政治的高度重视这项工作，切实加强组织领导，采取有力措施，像迎“普九”复查一样，广泛发动群众，全力以赴，打一场迎评估的攻坚战，确保各项指标落实到位。市政府已建立了责任追究制度，对工作不力，主要指标与标准要求差距较大者，予以通报批评，直至追究县级主要负责人的责任。

（二）强化措施，确保督导评估工作取得实效

第一，广泛宣传，层层发动。开展对县级人民政府教育工作督导评估，在我市乃至全省都是一个全新的工作，我们教育行政部门有义务向各级领导、各个部门、社会各界、广大人民群众和教师广泛宣传，要宣传建立此项制度的目的和重要意义，积极争取他们对教育的关心、理解和支持。此项工作涉及到各个部门，涉及到各方面的利益，教育行政部门要把有关规定、文件主动送交有关职能部门，乡、村和学校，使他们明确自己应承担的责任和义务，在全社会形成人人关心教育、支持教育的新局面。

第二，明确重点，抓住关键。这次省、市督导评估的内容非常全面，涉及到教育的方方面面，但各县、市、区要注意把握重点，有的放矢。目前，我市教育基础仍很薄弱，各县、市、区都存在非常突出的问题，要力争在迎接省、市督导评估时重点解决好几个重大问题，比如：经费投入保障机制的建立、义务教育办学条件的上档升类等。因此，各县、市、区在加快学前教育、高中教育、职业教育的同时，现阶段仍要抓好“普九”巩固提高工作，要把义务教育办学条件提高工作作为首要任务。积极落实好经费投入政策到位，提升学校办学条件等项工作，努力构建各级各类教育相互协调、互相促进、共同发展的县域内教育体系。

第三、严格程序，坚持原则。对县级人民政府教育工作督导评估，分为省级督导评估、市级督导评估和县级自查，县级自查是基础，省、市级督导评估是否取得成效，主要看县级自查态度是否端正、自查是否认真、措施是否有力、整改是否到位。各县、市、区要认真对照省、市督导评估《标准和内容》，逐项认真自查，真正把自查过程变成自我检查、自我诊断、自我完善、自我发展的过程。关于督导评估原则。省、市督导评估文件明确提出坚持实事求是、公开公正公平原则。实事求是是教育的立足点，更是建立诚信社会的基本要求，在这里特别要强调的是要坚持客观真实、务实求真、实事求是的态度，决不能搞弄虚作假、欺上瞒下，要吸取“普九”的经验教训，各县、市、区要把工作做实做牢，打消应付、侥幸、蒙混过关思想。

第四、加强督导队伍建设。《义务教育法》修订草案提出了“国务院和县级以上地方人民政府对所属有关部门，下级人民政府和义务教育学校的义务教育工作进行督导。义务教育督导工作由人民政府教育督导机构实施。”省委省政府《关于加强教育工作的决定》以及市委市政府《关于加强教育工作的意见》都对教育督导机构的建设提出了要求。目前，我市各县、市、区督导机构和队伍建设还不完善，部分县、市、区还未建立政府督导室，人员配备在数量和素质方面仍存在问题，不能适应教育改革与发展新形势的要求。各县、市、区要选拔政治素质高、业务能力强的同志充实到督导队伍中来，要建立一支结构合理、专业素质高、既能“督政”又能“督学”的督导队伍。

（三）加强领导，明确政府和教育行政部门的责任

各县、市、区要抓紧时间，成立督导评估的领导机构和工作机构，领导机构由县长负总责，财政、税务、工商、土管、城建、审计、公安、人事等部门负责人为成员；工作机构由教育局牵头，有关职能部门参加。根据督导评估的标准和内容，分解任务，明确责任，共同做好此项工作。省、市政府文件明确提出督导评估的对象为县级人民政府及其有关职能部门。我们教育行政部门作为政府主管教育的职能部门，同样是被考核的对象，区域内教育的发展与我们有着最直接的关系，对县级人民政府教育工作的督导评估，在某种意义上讲也是对我们的督导评估。为此，我们要主动做好党委政府的参谋，主动争取党委政府的支持，争取各项政策规定落实到位。对于本地教育工作中的不足，特别是省、市督导评估标准中达不到要求的内容，要认真疏理，作好汇报，提出意见和建议，力争在省、市督导评估前加以解决。

同志们，开展对县级人民政府教育工作督评估，对促进我市教育事业发展，意义深远重大，是落实科学发展观、落实教育优先发展战略、实施科教兴国的客观要求；是构建社会主义和谐社会、促进我市经济和社会协调发展的重要举措；更是全面履行教育职责，推动教育事业均衡快速发展的重要保证。今年要接受首轮省级教育工作督导评估的宁晋、柏乡、威县、广宗和大曹庄管委会等5个县区要及早谋划，把工作往深里做、往实里做，力争顺利通过督导评估。其他各县市区教育行政部门也要从促进县域教育发展大局出发，根据《河北省人民政府关于建立对县级人民政府教育工作督导评估制度的通知》的精神，对照《*市人民政府关于对县级人民政府教育工作实行督导评估的通知》督促本级政府落实好各项评估标准，保证评估工作顺利进行，保证评估结果客观真实，取得明显成效。这项工作对我们而言，是一项新工作。但我们相信，只要各县市区高度重视，加强领导，紧密配合，精心组织，抓好落实，认真做好自评自查，并不断改进工作，一定能够顺利通过各级评估，全市县域教育水平一定会迈上一个更高的台阶。

二、以实施全市农村中小学现代远程教育工程为抓手，进一步促进城乡教育均衡发展

（一）充分认识实施农村中小学现代远程教育工程的重要和深远意义

一方面，这项工程是促进城乡教育均衡发展，实现教育公平的有效途径。由于多方面的原因，我市农村地区学校基础薄弱，在师资水平、办学条件、教育质量、教学手段等方面，与城市相比都有很大的差距。而且很多农村地区交通不便、信息闭塞，中小学面广点多，优质教育资源匮乏。近几年来，城市学校信息化程度不断提高，特别是许多城市学校已经开通校园网，而农村学校的信息化还处于起步阶段。今天的孩子是明天社会的主人，他们将在未来高度信息化的社会里工作和生活，如果现在不能接受基本的信息技术教育，就会在未来社会里处于不利地位；如果不能通过现代信息技术填平城乡之间的"数字鸿沟"，就很难使农村孩子与城市孩子共享同等的教育机会和优质的教育资源，城乡之间教育的差距还会进一步拉大。缩小城乡教育差距，提高农村教育质量和效益，按照常规方式难以在短期内得到解决。现代信息技术和远程教育技术的发展，为我们加快农村教育的发展，实现城乡优质教育资源共享提供了可能。实施农村中小学现代远程教育工程，运用信息化的手段和方式，把优质的教育资源、先进的教育理念、科学的教学方法、先进的文化输送到边远的农村地区，有效地解决我国广大农村地区教育教学资源匮乏、师资短缺等问题，有助于提高农村教育的质量，缩小现实存在的城乡之间教育发展水平的差距，促进城乡教育协调发展，体现教育公平。

另一方面，这项工程是推动农村学校教育教学改革的重要手段。长期以来，我国农村学校中教育教学手段单一、陈旧，许多农村学校常年是“一根粉笔、一块黑板、一本教材”的单一教学模式。在农村学校开展课程改革、师资培训，相对城市学校难度要更大一些。现代远程教育为推动农村学校的教育教学改革提供了新的契机。信息技术的应用拓展了教育的时空界限，提高了教育资源的传播速率和教育的效能，也在改变着学习者的学习方式。实施农村中小学现代远程教育工程，通过视听技术、卫星传播技术、计算机技术、网络技术等多种手段开展教学，为农村学校的教育教学改革注入了活力，从而带动农村教育面貌的深刻变化。现代远程教育在农村中小学的广泛深入应用，必然促进教学环境和教学手段的多样化，必将使教师转变教学观念，丰富教学内容，拓展教学方法，改革教学模式，使教师从知识的传授者逐步转变为学生学习的引导者和课堂教学的组织者；必将提高学生的学习兴趣，进一步转变学习方式。

（二）我市实施农村中小学现代远程教育工程的进展情况和进度安排

按照省《河北省教育厅、河北省发展和改革委员会河北省财政厅关于我省2006年度农村中小学现代远程教育工程有关事项的通知》精神，2006年在邯郸和我市开始实施农村中小学现代远程教育工程,此前承德等七个地市都已实施该工程。目前我市的进展情况如下：

一是健全了组织领导机构。市政府成立“*市农村中小学现代远程教育工程领导小组”，市政府副市长郭俊苓任组长，市政府副秘书长侯书根、市教育局局长张军任副组长，市教育局副局长孙社英、李晓英、陈同计，市财政局副局长，市发展改革委员会副主任为成员。领导小组负责统筹管理实施全市农村中小学现代远程教育工程，研究制定全市工程规划和具体实施方案，组织协调、监督检查工程实施情况。领导小组下设办公室，办公室主任由市教育局副局长陈同计兼任。成员包括市教育局基教科长、财务科长、市发展和改革委员会社会发展，市财政局等负责同志。办公室下设综合工作组、资金管理工作组、技术指导工作组、项目培训工作组、教学资源建设工作组等，分别负责起草文件和协调工作、筹措及管理工程资金、指导工程建设、开发和配置教学资源、培训管理人员和教师、开展三种模式下的教育教学研究和项目评估验收等工作。

二是制定了远程教育工程的实施方案，完成报省程序。确定全市21个县（市）区共2882所农村中小学（含教学点）被确定为河北省2006年度农村中小学现代远程教育工程项目学校，其中教学光盘播放点855所，卫星教学收视点994所，计算机教室354所。

三是制定工程资金筹措方案。我市项目县（市）区远程教育工程所需资金7150万元。来源方案是：中央、省补助3800万元，市县两级财政配套3350万元。另需项目县（市）区的自备物品、设备运行和维护费用898万元。

四是工程实施进度安排。按照国家和省的要求，我市2006年农村中小学现代远程教育工程具体时间安排为：

2006年4月，完成市2006年农村中小学现代远程教育工程实施方案的起草工作，并报送省教育厅；

2006年5-7月，组织各项目县（市）区做好工程实施的各项准备工作；各县（市）区将配套资金足额划拨到工程建设资金专户；

2006年8-9月，完成工程设备的安装、调试工作；

2006年10月，完善工程建设，完成县级工程验收工作；

2006年11月，组织市级远程教育工程验收，接受国家验收。

（三）关于做好农村中小学现代远程教育工程的几点要求

一要认真落实配套资金，确保资金足额到位。为确保国家远程教育工程项目在我市进展顺利，各县（市）区政府要按照市政府确定的资金来源方案，采取措施，克服困难，认真落实承诺事宜，确保工程配套资金及时足额到位。并认真落实自备物品资金和设备维护、运转经费，并将自备物品购置经费、设备维护和运转经费纳入正常的公用事业费开支，自备物品购置费不得摊派到项目学校和学生。

二要明确责任，强化项目管理。全市农村中小学现代远程教育工程实行政府组织实施、项目管理运作的机制。工程建设完毕后，省和市将组织有关专家，对县（市）区进行验收，并报三部委复核。各项目县（市）区政府负责本地工程建设和项目运行的组织实施，要建立工作机构，确定专人负责，明确职责，切实抓好实施方案制定、资金筹措、工程施工前期准备、人员培训和设备验收、安装、维护、维修等工作。各项目学校要落实设备安装场地，安排专人负责设备的管理和维护，保证设备正常运转。

三要建立专家队伍，加强人员培训。为保障工程建设质量，省、市和各项目县（市）区要组织建立由信息技术、教育教学、督导检查等方面的专家组成的专家队伍，对工程实行全方位的论证、咨询和技术指导。坚持“先培训、后上岗”的原则，加强项目管理人员、骨干教师和技术人员的培训。省领导小组制定培训方案。市负责对项目学校管理人员、教师和技术人员进行全面培训（具体方案另行通知）。培训工作结束后，省领导小组将对参加培训的人员进行考试，考试合格后颁发培训合格证书，作为上岗的条件之一。

四要加强信息资源建设，积极探索教育教学创新。各项目县（市）区学校要根据国家和省有关课程标准，通过购买、自主研制和联合开发等办法，加强现代远程教育资源建设，免费为农村中小学提供丰富多样、能够满足各学科教学需要的优质教学资源。省内中小学教材出版单位开发制作与教材配套的教学光盘，促进优质教育教学资源来源的多样化。各级教研和电教部门要对三种模式下的教育教学方法和模式进行专题研究，加强业务指导，促进工程实施地区全面实施素质教育，积极探索现代远程教育技术备件下，教学方式、学习方式的创新，提高教育教学质量。

五要努力拓展农村中小学现代远程教育工程功能。项目县（市）区农业、文化、科技、信息产业等部门要在政府的统筹领导下，密切配合，齐抓共管。要把工程建设与推广农业实用技术和科研成果相结合，与农村党员干部教育相结合，与农村文化建设和卫生科普知识宣传相结合，整合和优化教育资源，充分发挥好农村中小学现代远程教育网络的作用。

同志们，农村中小学现代远程教育工程,是以教育信息化带动教育现代化，促进城乡优质教育资源共享，努力提高农村教育质量，全面推进农村教育改革和发展，实施科教兴市和人才强市，全面推进农村小康社会建设进程的重大举措。各县（市）区要提高认识，高度重视，按照国家和省有关要求，切实加强对工程建设的组织领导，以高度的事业心和责任感，精心组织，科学实施，圆满完成各项工作任务。

三、以“自强、创新”教育活动为切入点，进一步推动素质教育全面实施

全市学生中广泛开展“自强、创新”教育活动，是市教育局今年的一项重要工作。为了搞好这项工作，市教育局经过认真的调研和谋划，制定了《关于在全市学生中广泛开展“自强、创新”教育活动的意见》，已经印发给大家，请大家按照文件精神认真贯彻执行。在此，我再强调三点：

（一）认清形势，统一思想，切实增强开展“自强、创新”活动的责任感和紧迫感

《周易》中有这样一句话，“天行健，君子以自强不息。”时代在飞速发展，当今和未来世界是人才竞争的世界，人才是第一资源，是我国立于世界民族之林的关键所在。这对人才的素质特征赋予了全新的要求。近年来，随着素质教育的大力推进，全市广大学生德智体美等各方面素质有了较大提高，正在向着社会主义事业合格的建设者和接班人的成长目标迈进。但是，由于受社会、家庭、学校等各方面因素的影响，目前在一部分学生中仍然存在着一些不容忽视的问题，主要表现为：个别学生心理失衡、理想淡漠，人生价值取向不清，缺乏面对现实、迎难而上的勇气，在学习和生活中遇到困难、挫折时极易产生过大的心理压力，甚至产生轻生的念头。另外，即使是在学习成绩优异的学生中也存在动手能力差，创新精神和创新能力不足的问题。

在不久前闭幕的全国科学技术大会上，党中央提出了建设创新型国家的战略决策，同志强调，“创新是一个民族进步的灵魂。全社会民族的创造精神和创新能力，是推动全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的强大力量。”这对我们每一位教育工作者提出了新的要求。为了增强广大青少年的社会责任感，培养他们的自强创新精神，提高他们的创新实践能力，全面提升他们的综合素质，进而形成科学的世界观、人生观和价值观，根据《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》及国家、省、市有关文件精神，市教育局决定在全市学生中广泛开展“自强、创新”教育活动。

（二）明确方向，丰富载体，切实保证该项活动取得实效

当前和今后一个时期，在全市学生中广泛开展“自强、创新”教育活动的指导思想是：紧紧围绕培养适应21世纪现代化建设需要的、具有较强竞争意识、创新精神和实践能力的高素质人才的要求，以科学发展观和构建和谐社会为统领，以大力推进素质教育、全面提高教育教学质量、办好让人民满意的教育为目标，本着以人为本的原则，通过各种形式的自强、创新教育活动，激发学生的自强创新意识，培育学生的自强精神和创新能力，使学生们都能成为强者和优秀人才，为我市经济社会又好又快发展、为把*建成创新型城市提供有力的智力支持和人才保障。

在全市学生中广泛开展“自强、创新”教育活动的目标是：对学生进行“自强”教育就是通过实施各种形式的教育行为，使广大学生学会学习，学会自律，学会自信，学会自理，学会自护，学会自主，学会自立，学会自新；使他们具有积极向上，勤奋好学，勇于实践，锐意进取，不断超越自我的奋进精神；具有不怕失败，克服困难，战胜挫折，不断超越障碍的顽强精神；具有关爱他人，关爱集体，乐于付出，不断完善自我的奉献精神；最终使他们达到思想道德素质、科学文化素质和身体健康素质等全面提高的目标。通过“创新”教育，有针对性地培养学生的创新意识、创新精神和创新能力，使其将来能够成长为综合素质高、学术基础厚、创新实践能力强的创新型人才。

为了实现这些目标，各县市区教育局要精心谋划，力求通过丰富多彩的活动形式，轰轰烈烈地开展活动，务求取得实效。

一是“自强、创新”教育要贯穿于课堂教学中。我们教育的主渠道是课堂教学，学生以学为主，我们开展“自强、创新”教育，一个很重要的任务就是要让自强创新的思想进课堂、进教材。要把“自强、创新”教育与学校德育课程全面融合。小学的品德与生活课、品德与社会课，中学的思想品德课和思想政治课增加“自强、创新”教育要求；同时，学校开设的其它学科课程都应结合自身的特点，有机渗透“自强、创新”教育。

二是要大力开展多种形式的主题教育活动和社会实践活动。要组织学生积极开展反映中华传统美德、革命传统和优秀文化的古诗文、格言和名篇佳作的诵读活动，加深学生对祖国文化的了解、热爱；开展以爱国主义为主旋律的歌咏活动，激发学生的爱国热情。要号召广大学生积极参与“手拉手”、“志愿者”、“扶残助残”等社会公益活动和社区服务；利用“五四”、“十一”等革命节日，“五一”、“六一”等国际性节日，以及民间传统节日和重大历史事件、历史人物纪念日等，举行形式多样的庆祝、纪念活动，进行民族精神教育。组织学生参观爱国主义教育基地，瞻仰革命圣地和遗址，祭扫烈士墓，缅怀民族英雄、仁人志士、革命先烈，学习他们的高尚品德和感人事迹，进行革命传统教育；参观城市、农村和名胜古迹，调查、了解改革开放的成就和祖国悠久的历史文化。继续在全市中小学校组织开展好小发明、小创造、小设计、小建议、小制作等“五小”活动，并积极向上级推荐学生的成果，对学生的发明创造予以鼓励。

三是开展教育活动的手段要不断创新。技术发展非常之快，为我们进行“自强、创新”教育提供了一个极好的机遇。在今后几年内，我们要在农村中小学建立一个远程教育网络。我们搞的这次远程教育网络，不要简单的理解成学生学习计算机，更重要的任务是把它变成对学生进行教育的现代化教育手段，要把优质的教育资源送到农村去，让广大的中小学生能够共享优质教育资源，提高教学质量。这对于“自强、创新”教育是一个极好的机遇。现在很多学校都有了远程教育设备，要把它们充分地用起来，可以把孩子们集中在一起看一些电影、电视剧，看一些知识片，这也是一种学习和教育。

（三）加强领导，齐抓共管，努力开创素质教育新局面

做好“自强、创新”教育是关系到教育工作全局的大事，大家一定要给予高度重视。

一要建立健全“一把手”抓“自强、创新”教育的领导机制。要摆上重要议事日程。各级教育行政部门领导和各级学校领导要深入调查研究，及时了解把握学校教育活动的新情况、新动向，研究出现的新问题，针对存在的薄弱环节，提出加强改进思路和办法。要重视和舍得投入，在政策上特别是人、财、物等方面给予倾斜。积极争取财政、计划等部门的支持，根据市有关文件要求，建立并落实专项经费。要研究制定评估标准，在对各级各类学校进行评估时，要把对这项活动的评估放在重要位置。过去很多人认为这类教育活动工作比较虚，往往是说的多，做的少，今后我们既要多说，也要多做。

联议会范文篇3

一、宪法权利的概念识别

宪法权利，又可称为宪法上的权利，是宪法所确认并保护的权利。宪法的属性和宪法学原理决定了宪法权利是个人持有的抵制政府侵犯、限制与约束政府各机构的一种权利。但在学理上，识别宪法权利有一定的困难，其困难依赖于这样一些事实：当今各国宪法文本大都以“公民的基本权利”或“公民的权利作为宪法结构的一部分；②”权利“与”基本权利“内涵的不确定性致使其外延不断扩大，形成了价值取向、道德基础、与国家的关系、权利的实证化方式等方面不相同的各类权利；权利名称的多样化。这些因素决定了宪法权利含义的广狭之别。

广义上的宪法权利包括宪法文本中规定的所有“公民的基本权利”，这些权利大体上可分为三种类型：公民的自由权、政治权利和社会权利，又可称为公民权、政治权利和社会权利。③狭义的宪法权利有时也可称为自由权利，是近代宪法理论确立的国家不应干预的主体权利，也是抵制政府侵犯的个体权利。它有着最深厚的历史渊源，在近代权力的极权主义倾向中，这一权利采取对国家权力的反权力形态，其范围包括宗教自由、言论自由、个人自由和财产自由。它是一种反对国家干预的自由，属于消极自由的范畴，是自由资本主义时期宪法的价值信奉，也是古典自由权利的内容，因此，狭义的宪法权利不包括社会权利。这是因为通常人们认为，近代宪法主要确立的是自由权利保障体系，社会权则是现代宪法的突出标志，其实现需要国家干预，具体表现为社会立法的制定，及各国在此基础上发展出的公益诉讼、平等保护等司法救济手段。在对社会的权利属性和保障方式上，各国所坚持的理论认识与使用的保障手段不尽相同。美国人认为社会权是一种福利权利，它们“在美国从来没有成为宪法权利”。④鉴于社会权在价值属性、法律形态与救济方式上与自由权的深刻差异，本文将主要展开对自由权也即狭义的宪法权利的讨论。

狭义上的宪法权利“是一种个人权利，它保障个人权利甚至不受合法权威的侵害，甚至不受民选代表的侵害；而且在大多数场合，即使他们的行为出于善意和公共利益，也不得侵害个人权利。”⑤宪法权利的这一内涵决定了其与其他权利概念之间的差异。

首先，宪法权利与普通法律权利不同。“宪法权利”一词本身就蕴涵着与普通法律权利区别与对比的意义。狭义的宪法权利是要求国家不得侵犯与干扰的权利，它依赖宪法获得保障，须审查公共权利的合宪性进行救济；而普通法律权利是通过裁决普通公民之间的侵权纠纷，审查当事人行为的合法性而获得保障的权利。美国“宪法中的权利条款仅仅保护其不受‘国家行为’的侵犯，而将私人对他人权利的侵犯留给侵权法。”⑥因为，通常人权受到来自两方面的侵害，一是普通公民之间的权利侵犯，一是国家对公民权利的侵犯。在“对人权的实证法的承认中，人权具有双重意义。在基本的体系上，人权是人类间相互间的权利要求，在辅助的体系上，人权也是对应当保护这种权利要求的机构即国家提出的要求。因为人权不仅不会受到他人方面的危害，所以要由国家保护……国家还会通过（任意和无赔偿的）没收手段危害财产，用对公民的不平等行为危害名誉，或许也滥用官僚机构的干涉，用审查手段危害言论自由，用特权和歧视方法危害宗教自由。”⑦两者的结合构成对公民权利的完全保障。人权的双重保护形成例如这样一种事实：一部分权利需要抵制政府的侵犯来实现；一部分权利需要防止公民之间的相互侵权。前者形成了狭义上宪法权利；后者则构成了普通法律所保护的内容。

其次，狭义的宪法权利与“基本权利”、与宪法文本中规定的权利在含义上既有重叠之处，也有区别。“基本权利”分为两种，一种是一般意义上的基本权利；一种是宪法文本中规定的基本权利。一般而言，美国人口中早期的“基本权利”属于前者，与宪法权利语出同义，都指自然权利。因为美国宪法与欧洲不同，其权利保护的宪法文本形式是《权利法案》，而不是“公民的基本权利与义务”。在此，宪法权利、基本权利、自然权利、个人权利的含义相同。“基本权利”中的“基本”一词是一个不确定的概念，“在一代人认为是基本的权利，也许在另一代人认为是对立法权的不适当的限制。”⑧

随着时代的发展，基本权利的内涵和外延都发生了变化，从而三者之间产生了一定程度的分离。“宪法权利”和“自然权利”还保持相同属性和共同含义；而基本权利的外延则扩大了许多，那些体现福利或者特权（即个人向政府要求的权利）的社会经济权利逐渐在许多国家成为基本权利，它们或者体现在宪法文本中⑨，或者通过司法救济扩大了保护。例如起初，美国宪法中的“正当法律程序”条款中的“生命、自由或财产”仅仅是对政府的否定性要求，但是经过最高法院的解释，这些规定却开始严格限制有关劳动时间、最低工资和对工人的赔偿等社会立法的制定。而该类社会权利在美国建国之初就不是基本的，美国至今也不给予这些权利以正式的宪法地位。“尽管富兰克林·罗斯福宣称，美国对‘免于匮乏的自由’的承诺和其它自由一样，但经济—社会自由在美国仍没有获得宪法地位。”⑩“所以，美国宪法所保护的权利就是现在通常所谓的公民权和政治权。”理论和实践说明，广义上的宪法权利就是基本权利，就是宪法文本中规定的权利；而狭义上的宪法权利只是宪法基本权利文本中的那部分公民权与政治权利，其具体内容是人身、财产、宗教自由、言论自由。

所以，无论是狭义的宪法权利还是广义的宪法权利，它们都可称之为宪法所保护的权利。狭义的宪法权利是消极的，是不受政府干涉的自由与豁免，也是抵制政府侵犯、保护少数的道德权利，须依靠司法救济予以实现。广义的宪法权利不仅包括消极权利，还容纳了积极权利，后者需要国家积极立法来促成这类权利的实现。

二、宪法权利的价值属性

狭义的宪法权利属于自由权体系，它深受自然法传统的浸染，是承认自然状态下的个人自由不因社会状态应予限制或剥夺的法律表现。各国宪法权力（下文凡没有特别注名之处，“宪法权利”指的就是狭义上的宪法权利）具有相同的价值属性，即承认一些权利是人所固有的，是人之为人的结果，它排斥以利益为借口予以限制或剥夺。宪法权利的价值属性依赖对自然状态和社会状态、自然法和人为法关系的分析。

首先，宪法权利是自然权利。（12）12自然法假定，自然状态下的人们享有自由，这些自由不受任何人的干涉。为了个人自由的彻底实现，需结束自然状态转向社会状态。人在进入社会状态之时创建了国家，服从多数的统治即人为法。人放弃自然状态只是为了取得更好的保障。他一方面把一部分权力让位于公共权力，但他并不愿意放弃自己的天赋权利，而想让他的天赋权利得到更好的保障。所以在向社会状态过度的过程中，人们并没有转让所有的自由，社会状态的形成并没有使所有人放弃作为自然属性的人的最基本的那部分自由。人们保留了那些自然权利，这是一些不依赖于社会政治过程和结构就可以存在的权利和自由。这部分权利也就成为社会状态下国家或者公共权利机构所必须保障的自由。

其次，宪法权利是保护少数的，并且保护少数不仅不受行政机关的侵犯，而且不受立法机关制定法的限制。初看起来，保护少数这一原则与民主国家的基础是不相容的。因为，民主基础之上的现代政府依靠大多数人的愿望来决定政府的性质；社会政治结构是依赖多数人意志和利益的一个运行过程。在这一结构和过程中，代议制只是将一部分人的意见、意志和利益纳入了其运行机制，少数人则被排斥在外。但是，那些未能融进多数人中的少数人并不是完全没有价值的：“少数派中也不乏优秀人物，而且或许更有智慧，并肯定更少保守性。”（13）13仅仅考虑少数派中有优秀人物进而确立对其权利的保护并不足为凭，最重要的是，保持有效社会生活需要所有人都必须持有一些最基本的权利，比如生命、自由、财产，这些权利无关贤、愚、不肖，既没有多数与少数之分，也不与社会政治过程相联系。正是在此意义上，产生了政治机构所依赖的那部分人，也就是多数人与少数人之间的冲突。即，当多数人一致同意时，是否可以剥夺这些人的基本权利？尽管总有一些人的意见不能成为支持政治过程的基础，政府保护自然权利的道德承诺并没有因此失效，即，并不因为少数人不支持这一政治结构，政府就可以随意剥夺、限制这部分人的最基本的那些权利，如果政府在形成过程中没有以他们的意见作为基础，这也不是就说这些人因而就必须失去这些权利，这些权利因而就没有必要加以保护。这部分权利就是人人生而有之的权利，“被公认为是有效的社会生活中所绝对必要的，是正义理念所固有的，应当加以保护，甚至要防范多数派的侵犯。”（14）14这样，保护所有人的那些基本权利的政府承诺也就施加了自我限制，依靠多数人成立的立法机构就不能制定剥夺或限制这些属于基本权利的法律。因此，一些权利成为社会状态中政府对社会成员所作出的承诺，要求在最基本的意义上，起码在自我保存的意义上对所有人一视同仁，确立同等保护。所以，宪法权利、基本权利或者自然权利不仅仅限制行政机关，更是限制议会不得以多数人的合意剥夺或者限制属于这一权利内容的立法。

自然权利是各国宪法权利共同的价值属性，但不同思想渊源的综合又使各国的宪法权利属性存有些微的差异。美国宪法权利的价值属性是从《独立宣言》中所表达的思想中提炼出来的，而在这些观念中，可以清晰地看到洛克思想及自然权利的痕迹，即权利并非政府赐予的礼物，它们是固有的，先于宪法和政府而存在，政府必须负责尊重和保护这些权利。“因此，个人权利并非源于美国宪法，严格地讲，它们也不是‘宪法权利’；但是它们是由宪法来保护的。”（15）15美国自然权利概念的确立得益于英国传统，“并且事实上是以约翰·洛克对英国革命的解决方式所作的辩解为基础的。”（16）16就连以自然权利或基本权利为政治原则的法国大革命的产物《人权宣言》，“也是建立在英国的传统和经验的基础上的。”（17）17不过，塑造《人权宣言》型态的是法国革命前那个时代的政治哲学（主要指法国的唯理主义传统）。同时，这些源自英国本土的政治哲学理论和实践并被美国和法国所继承的传统并没有被英国所抛弃。英国不仅从这些后继者那里吸取了精神力量，且其原则在理论和实践两方面都得到了发展。

法国宪法权利的价值属性可以在《人权宣言》中窥见端倪，它是一种混合了洛克学说的纯理性主义，带有浓厚的法兰西民族气候和精神气质。洛克、孟德斯鸠、卢梭等人各种思想的混合与妥协的结果是，认可天赋人权、平等自由和所有权（18）18是议会立法能够反映和体现的自然权利，而自然法的不可知性又须对这一议会立法施加道德限制。

在法国，体现人类理性的人为法是否能够被充分认识并反映自然法一直有争论。唯理论认为凭借人的理性就可以认识世界的秩序，如西耶斯就认为立法的真正科学是可能的。感觉论者敌视某种理性主义，断言不存在凭借理性本身的直接认识-天赋观念或感悟-理性只有在感官提供的种种认识上进行；但是它确信存在世界秩序，感官使这个理性秩序可能确定明显的认识。两种理论提供了对现实政府的两种评价体系。坚持唯理论导致对认为立法的真正科学是可能的；坚持感觉论则怀疑政府的立法是否能够反映自然秩序。

唯理论对理性所持的过分乐观态度的实践结果可能导致对人为法即政府权利丧失警惕，这样自然权利就无法得到有效保护。洛克学说的自然法以“感觉论”之名为众所周知，并帮助解决了这一问题。（19）19自然法学派认为，自然法是可以经由理性认识的，可以通过演绎的方法，通过事实认识自然法的基本原则，从而是自然法变为人为法，即议会立法。这是一种理性主义认识论。但是，如果来源于国王或议论的人为法与自然法背道而驰怎么办？大多数自然法学家在这个问题上犹豫不决，或者为听命服从而辩护，或者稍微开始反抗压迫。洛克认为，天赋权利可以被归结为自由、平等和所有权，即财产权，它们应当受到人为法的尊重。人为法的惟一基础与合目的性使每一个人的天赋权利都能够更好地实现。但是，自然法具有不可充分认识性，借助这一点，个人自由和人为法在洛克这里得到了解放。这就是感觉论的自然法观。这些理论还结合了卢梭与孟德斯鸠的思想。卢梭的中心思想-法律即普遍意志的表示只能够是好的-与孟德斯鸠的分权制衡论-只要根据好的立宪程序产生的法律就不会损害自由-混合在一起，产生了这一认识：即在某些条件下，肯定人为法，认为人为法本质上是合理的和解放的。这些思想混合的结果是感觉论中渗透了法中心论，带有很强的理性主义，导致在认识上坚持自然秩序的存在及广泛清楚地认识自然秩序的可能性，表现为既承认立法者有能力制定保障天赋权利的人为法，也认为有某些不可知的东西而同意对人为法即议会立法施加某种道德议案即道德限制，这一道德议案就是宪法权利。（20）20

法国的《人权宣言》与美国的《独立宣言》都有洛克思想的遗迹，但自由价值却以不同的方式表现。一般认为，美国宣言置于英国自由精神和法国自由精神半途之间。（21）21美国对个人自由的热爱发展成了一种警惕权力的本能；而法国出于对理性的信任和乐观则较为注意完善法律和政权。《独立宣言》由于较多地接受了洛克思想传统因而更关心权利的具体保障，尤其是司法保障，并求助于英国法律的诉讼概念。而“法国的左派不是关心使人权提防不完善的政权，而是关心从人权开始合理地建设完善的政权。因此在这种蓬勃朝气中，面对不完善的法律要谨慎地保障人权的这种美国人的提问法，就被以公民权的形式由完善的法律来完成的提问法所取代”。（22）22宪法权利价值属性的这些差异也在一定程度上影响了各国宪法权利的法律形态和救济方式。

三、宪法权利的法律形态

宪法权利的法律形态包含法律形式和权利内容两个方面。宪法权利价值属性的差异决定了其法律形态的相异性。美国人对权力的警惕导致了自然权利依赖宪法保护，形成了宪法修正案-《权利法案》；英国自身的传统决定自然权利依据历史上的宪法性文件、法律至上原则及司法判决，自由存在于法律未加禁止的范围之中；欧陆国家以乐观唯理主义通过完善的法律保护自然权利-宪法典就是这一权利法律形态的选择。且不同国家不同时期宪法权利的内容也不尽相同。

1.《权利法案》是美国宪法权利的法律形态

美国《权利法案》来源于英国的权利法案和殖民地时期各州的权利法案。个人权利也即宪法权利的成文法形式最早表现为英王颁发的特许状，（23）23但是伦敦有权更改或废除这些文件，从而使这些以不成文的英国宪法原则为依据的权利主张显得异常虚弱。1776年的《弗吉尼亚州权利宣言》是第一部在法律以及在道德上超出政府权力干预范围之外的更高的法律。后各州相继制定了包含个人权利的宪法，（24）24宪法也就取代了特许状的地位，成为保护个人权利、约束政府的法律。（25）25在此基础上，1789年6月8日，麦迪逊提出了《权利法案》的修正案，“联邦《权利法案》所以的这样条款来自各州的《权利宣言》”。（26）26

《权利法案》体现了自然权利。“权利法案的概念，就其渊源来说，基本上是美国的。1689年《英国的权利法案》的存在，使人看不清这一事实。”（27）27除名称相同外，两国权利法案的概念迥然有别。首先，英国权利法案是由议会以制定法的方式通过的，而美国权利法案则是宪法性文件。议会制定法能够依立法机关的意思在任何时候被修正或取消，美国权利法案的观念是把对个人权利的保护包括在一部约束立法机关本身的宪法性文件中。前者不能约束立法机关，后者则对立法机关设置了限制。其次，英国权利法案是一部尚不完善的文件，而美国权利法案则相对完善，《权利法案》中更多地包含了个人权利的内容。

《权利法案》的内容包括列举权利、保留权利，实践中通过最高法院的解释和增加的修正案使美国宪法权利又进一步扩大了保护的范围。

首先，《权利法案》列举了一些权利。这些权利的内容是自然权利的翻版，主要是人身、自由、安全、财产等方面的权利。（28）28

其次，《权利法案》规定了保留权利。（29）29《权利法案》并没有包容或者穷尽所有的权利，它只列举了一些基于那个时代的历史和经验而为制宪者所关注的权利，这些列举不意味着宪法只保护这些权利。第9条修正案规定的“本宪法对某些权利的列举不得被解释为否定或轻视人民保有的其他权利”体现了这一思想。戈德堡（戈尔德贝格）法官曾经指出：“第9条修正案的文字和历史表明，制宪者们确信还有不受政府干预的其他基本权利，它们并存于宪法前8条修正案特指的那些基本权利。”“法案特指的权利不足以包括全部基本权利，特定列举的某种权利会解释为否定了对其他权利的保护。”（30）30结合联邦主义结构所隐含的内容，即第10条修正案规定的“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或由人民保留”，“个人基本权利”还包括某些宪法上未列举的权利，这一点在今天已十分清楚。

不断增加的修正案和最高法院的解释陆续将一些宪法没有列举的、为人民所保留的权利逐渐纳入了宪法保护机制之中，特别是借助解释第14条修正案扩大了保护范围。这些权利主要有：平等保护的权利、结婚权、抚养家庭和教育子女的权利、州际旅行权、隐私权、结社权等内容。这些权利有的属于自然权利，有的则不属于自然权利，但它们都得到了宪法的保护。

需要注意的是，原则上，美国仍不承认公民的社会经济权利受宪法保护，这些权利和自由在美国没有获得宪法地位，美国也没有签署《经济、社会、文化国际权利公约》。虽然美国宪法并没有要求政府给个人提供特权或福利，一般情况下，法院也就不必考虑可否要求立法机关颁布法律或划拨经费为个人提供福利，但在司法实践，美国法院还是通过判决确立了一些肯定性的救济手段，形成了对某些社会权利事实上的宪法保护，如法院判决命令相关州取消实行种族隔离的学校体制，要求这些州颁布法律并划拨专款用兼收黑白学生的学校取代之。（31）31并且通过法院判决，《公约》中的某些权利也获得了宪法保护，如自由选择职业的权利属于正当法律程序条款保护的自由权的一部分；《公约》所保护的工会的权利作为结社自由予以了保护。且美国大多数州宪法规定了享受公共教育权。但是总体而言，这些利依然不是宪法权利，不享有宪法保护。

2.宪法性文件和“法律主治”是英国宪法权利的存在依据

英国宪法权利必须从历史上的宪法性文件、“法律至上原则”、英国法院的判决中寻找支持。英国没有美国那样的成文宪法；基本权利不是写在纸上的、明示的宪法条款。决定英国宪法权利的是“法律至上”原则与法院的判决。该原则的基本内容是公民有权从事一切法律所不禁止的事情，这就决定了英国宪法权利是一种“免于束缚的自由”，存在于英国议会立法所不加限制的范围之内，即议会立法或者普通法律在设定什么是犯罪或违法的否定性描述的同时，也包含了对公民宪法权利的肯定性保障。具体而言，“‘权利’是民法、刑法和行政法规范的正面”，即只要是这些法律所不否定的，公民就享有这些自由。

这样在英国，法院在确定普通法律意义上的非法行为的非法性原则的同时，也就确定了什么是“人身自由权”。“人身自由权是一种充分享有未被法律剥夺的人身自由的自由权。它坚持合法性原则，即一切不违法的都是合法的。因此，人身自由权包括言论自由权、结社权和集会权。这些权利仅仅表明，一个人不能因做了某种行为-发表意见、结社和集会-而被剥夺人身自由，除非他如此行为时违反了法律。人身自由权强调一个人无论采取任何行为都不应被剥夺人身自由，除非他这样做违反了法律。”（32）32

英国任何议会立法都没有包含或规定言论自由或出版自由；普通法中也没有关于这种自由的任何谚语。（33）33甚至英国法院也不知晓这一用语。自古以来，没有人看到过思想或言论自由所应有的权利被通用于全国。这一现象的成因主要是，有关言论或出版自由的规定见于诽谤法之中，并且常随公众的情感而变化。英国逐渐发展了出版自由后仍未以正式的法律承认或规定，其原因依然归于英国“法律至上”这一原则，即凡是不被法律禁止的事情人民都可以从事。“只要一个人不违反有关叛国罪、煽动罪、诽谤罪、猥亵罪、渎神罪、伪证罪和泄露国家机密罪等罪行的法律，他就可以言所欲言。只要他不违反有关工会、互助会、宗教、公共秩序和非法誓约等事务的法律，他就可以组织社团。只要他不违反有关骚乱罪、非法集会、妨害生活、交通、财产等行为的法律，他就可以在喜欢的地点以喜欢的方式举行集会。”（34）34这也是为什么英国出版界很早就可以享有这一自由，而这种自由很晚才出现在大陆国家的原因。大陆国家以制定法的形式规定这一自由后，出版自由才获得了宪法保护。

宪法权利性质决定了英国宪法权利的脆弱性。（1）议会至上原则使议会永远可以修改自己的法律，特别是在紧急时期，致使宪法权利始终处于一种较大的随意性状态。成文宪法中的基本权利对议会立法施加了明确的限制，法院或其他中立机构非常容易识别议会立法是否侵犯了宪法权利。所幸的是，深厚的自由主义传统培育了政府对个人自由的尊重与保护意识，它们深植于英国政府的任何一个机构之中。依靠议会自身对自由传统的深刻体认、坚持及自我施加的约束，宪法权利得到了尊重。但是，自由传统容易在战时被摧毁或者被破坏。战争期间，往往是国民而不是政府更倾向于狂热，“正常时期的自由传统是极其牢固的，而且这种传统在平民院同在其他地方一样明显。”（35）35“持不同意见的少数人从平民院得到的同情和宽容并不比政府本身得到的更多。”（36）36英国历史上有一些例子表明了这一点。此时对于少数人而言，受少数人支持的议会至上就成为极其危险的原则和机构。（2）法律主治原则决定英国对自由的大部分限制由法律本身作出决定，主要是刑法、民法，意味着对自由权的限制只能由法律或者说立法机关进行。它排斥行政权对自由的限制和干预，警察机构或其他政府机构的自由裁量不能对自由施加限制。（3）英国法律授权警察和其他政府机构恨事很少的自由裁量权，实际上却存在着相当大的自由裁量空间。警察在实际上行使着一种实质性的自由裁量。

3.法国宪法权利存在于《人权宣言》之中

《人权宣言》是法国现行宪法的序言，其内容就是宪法权利。《人权宣言》执事正式而完整的名称应是《人权及公民权利宣言》，它体现了人权与公民权理论属性的差异。（37）37但是〈宣言〉并未认可这一差异，其所列举和确认的是既作为人，又作为公民的个人权利，是那些属于理论上的人，同时又得到社会认可和有效保障的权利，是那些既属于自然状态又须得到社会保护的人的权利。

人权是作为人所应享有的权利，无需以加入某一政治社会为前提，脱离政治社会亦不受影响。公民权指作为某一政治团体成员的个人所享有的权利，权利的享有以来政治社会的成员资格。（38）38公民权似乎是政治社会的某种权利让与，让与这种权利的政治社会同样有权依其意愿收回或限制这种权利。但是〈宣言〉否认这两者之间的差别，认为列举的所有权利是指受到社会承认和保证的自然权利。在此，公民权与人权已毫无差别；公民权就是得到保护和确保的人权，就是自然权利。〈宣言〉第二条中就指明了自由权、所有权和安全都是人权。其中自由权和所有权是人权；（39）39安全则是一项公民权，它并非一项特别的权利，只不过是由“社会”承认并确保的自由权和所有权。（40）40

《人权宣言》未提及个人参与行使公共权力的政治权利。狄骥认为，极有可能当时绝大多数的国民议会成员认为这不是权利的行使，而是在履行一种职责。“在任何情况下，如果政治权利确实是权利的话，那么她也只是一种被让与的、而非人本质所固有的权利，国家可以按其意愿在确定某些有利的保留条件的基础上授予这些权利。因此，这些权利也就不能在限制国家权力之中得到表述。”（41）41

《人权宣言》没有把平等权列为自然权利。（42）42这是因为，人民担心平等权有可能成为政府专制的借口，狄骥认为：“任何专制政府都把将所有个人置于同等的地位作为自己的目标。借用这种虚假的人类的绝对和天生的平等原则，国家为强加给人们的沉重的独裁压迫找到了表面上为之辩解的理由。与之相反，个人活动的自由发展和政府的宽容大度滋养了人与人之间的不平等和精神上、物质上的差异，而国家的饿义务就在于制定与这些先天或后天的差异想适应的法律。”（43）43如果将平等权规定为一项权利，则个人有权使国家在可能的范围内消除事实上存在的不平等。（44）441789年《人权宣言》认为国家并没有消除事实不平等的义务，而只有确保所有人受到同等保护的义务。言称平等原则只是想确认所有公民都能在人身和所有权方面以同样的方式受到法律同等程度的保护，而并未承诺所有公民完全享有同样的社会特权。人人都有权成为所有者；但并非人人都有权拥有同等的财富，因为假如财富的占有是劳动的结果，那么既然不可能人人都有同样的才干，当然就不可能创造同等的财富，只是所有者无论大小贫富，都必须完全以同样的方式受到法律同等效力的保护。由此可以看出，《宣言》确立和保护的平等仅仅为形式平等，而非实质平等。所以，《宣言》没有包含社会权利。（45）45

4.宪法典中的“公民基本权利”是德国宪法权利的法律表现

德国现行宪法确立了自然权利观。自然权利观将宪法中的公民权利视为自然法的体现，因此是不可剥夺的、不可转让的，其实质是不得以公权侵犯。这一基本权利观是俾斯麦宪法和魏玛宪法背后所没有的观念的支撑，因此在这另部两部宪法中，基本权利没有获得不可剥夺的属性。

自然法背景的法哲学基础表现为宪法一系列条款的规定：（1）人的尊严不可侵犯，尊重和保护它是国家的义务。（2）因此之故，德国人民认为，不可侵犯、不可转让的权利，是每个共同体以及世界和平与正义的基础。（3）下列基本权利作为直接强有力之法律，对立法、行政、司法机关都有约束力。第19条（2）规定，“任何情况下，不得侵犯基本权利的实质内容。”第79条（3）规定，“基本法之修正案影响到……第一条所镇定的各项基本原则的……不可采纳。”

确立基本权利的自然法观在于确认了基本权利的绝对性和不可剥夺性，是自由价值对民主的抵制。如果一项权利是多数通过的法律赋予的，这项权利同样可以另外一个多数否决它，则基本权利或者人权就是可以剥夺的，这在民主主义体制中是一个不可避免的倾向，也是人格化的国家的一种职能。但是，如果基本权利的法哲学基础是天赋的人权观，则任何机构，包括国家都不可以法律的方式剥夺或限制基本权利，从而使基本权利获得了对抗多数的属性。因此，尽管自然法观的基本权利在许多方面是不可证明的，但在保障人权方面，基本权利的这一认识却是有益的。这也是德国宪法比起俾斯麦宪法和魏玛宪法在意义上进一步的一种表现。

社会权利在德国是否获得宪法地位是一个有争议的问题。德国宪法第20条规定，“德国是一个社会的联邦国家”，但在其条文中并没有具体规定公民的社会基本权利。（47）47两德合并引发了对社会权利宪法地位的新争论。作为社会主义宪法原则体现的东德宪法包含了劳动权、教育权、休假与保养权、保护健康和劳动的权利、年老或患疾病时受国家扶助的权利、住宅权等社会基本权利，虽然这些权利在东德的实施效果存在疑问。但是1992年德国工人联合会了“作为全德宪法的宪法政策指导方针”，其中提出了在基本法中强化这些权利并使之具体化的方针，并且“评议会宪法草案”也规定了这类权利。目前有人认为，德国宪法第20条的规定仅为一抽象原则，如果将之具体化，则是固定了国家目标，不利于加强议会的裁量权，提高议会的权威性。如果规定了这些内容，随形势变化可能导致人们对政治的不信任。赞同者认为，所谓“社会的联邦国家”不应只是抽象的原则，应在基本法中导入具体的社会基本权利，这既是广大民众的要求，也有利于东德与西德的真正融合。

需要注意的是，有些宪法权利是绝对的，有些则是相对的。“并不是所有的法律权利，或者宪法权利，都代表了反对政府的道德权利。”（48）48如选举的权利，如果国家根据修改程序，把国会议员的任期从两年改为四年，这一修改是为了社会利益，那么政府修改法律变更权利的具体内容也不是不可以的。“我们称之为基本的那些宪法权利，如言论自由的权利，应该是强硬意义上反对政府的权利。”（49）49因此，一方面必须对宪法中明确规定的权利增加一些普遍的限制，从而大大减少这些权利的实际运用；另一方面，宪法必须写入或隐含有关非常时期的特别条款，在多数派最不能理智地理解自己所持观念的对抗性质时，因而也是少数派最需要保护的时候，依据这些条款剥夺多数派的权利。

四、宪法权利的救济方式

“从来政府以一纸公文宣布人身自由应有权利的存在，并非难事。最难之事是在如何能见诸实行。倘若不能实行，此类宣布所得无几。”（51）51宪法权利需要特别机制予以保护。如果缺乏一种机制以确定基本权利何时受到侵犯，那宪法权利等同虚设。所以，宪法权利的重要之处在于它由法院来实施。“权利法案之所以有效，是因为它将由法院来实施”，“独立的法院将把自己看成是以一种特殊方式保护那些权利的捍卫者。”（52）52很多国家将保护宪法权利的只能赋予法院承担。不同模式的宪法权利的救济方式也存在着很大差异。没有依靠司法审查，英国依赖普通贫农感法院的救济，欧陆国家则是由独立机构进行。其中欧洲模式被称为“集中型”，审查权只限于单一的司法机关；而英美则被称为“分散型”，把控制权赋予某一法律体系中的所有司法机关。（53）53

1.司法审查是美国宪法权利的实现方式

严格而言，美国并不存在欧洲意义上的“宪法诉讼”。因为美国并没有设立欧洲各国那样的宪法法院，所有的案件都是普通法院审理的。这方面依赖于美国的三权分立，及美国发展的独特救济手段，即依赖司法审查和司法命令来抵制政府的行为，甚至抵制国会的法令。

在美国制宪者的心目中，对个人权利的重视与对立法机关的不信任一直是相伴而生的。麦迪逊清晰地认识到“民主对个人自由一直是不友好的”。（54）54为了制约民主可能产生的暴政，用什么方法来抑制这一倾向呢？对该问题的思考伴随着如何实施《权利法案》。因为保障个人自由的条款体现在《权利法案》中，如果法案不能得到有效实施的话，则个人自由就是一纸空文。“当麦迪逊提出后来作为联邦《权利法案》的建议性修正案的时候，他明确地承认，这种新的保护将由法院来实行。对他而言，司法审查就是宪法结构中的一个隐含的内容。”（55）55

此外，实行这一模式的还有斯堪的那维亚国家。它们引进了美国模式，但也没有完全仿效美国。希腊、瑞士也都是建立了美国式宪法权利保护制度的国家。

2.普通法院救济使英国宪法权利获得现实性

英国尽管没有美国意义上的司法审查，但法院一直是个人权利的保护者。“在英宪之下，法律以全副精神注意救济方法。这就是说，法律务须有一定方式进行，然后法律下之权利方见尊重，然后名义上的权利可化成实在权利。”（56）56英国普通法院发展了独特的诉讼程序，出庭状就是人身权利的救济方法之一，依靠这种方法，抵制公职人员对个人权利的侵犯，人身自由应有权利得以强制执行。（57）57

人身自由在英国包含这样的含义：一个人的权利，非依据法律，不能屈于逮捕监禁或任何淫威严刑之下。只有在两种情况下可以限制个人的人身自由：一是被告发的人必须被传到法庭受讯；二是已被判为有罪。但是，如果一人受到非法逮捕或者监禁，则可以用检举或者起诉的方法为自己解脱，或者可以用出庭状的方式为自己开罪。出庭状是指当个人被非法拘禁时，自己或请他人向法院发出的要求得到公正审判的请求文件。法院接到出庭状后，必须要求将被拘之人带到法庭审理此案，如果审理的结果判明被拘之人是无辜的，则可以将此人立即释放。因此，出庭状是法院使用的一种保护个人不受非法拘禁和保护人身自由的一种重要诉讼工具。英国言论自由也通过人身自由的方式予以保护。

目前，《欧洲人权公约》的实施对英国宪法权利的救济方式产生了很大的影响。（58）58（1）《公约》对议会至上原则形成挑战，法院须审查议会立法与《公约》是否相符。人权法案规定：“法院或法庭在决定一个与欧洲人权公约有关的问题时，必须考虑任何出自人权公约的法院和制度的法律性主张及其相关程序。”（59）59（2）英国法院可以直接强制执行《公约》所规定的权利。人权法案第3条要求，各级法院检查议会立法及其授权立法是否符合《公约》的规定，不论该立法或授权立法是在人权法案通过之前或之后生效。人权法案第4条授权法院在议会立法与《欧洲人权公约》不一致的情况下有权作出不相符的宣告。

人权法案在英国宪法地位中的确立，意味着议会有关人权的立法将受到法院的司法审查，也即英国的一会主权将受到进一步限制。而且，如果申诉人对本国法院的判决不满，还可以寻求欧洲人权法院的救济。虽然在理论上欧洲人权法院不是英国的上诉法院，也不属于英国法院体系的一部分，但在实践中当事人可以寻求更高一级的司法救济。

3.独立机构是欧陆国家宪法权利的保护所

宪法权利的保护在欧陆各国依赖独立机构，即宪法法院或宪法委员会。欧陆模式又可称为凯尔逊模式，奥地利是这一模式的首创国。1920年根据凯尔逊的建议，奥地利建立了这一制度。1938年3月31日，德国入侵奥地利时法院被禁止活动，1945年10月12日，宪法法院在宪法中又得以重建。上世纪初叶，欧陆各国曾经试图在本国制度的基础上嫁接美国的司法审查模式，但结果却又是失败的。为此，欧洲人沿袭凯尔逊模式以保护宪法权利。1951年，德国宪法法院正式启动；1956年，意大利宪法法院运行；1959年，法国宪法委员会开始运转；1980年，西班牙宪法法院着手工作。

从这些独立机构的性质上看，“宪法法院并不是司法序列的一部分，也不是广义上的司法组织的一部分……宪法法院在传统的国家权力分类之外，它是一种独立的力量，其功能在于保证宪法得到尊重。”（60）60欧陆国家宪法法院的共同职能之一是保护个人的宪法权利不被政府机关侵犯。与美国模式相比，在保护宪法权利的技术上，欧洲模式发展了抽象审查，即不依附于具体案件审查普通法律中与宪法基本权利相抵触的条款，从而撤消其法律效力。德国宪法权利的保护还发展了另一种方式，即宪法诉愿。在这种制度下，个人声称司法判决、行政法规或成文法律破坏了基本人权的案件也可以提起违宪审查。西班牙宪法法院使用保护申诉防止行政法规和法院判决侵犯基本人权。保护申诉依靠保护令状。按照现行西班牙宪法，普通法院不能提供保护时，个人可以援此令状要求宪法法院保护其基本人权不受行政法令或法院判决的侵犯。但是，保护令状不能直接用于请求审查制定法的合宪性，这与德国的违宪审查是不同的。

美式和欧式违宪审查制度都要保护基本人权免受政府机关，尤其是立法机关的侵犯。手段虽不同，目的是相同的，结果也类似。它们之间的差异并没有它们之间的相似那么重要。（61）61司法审查提供了裁决立法机关及行政机关行为合宪性，以保障个人权利不被公共权利侵犯的有效机智。依靠这一制度，个人的宪法权利得到了保障。

五、结语

宪法权利是社会状态下个人最基本的自由和权利，它的实现关乎个人幸福。宪法权利界定政府行为边限，赋予政府责任，从而使公众免于不幸，政府不致腐败。对这一权利性质的清晰体认是我们确立政府合目的性运用的理论前提。在我国这样一个国家主义传统土壤深厚的国家里，宪法权利的理性基础还可以帮助我们培育警惕公共权力的法治意识。此外，宪法权利依赖司法救济这一事实使我们看到落实纸上宪法为实在权利的艰巨性，及我国存在的制度差距。弥合这一差距非一日之功，需聚理论与实践之合力。既需知，又须行；更重要的是，知，然后行。[①]

参考文献：

[①]罗纳德·德沃金仅在《自由的法-对美国宪法的道德解读》第一章“罗伊判例的危机”中，就有大约16处直接使用了“宪法权”或者“宪法权利”一词。在“美国宪法的内涵”一章中，大约有30多处使用了“宪法权利”。参见［美］罗纳德·德沃金：《自由的法-对美国宪法的道德解读》，刘丽君译，上海人们出版社2001年版，第59～77页、第103～161页。路易斯·亨金在《宪政与权利》一书的“导论”一节中，有10处直接使用了“宪法权利”。参见路易斯·亨金等编：《宪政与权利》，郑戈等译，三联书店1996年版，第1*21页。

[②]德国宪法为“基本权利”；日本宪法为“国民之权利与义务”；意大利宪法为“公民的权利与义务”；前东欧社会主义国家如东德、波兰等国的宪法大都为“公民的额角本权利和义务”；前苏联1977年宪法为“苏联公民的基本权利、自由与义务”，我国宪法为“公民的基本权利和义务”。作者注。

[③]联合国对权利的分类采用了这一标准。国际人权文件分为两个，一是《公民权利和政治权利国际公约》，一是《经济、社会、文化国际公约》。吉登斯：《民族—国家与暴力》，三联书店1998年版，第250页。郑贤君“《基本权利的宪法构成及其实证化》，《法学研究》2002年第二期，认为宪法文本中的基本权利可作三分观，并分别论述了三类权利。

[④][美]路易斯·亨金等编：《宪政与权利》，郑戈等译，三联书店1996年版，第7页。

[⑤][美]路易斯·亨金等编：《宪政与权利》，郑戈等译，三联书店1996年版，第1页。

[⑥][美]路易斯·亨金等编：《宪政与权利》，郑戈等译，三联书店1996年版，第15页。

[⑦][德]奥特弗利德·赫费：《政治的正义性-法和国家的批判哲学之基础》，庞全铨等译，上海译文出版社1998年版，第404页。

[⑧][英]詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞等译，三联书店1997年版，第178页。

[⑨]如德国《魏玛宪法》就是第一次将社会权利规定在文本中的宪法。另外，法国1793年《人权宣言》和美国殖民地时期各州的州宪法也有此类权利的规定。

[⑩][美]路易斯·亨金等编：《宪政与权利》，郑戈等译，三联书店1996年版，第11页。

[11]美国的宪法权利与法国不同。作为法国现行宪法序言的《人权宣言》不认为政治权利是自然权利。作者注。

[12]自然权利也是指广义上的权利，包括了社会状态下的一些政治权利。但是有两点需要注意，一是言论自由本身属于自然状态下的自然权利，后这一权利成为社会状态下政治自由的内容；一是随着民主的普及，选举权也成为宪法权利，但它与绝对意义上的自然权利不同，是社会状态下公民的一种参与和自我表现的权利。作者注。

[13][美]詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞等译，三联书店1997年版，第176页。

[14][美]詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞等译，三联书店1997年版，第176页。

[15][美]路易斯·亨金等编：《宪政与权利》，郑戈等译，三联书店1996年版，第4页。

[16][英]詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞等译，三联书店1997年版，第180页。

[17][英]詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞等译，三联书店1997年版，第180页。

[18]所有权的概念归功于洛克，是指个人对自身的支配权。所以，洛克的所有权不仅仅是一个财产上的概念；人身也非仅指物质身体，而是复合意义上的，包括精神、物质身体（安全）和财产的三位一体，即只有当个人拥有对自己身体、精神及财产完全意义上的支配权时，个人才是自由的。这也是自然状态下人的属性。英国的人身所有权概念就承袭了这一概念。这一点，在本文的“宪法权利的救济形式”一节中可以看到。因此，英国的人身自由保护包含了言论这一属于精神自由的内容，而非其他国家单纯的人身安全。作者注。

[19]洛克学说受后期经院主义哲学和早期自然法学派的影响，其中心概念是所有权，即个人对自由、安全和财产的所有权。后期经院主义哲学中包含了人权的史前史，创造了产权即所有权的概念。所有权是指上帝在世界上对人的权力。这一权力在罗马那里就是法，即权利，是指从公道相符的分割中得到的东西，是属于每个人的那一份，也即正义的内容。后神的产权逐渐变为人的产权（dominium），被构想成为一种无限制的、天赋的、普遍的法权；之后又被作为是先天附属于人的天性的一种权利，而不再是依照公平而明智分割的结果。但是，神对人的所有权或者说产权以来人对神的信仰，异教徒和罪人是否享有这一普遍的权利就成了问题。后来，反宗教改革的思想家结合新托马斯主义与人文主义，缓和了神的产权与人的产权之间的紧张关系，认为虽然前者由后者所建，但是却又保持一定程度的自治。这些思想蕴涵了自然权利的神学胚胎，所有权因此成为一切人权的典型和鼻祖。参见[法]F·布吕什等：《法国大革命》，商务印书馆2000年版，第44-46页。

[20][法]F·布吕什等：《法国大革命》，商务印书馆2000年版，第52页。

[21][法]F·布吕什等：《法国大革命》，商务印书馆2000年版，第66页。

[22][法]F·布吕什等：《法国大革命》，商务印书馆2000年版，第67页。

[23]1639年的《康涅狄格基本法》是第一部依据特许状制定的基本法。1641年，《马萨诸塞州自由法典》规定了对个人权利的保护，构成了殖民地法不可缺少的组成部分。1682年《宾西法尼亚政府组织法》、1701年《宾西法尼亚特权特许状》的制定，标志着“殖民地在制定现代宪法和权利法案的方向上又向前迈进了”。参见[美]伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版，第28页。

[24]革命期间，8个制定宪法的州通过了包括专门的权利法案在内的根本法。其他州通过的宪法将保护个人权利的条款包括在宪法正文中，参见[美]伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版，第34页。

[25]殖民地文件综合起来有以下权利内容：未经合理补偿而征收财产、在公开会议上的言论和请愿自由、保释金、辩护人的权利、陪审、对同一犯罪分子不得令其两次处于刑事被告的危险境地、残酷和不人道的刑罚、宗教自由、公开宣判、出庭辩护权等。

[26][美]伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版，第34页。

[27][美]伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版，第33页。

[28]宗教、新闻、言论、自由，和平集会和向政府请愿的自由权利。人身安全不受非法拘捕，人身、住所及财产的秘密和安全不受无理的搜查与扣押。保护生命、自由和财产非经正当法律程序不得剥夺，私产充做公用时，要有公正补偿。在刑事程序方面，由大陪审团提起的控诉，被告有权知道指控的内容，陪审团予以公正、及时和公开的审理，有权辩护；有权获得对本人有利的证据，不得强迫自证其罪；保护不因同一犯罪两次受审；如果判决有罪，有权不接受残酷和非常的处罚，另有，民兵有携带武器的权利，和平时期军队不得驻扎于民房。

[29]关于未列举的宪法权利，可参见［美］罗纳德·德沃金：《自由的法-对美国宪法的道德解读》，刘丽君译，上海人们出版社2001年版，第二章“美国宪法的内涵”。

[30]第九条修正案被注意到是“格里斯沃尔德案”以后的事情。在该案中，戈德堡法官与首席法官沃伦、布伦南法官一道认真关注该修正未列举的权利，并保护它们不受联邦或州政府的侵犯。参见［美］詹姆斯·安修：《美国宪法解释与判例》，黎建非译，中国政法大学出版社1999年版，第160、161页。

一般情况下，第9条修正案体现了自然法学中的自然权利观，是针对那些免于政府干预的权利和自由。但是，一些“新权利”-这些权利不一定属于自然权利，很可能是要求政府积极主动地予以保护的权利，也可以依据第9条修正案获得宪法保护。“虽然第9条修正案被解释为保护某些未提及的自然或基本权利，它具有的自然法学说更可能鼓励法官们据此保护宪法其他条文（如正当程序条款）中的新权利”。因此，第9条修正案被说成是“一项适用于整部宪法的解释规则”。［美］詹姆斯·安修：《美国宪法解释与判例》，黎建非译，中国政法大学出版社1999年版，第161页。但是，如何确定这些权利则不很清楚。美国在此过程中发展了两种派别，一种是解释派，一种是非解释派。解释派主张必须通过宪法本身的解释来找出所有宪法权利。非解释派人士则认为，宪法的原则和准则可在宪法文件以外找到。［美］杰罗姆·巴伦等：《美国宪法概论》，刘瑞祥等译，中国社会科学出版社1995年版，第110页。

[31]［美］路易斯·亨金等编：《宪政与权利》，郑戈等译，三联书店1996年版，第14页。

[32]［英］詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞等译，三联书店1997年版，第182页。这里反映的正是洛克的所有权概念。

[33]［英］戴雪著，雷宾南译：《英宪精义》，中国法制出版社2001年版，第279页。

[34]［英］詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞等译，三联书店1997年版，第182页。

[35]一直有很多例子表明，平民院对被怀疑有不公正策略的警察行动往往予以严厉的批评，而且没有党派之别。“平民院对一些具体的压制行为-不管是合法的还是非法的-的抵抗比其他任何事情做得都好。”［英］詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞等译，三联书店1997年版，第182页。

[36]［法］莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第183页。

[37]从名称上看，《人权宣言》也没有包括社会权利和政治权利，说明这一时期的宪法权利仅限于公民权，也即自然权利。作者注。

[38]［法］莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第175页。

[39]《人权宣言》第二条规定：“一切政治结合的目的都在于保存自然的、不可消灭的人权；这些权利是自由、财产权、安全和反抗压迫。”

[40]1793年以及共和历3年的《人权宣言》给安全下了非常明确的定义：“安全是指由社会对维持每个成员的生命、权利和所有权提供的保护。”“安全源于所有人的协作，用以确保每个人的权利。”莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第176页。

[41]莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第177页。政治权利是社会状态下的一种权利，不是人在自然状态下所固有的。

[42]《宣言》第一条称：“人生来并将始终是自由的且享有平等的权利”，却并没有发平等列入个人自然权利之中。1793年在列举个人自然权利之时，人们就把平等权放在第一位并且补充道：“在法律面前人人生来就是平等的”。此外在共和历3年时期，人们将平等权列入人权，但仅次于自由权。1793年国民公会则非常明确地表示出使平等权高于自由权的倾向。实际上，未将平等权列入自然权利是指不承认实质平等属于自然权利，但平等权的形式平等依然属于自然权利。

[43]［法］莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第177、178页。

[44]1793年《人权宣言》的规定与这种思想紧密相连：“公共救济是一种神圣的债务。社会有义务保障不幸的公民的生存，或为他们提供工作，或确保无能力工作者维持生计”。

[45]尽管《宣言》未包括社会权利，但是有人认为，《宣言》包括了三种革命的萌芽：严格意义上的自由革命、民主革命与社会革命。其中社会革命即为社会权利的思想肇端。从另一方面来讲，这正可以解释为《宣言》是各种思想的混合。“但是这三种革命，仅仅代表了从单一的个人主义精神，发展为社会主义极端观点的进步性拓展。”参见［意］圭多·德·拉吉罗：《欧洲自由主义史》，［英］R·G·科林，伍德英，扬军译，吉林人民出版社2001年版，第61～68页。

[46]这些自由包括个人自由，指物质自由，也即人身自由；住宅不受侵犯；工作，从事行为及商业活动的自由；劳动、职业工会；言论、集会自由；受教育权；出版、战时出版、请愿、宗教信仰自由；政教分离；结社自由；教会组织等。

[47]德国宪法虽缺乏具体的社会权利的列举，但是条文中还是有些属于社会权利的内容，如第6条第（四）项规定：“母亲有享受社会保护和救济的权利。”作者注。

[48]［美］罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰等译，中国大百科全书出版社1998年版，第252页。

[49]［美］罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰等译，中国大百科全书出版社1998年版，第252页。

[50]［美］詹姆斯·W·西瑟：《自由民主与政治学》，竺乾威译，上海人民出版社1998年版，第179页。

[51]［英］戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第262页。

[52][美]伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版，第35页。

[53]［美］路易斯·亨金等编：《宪政与权利》，郑戈等译，三联书店1996年版，第31页。

[54]［美］詹姆斯·W·西瑟：《自由民主与政治学》，竺乾威译，上海人民出版社1998年版，第6页。

[55][美]伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版，第40页。

[56]［英］戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第261页。

[57]［英］戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第261页。

[58]英国议会于1998年通过了《人权法案》，批准该公约于2000年10月2日起实施，《公约》被正式引入英国的宪政制度。作者注。

[59]如欧洲人权法院的判决、决定、声明或建议；欧洲人权委员会的意见；欧洲人权公约的规定。

联议会范文篇4

[关键词]政治制度；历史传统；政府审计；审计体制；路径依赖

审计体制是政府审计组织制度中的核心内容之一，它直接决定着政府审计的工作质量与政府审计制度安排的有效性，一直受到我国学者的高度重视。审计体制有广义和狭义之分，广义审计体制是指审计监督机构的总体构成、隶属关系、社会地位、机构设置、上下级关系和各自相对的职权范围；狭义审计体制是指政府审计组织的隶属关系和审计组织内部上下级之间的领导与被领导关系。本文主要在狭义审计体制的概念范畴内重点讨论政府审计组织的隶属关系及审计组织内部上下级之间的关系。

一、研究文献回顾

目前，审计理论界关于政府审计体制的分类研究中得到广为接受的是四种模式分类法，即将政府审计区分为立法型审计、司法型审计、行政型审计模式和独立型审计模式[1].当然，也有学者、专家认为这四种分类的提法并不科学。李金华指出，世界所有国家的审计都是独立的，不管是对议会负责还是对政府负责，都是独立的。独立性是世界各国审计最基本的共同特征，把独立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一个层面上对比是不科学的。世界没有一个国家的审计机关是立法型，多数国家的审计机关是对立法机构负责，向立法机构报告工作，而不作为议会的下属单位。司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的，隶属于政府。很多国家的审计机关隶属于政府，但又不完全是政府的职能部门，同时也要向议会报告工作[2].与此相似，刘家义将世界主要国家审计制度分为三类：（1）审计机关对议会负责并向议会报告工作，这种类型占大多数且越来越多，尤其是市场经济发达国家大多如此；（2）审计机关属于司法序列，拥有部分司法权，但要向议会报告工作并对议会负责。这些国家的审计法院，从组织架构来说，属于司法序列，但同时必须对议会负责并向议会报告工作；（3）审计机关属于政府序列，对政府负责并向政府和议会报告工作，典型的是中国。我国审计机关是政府组成部门，但每年的预算执行审计和其他财政收支审计情况既要向政府报告，又要受政府委托向人大常委会报告[3].

自1982年中国现行审计制度建立以来，我国学者就开始对中国审计体制选择问题展开讨论。杨时展以受托责任学说为基础，得出“审计因受托责任的发生而发生，因受托责任的发展而发展”的结论，并认为各级政府审计机关应该独立于各级政府之外，向着取信于民、听信于民的方向发展[4]；秦荣生在分析了受托责任关系之后认为，我国审计署应归属于全国人大常委会领导，地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导[5]；廖洪和余玉苗认为，一个国家的政治制度对该国的政府审计机关的隶属关系具有决定性的作用，社会主义国家的政府审计机关只能隶属于政府部门[6]；李齐辉等认为，审计环境决定审计制度，根据我国的审计环境，应建立一种政府审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权、地方审计机关由省级直管的新型的政府审计制度[7]；尹平则在分析了我国现行政府体制利弊的基础上，认为我国政府审计体制改革应采取渐进改良的方式，如现行政府审计机关向政府负责并报告审计结果，同时接受政府委托向人大报告工作，可以改为审计机关接受政府领导，向政府和人大同时报告工作[8].

联议会范文篇5

[关键词]政治制度；历史传统；政府审计；审计体制；路径依赖

审计体制是政府审计组织制度中的核心内容之一，它直接决定着政府审计的工作质量与政府审计制度安排的有效性，一直受到我国学者的高度重视。审计体制有广义和狭义之分，广义审计体制是指审计监督机构的总体构成、隶属关系、社会地位、机构设置、上下级关系和各自相对的职权范围；狭义审计体制是指政府审计组织的隶属关系和审计组织内部上下级之间的领导与被领导关系。本文主要在狭义审计体制的概念范畴内重点讨论政府审计组织的隶属关系及审计组织内部上下级之间的关系。

一、研究文献回顾

目前，审计理论界关于政府审计体制的分类研究中得到广为接受的是四种模式分类法，即将政府审计区分为立法型审计、司法型审计、行政型审计模式和独立型审计模式[1].当然，也有学者、专家认为这四种分类的提法并不科学。李金华指出，世界所有国家的审计都是独立的，不管是对议会负责还是对政府负责，都是独立的。独立性是世界各国审计最基本的共同特征，把独立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一个层面上对比是不科学的。世界没有一个国家的审计机关是立法型，多数国家的审计机关是对立法机构负责，向立法机构报告工作，而不作为议会的下属单位。司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的，隶属于政府。很多国家的审计机关隶属于政府，但又不完全是政府的职能部门，同时也要向议会报告工作[2].与此相似，刘家义将世界主要国家审计制度分为三类：（1）审计机关对议会负责并向议会报告工作，这种类型占大多数且越来越多，尤其是市场经济发达国家大多如此；（2）审计机关属于司法序列，拥有部分司法权，但要向议会报告工作并对议会负责。这些国家的审计法院，从组织架构来说，属于司法序列，但同时必须对议会负责并向议会报告工作；（3）审计机关属于政府序列，对政府负责并向政府和议会报告工作，典型的是中国。我国审计机关是政府组成部门，但每年的预算执行审计和其他财政收支审计情况既要向政府报告，又要受政府委托向人大常委会报告[3].

自1982年中国现行审计制度建立以来，我国学者就开始对中国审计体制选择问题展开讨论。杨时展以受托责任学说为基础，得出“审计因受托责任的发生而发生，因受托责任的发展而发展”的结论，并认为各级政府审计机关应该独立于各级政府之外，向着取信于民、听信于民的方向发展[4]；秦荣生在分析了受托责任关系之后认为，我国审计署应归属于全国人大常委会领导，地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导[5]；廖洪和余玉苗认为，一个国家的政治制度对该国的政府审计机关的隶属关系具有决定性的作用，社会主义国家的政府审计机关只能隶属于政府部门[6]；李齐辉等认为，审计环境决定审计制度，根据我国的审计环境，应建立一种政府审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权、地方审计机关由省级直管的新型的政府审计制度[7]；尹平则在分析了我国现行政府体制利弊的基础上，认为我国政府审计体制改革应采取渐进改良的方式，如现行政府审计机关向政府负责并报告审计结果，同时接受政府委托向人大报告工作，可以改为审计机关接受政府领导，向政府和人大同时报告工作[8].

联议会范文篇6

关键词：商品(市场)经济单一制地方权力宪法化

地方到底应该拥有哪些权力是我国宪法所没有解决的问题。在宪法学界,有的学者拘泥于传统,认为在单一制国家地方是中央的人,地方的权力完全由中央规定;有的学者在这一问题上采取了实用的“描述主义”,对我国的地方制度完全按照现行宪法文本进行描述,不加以评判;更多的学者在论及这一问题时回避我国的“中央与地方权力的关系”,只论及单一制的优越性,似乎我国宪法有关国家结构形式的规定完美无缺。

在许多深谙中国历史的学者的潜意识里,有一种担心,他们害怕地方权力宪法化之后,地方主义会抬头,会不利于国家的团结统一。我们认为这种心态是可以理解的,是学者社会历史责任感的一种体现,但这种担心是多余的。一方面,新中国民族区域自治的成功经验表明,地方权力的宪法化不仅不会损害国家的统一和民族的团结,反而会加强这种团结统一;另一方面,地方权力的宪法化有助于中央对地方权力的监督法律化、制度化,中央可以通过法治化的手段确保国家的团结统一。

一

地方权力宪法化是指在单一制国家由宪法明确规定地方在国家权力体系中的地位或由宪法明确规定地方权力由法律具体化。地方权力宪法化的本质是宪政国家内地方经济社会发展不平衡,地方权力要求在宪法上的体现,类似于自由状态下的自然人或市民社会的法权要求。当然地方权力要求与自然人或市民社会的法权要求并不完全是一回事,但从历史哲学的视角审视,地方权力宪法化是分权或限权的一极,也是宪法之源。王世杰、钱端升在论及宪法起源时说:“欧洲中世纪时代是封建时代,也可以说是近现代宪法观念萌芽时代。在这个时代内,君主的势力,每受各地方封建诸侯或各城市团体的限制;而国王对于所属诸侯或所属城市,往往以特别法律承认各诸侯或各城市的特权。此项特权,即为国王权力的限制;此项法律,亦颇类于近代的宪法或根本法。”①当然现代地方权力的宪法化与欧洲中世纪诸侯或城市的特权并不完全是一回事,但属性相同,它们植根于相同或相似的经济基础。

像建立在商品经济基础上的市民社会的城市特权要求一样,在我国,商品(市场)经济的每一次发展都会带来地方权力宪法化的要求。撇开军阀割据因素,商品经济的发展和史界所称的中国“民族资本主义发展的短暂春天”(1912～1918年)正好与民初的“地方主义与联省自治”思潮相契合。这不是简单的巧合,它实际上是商品经济发展打破中国传统社会自然经济平衡的必然。“我们或可从另一个角度去观察一下中国古代社会。农业化的特质,使农村显得安定而少变化,加上宗法制度与儒家不鼓励突破所造成的墨守成规,使基层的社会几乎停顿一旦与地区性经济利害配合上以后,就会很快地形成为政治上所谓的‘地方主义’。”②作为这种“地方主义”思潮的体现,从1920年开始,中国出现了所谓的“联省自治”与“省宪运动”,自1921年12月11日湖南省宪法通过后,四川、浙江、广东、福建、江苏等省纷纷开始制定省宪,谋求自治。“联省自治的理论架构,既然是在以地方权力平衡中央权力,以保障民治之实现,所以联省自治运动的本质,便是在争取较多的地方权力。后来联省自治运动,虽未能完全成功,而成为中国式的政治模式,但是地方分权精神之取向,却为社会普遍容纳和吸收甚而民国13年改组后的中国国民党在其一全大会的宣言中,仍强调了有关中央与地方权限之规定。”③“联省自治”和“省宪运动”原因复杂,但商品经济的发展是其中不可或缺的重要因素。

改革开放后,我国的经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济过渡,商品经济在我国取得了前所未有的巨大发展。与此同时,我国的经济与社会发展不平衡问题也进一步加剧。地方不再像计划经济时代那样只是中央的人,地方有自己的利益。这种地方利益无处不在,大到立法与政策制定、国计民生,小到造桥修路,都有中央对地方的利益平衡及“何予何取”的问题。尽管在法律层面和国家行政管理活动中已经开始承认这种地方利益,开始实行有限的地方分权,如1994年实行的“分税制”等。但从1988年以来的四次修宪并未在地方权力宪法化方面有任何实际的步骤,修宪者对此问题采取了回避态度。这是一个明显的欠缺,它不仅不利于国家的宪政化进程,而且不利于地方积极性的发挥,会人为地加剧经济与社会发展的不平衡。

二

我国学界有一种认识误区,认为只有联邦制国家才在宪法中规定整体与组成部分之间的权力关系。实际上不仅联邦制国家的联邦与成员之间的权力关系由宪法所规定,大多数单一制国家的宪法也规定了地方权力。“二战”以后制定宪法的单一制国家无不有此规定;在历来将地方视为中央人的法国,于1982年开始实行地方自治;后新独立的国家也在宪法中明确规定了地方自治,将地方自治作为一项普遍的制度。

(一)法国宪法不明确规定地方权力产生了严重误导

法国是欧洲大陆最早制定成文宪法的国家,由于法国大革命影响巨大,再加上其修宪活动频繁,法国宪法对人们宪政观念的形成有很大的影响。法国作为有中央集权的传统的单一制国家,在大革命胜利之后制定的1791年宪法中基本没有涉及到中央与地方关系,1793年的雅各宾宪法由于以卢梭的人民主权学说为指导思想,虽涉及到中央与地方的关系,但强调地方对中央的服从,没有规定地方的权力。总的说来,从法国大革命一直到1982年,法国地方权力没有得到宪法的保障,民选的地方机构权力十分有限,地方权力一直牢牢地控制在中央派驻地方的人手里。法国的这一做法被许多宪法学者误认为是单一制国家中央与地方关系的通用模式,因此将其描绘为单一制国家的重要特点,在论及单一制国家中央与地方的关系时,往往以“地方是中央的人”加以表述。

1982年,长期恪守不在宪法中规定地方权力的法国也不得不开始了地方分权改革。改革的根本动因是长期的中央集权导致行政机构庞大、行政效率低下、官僚主义盛行,尤其是其不符合世界潮流,不利于人民权利和自由的实现。1982年3月,法国国民议会通过了具有里程碑意义的宪法性文件《关于市镇和省、大区的权利和自由法》(简称《权力下放法案》)。随后,法国国民议会和中央政府通过了一系列配套的法律、法令,将《权力下放法案》中的地方自治原则具体化:明确了大区、省、市镇三个层次的地方自治主体资格;中央取消对地方自治主体的监管,只要地方自治主体不违反宪法和法律的规定,其管理地方事务的任何行为不受中央政府的干涉;1983年以后,中央政府扩大地方事权,陆续将经济发展与计划、市镇建设、住房、土地整治、职业训练、交通运输、教育、文化、环境保护、警察事务等职权划归地方。

(二)大多数单一制国家宪法明确了地方权限

1.除法国外,“二战”前制定宪法的大多数国家在宪法中明确了中央与地方的权力关系,只是具体规定各有不同。如1814年公布、1983年重新公布的《荷兰王国宪法》第132条规定,“省、市的设置及其行政机关的组成和权力,均由议会法令规定”“,对省、市行政机关实施监督的办法由议会法令规定”,“除议会法令另有规定者外,省、市行政机关作出决定无须事先请示批准”“,省、市行政机关征课地方税,以及省、市行政机关同中央政府的财政关系均由议会法令规定”。④1921年公布的《列支敦士登公国宪法》第110条规定:“各行政区之存废组织,及其本身职权范围内以及委办之任务,均由法律规定各区的财产和地方治安实行自治管理,但直接受中央政府监督。”

2.“二战”结束后制定的资本主义宪法均规定了地方权力,或者在宪法中明确地方的具体权力由法律加以规定。如1948年实施的《意大利共和国宪法》第五章规定了“区、省、市(镇)”,第115条规定:“根据宪法所规定的原则,区为具有自主权力和职能的自治单位。”第119条规定:“区在共和国法律所规定的形式和范围内享有财政自治权,共和国法律协调区的财政自治权与国家财政、省和市(镇)财政之间的关系。”1967年颁布的《巴拉圭共和国宪法》第14条规定:“为便于建立共和国的政治和行政结构,国家领土分为若干个省。由行政机关授权负责行政省的当局和这些当局的职责和义务由法律规定。司法和行政权的方式也由法律规定。”1976年的《葡萄牙共和国宪法》第七章专门规定了“地方政府”,其中第237条规定:“民主国家组织包括地方自治机关。地方自治机关是拥有为本地区全体居民的特殊利益服务的代表机关的区域性共同体。”第239条规定:“地方自治机关的职权与组织及其代表机关的权限,由法律根据行政分权的原则规定。”第240条规定:“地方财政的管理由法律规定,其目的在于经由国家和自治机关公平分配公有资源,并对同级自治机关间的不平等作必要的调节。”3.后新独立国家的宪法普遍规定了地方权力,不仅明确地方权力由法律规定,而且普遍明确规定“地方自治”。1990年的《克罗地亚共和国宪法》第131条规定:“州是地方管理单位和自治单位。州的区域范围由法律规定州机构的组织和权限由法律规定。大城市可以作为州来调节。”第128条规定:“保障公民们的地方自治权利。地方自治权包括就有关地方意义的公民需要和利益作决定的权利,特别是就有关场地调整和市镇建设规划、村庄和居民区的调整、公用事业、关心儿童、社会保护、文化、体育运动和技术知识以及保护和改善自然环境作决定的权利。要制定关于地方自治的法律。”第129条规定:“地方自治单位依法可以是区和县或城市。它们的区域范围在事先征求了该地区居民的意见后,由法律规定。地方自治单位的组织和各机构的权限,由它们的章程依法作出规定。”第130条规定:“地方自治单位的机构在完成地方事务的过程中,独立自主地依据法律和章程行事,仅受共和国主管机构的法律监督。为进行工作,国家管理机构可以通过法律在区和县或市建立地方管理机构。这些机构的组织和权限,由法律规定。”1991年的《罗马尼亚宪法》第119条规定:“地方行政单位的公共行政工作遵循地方自治原则和公共事业分权原则。”1991年的《马其顿共和国宪法》第114条规定:“保证公民实行地方自治的权利。自治地区是地方自治单位。自治地区按照法律规定从自己的收入来源中以及从共和国的基金中筹集财政资金。地方自治议会由议会代表总数的三分之二多数票通过法律规定。”1991年的《斯洛文尼亚共和国宪法》第138条规定:“斯洛文尼亚的居民在区和其他地方共同体中实行地方自治。”第142条规定:“区的财政经费靠本身的来源筹集。凡是经济不够发达不能完全保证任务实施的区,国家根据法律规定的原则和标准保证向它们提供补充资金。”1992年的《立陶宛共和国宪法》第十章专门规定了“地方政府和管理”,其中第119条规定:“赋予国家疆域内法律规定的行政区以自治权。这一权力通过地方政府委员会行使自治机构的组织和活动程序由法律规定。”第120条规定:“国家支持地方政府。地方政府在宪法和法律赋予的权限范围内自由和独立行使职能。”第121条规定:“地方政府起草和批准其预算。地方政府委员会有权在规定的范围内并依照法律规定的程序设立地方税,规定由预算负担的税和关税的征收。”1996年的《乌克兰宪法》第140条规定:“地方自治是地区群体在

乌克兰宪法和法律范围内独立地解决本地的问题。”

三

新中国成立之初,起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽是个纲领性文件,但仍明确规定中央人民政府与地方人民政府之间职权的划分由法律加以规定。其第16条就明确规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”⑤但此后我国历部正式的宪法均没有地方权力的规定,这既是因苏联1936年宪法的影响,也有高度集中的计划经济的原因,因为在高度集中的计划经济条件下,完全没有地方利益,当然也就没有地方的权力要求。

而“二战”以后,单一制国家和联邦制国家在地方关系上出现了趋同的状况,单一制国家没有纯粹的集权模式,联邦制国家也不是单纯的分权模式,即“没有纯粹的中央集权模式,也没有纯粹的地方分权模式”⑥。尽管各国的具体规定千差万别,但实行中央(联邦)必要集权与地方适度分权是几乎所有国家共同的模式选择。这不仅是一种潮流,更是国家经济和社会发展到今天在中央与地方关系上的一种必然。

(一)在我国宪法中规定地方权力的必要性

20世纪80年代以来,“权力下放”是我国中央与地方关系的主旋律。首先是从1980年起,中央改变了“统收统支”的政策,推行了多种形式的财政包干制,以扩大地方的财权,调动地方的积极性。从1994年起,更是实行“分税制”,规范了中央和地方的分税关系。其次是下放了部分人事权,其中最典型的是确立了干部“下管一级”的原则,并将地厅级干部的任免权下放到省一级。第三是下放了地方的部分事权,在注意地方财政利益的同时,加强了地方对具体事务管理的权力,如固定资产投资审批权、物价管理权、外贸管理权等。第四是下放了一大批国有企业,这些原中央企业的下放不仅增强了地方的经济实力,而且使地方的经济管理权力得到了加强。第五是切块下放了中央的经济特许管理权,如1982年对经济特区、1984年对14个沿海开放城市赋予了较多的经济特许权力。中央权力的下放,其本质是一种地方分权,这种分权产生了许多积极作用。它不仅减轻了中央的决策与管理负担,而且形成了多层次、多范围的决策机制,初步形成了国家权力运用中的层级管理模式和地方利益驱动机制;使得地方开始作为经济和社会发展的相对独立的主体而存在,初步形成了地方竞争的格局,极大地促进了经济与社会的发展。

不过,这种纯属政策层面的“权力下放”模式对于改变中央高度集权的格局,虽在改革开放之初有其积极的作用,但存在的问题也十分明显:其一“,权力下放”虽未直接违宪但并无宪法和法律依据。在法治条件下,政府任何行使权力的行为都必须依据宪法和法律的明确规定。其二“,权力下放”造成了经济与社会发展新的不平衡。经济和社会发展不平衡现象在任何国家都存在,但在高度集权国家中,这种不平衡却有着明显的人为色彩。在计划经济条件下,有的省份完全扮演着农产品和能源、原材料输出的角色,国家限额以上的工业投资完全不考虑这样的省份,造成这些地方的经济基础极为薄弱。改革开放以来,在“权力下放”模式下,人为的非法治的因素仍然居决定性地位,最具“含金量”的经济管理放权政策如经济特区政策、沿海开放城市政策等又完全不考虑这样的省份,甚至自筹资金的工业投资也受到中央的限制,严重影响了这些地方的发展。其三,“权力下放”模式的不确定性给中央与地方的权力划分带来了许多新的问题,如有的权力该放却没有放,而有的权力不该放却又放得过早;有的地方与中央讨价还价,对中央的政策阳奉阴违。近年来,许多地方在涉及到全国统一的经济市场、农民工保护、教育收费、矿山安全、环境保护、税收减免等诸多方面挑战中央的权威。

既然“权力下放”是一种必然,那么就应该寻求“权力下放”的长效机制。我们认为,要有效地解决“权力下放”模式的问题,必须借鉴其他法治国家的成熟做法,以宪法和法律规定中央和地方的关系,使地方权力宪法化、法律化,即形成宪政层面的地方分权格局。2000年3月全国人大制定并通过的《立法法》,初步对中央与地方的立法权划分作了法律层面的规范,对协调市场经济条件下的中央与地方关系具有重要意义。这是一个良好的开端。

(二)地方应行使的国家权力内容

我们认为,将来应通过下位法的邻接,将宪法规定的地方权力化为政治、经济、社会发展等具体内容。

1.在政治权力方面。修改《选举法》和有关组织法,对由省级人民代表大会选举产生的干部不能轻易调往他处任职,以尊重民意和维护地方人民代表大会的权威性。

2.合理划分中央和地方事权。将除中央应保留的宏观调控手段以外的经济管理权限完全赋予地方人民政府,地方政府负责本地的教育文化事业、社会事业、社会治安和社会秩序、环境保护等。

3.进一步完善中央与地方分税的财政体制。规范中央与地方的分配关系,逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度,以提高中央政府对地方的财政控制能力。

(三)建立有效的中央对地方的监督体制

根据法国二十多年来实施《权力下放法案》的经验,传统的中央集权国家地方权力宪法化之后,中央必须加强对地方权力的监督,改原有的“事前监督”为“事后监督”,主要是监督地方执行宪法与法律的情况。只有这样才能确保地方“分权而不分离”,在新的条件下维护国家的团结统一。

综上所述,我们认为,在我国的中央与地方关系方面,将地方权力宪法化,既是我国社会主义市场经济发展的必然,也是世界宪政发展潮流使然。地方权力的宪法化有利于真正体现人民主权原则,有助于持久调动地方的积极性,使国家的发展获得一种永续的动力。我们相信,只要在地方权力宪法化的同时建立有效的中央对地方的权力监督体制,就不会影响国家的团结统一。

①王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第15页。

②③胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,中国社会科学出版社2001年版,第2～3、340～341页。

④姜士林等主编:《世界宪法全书》,青岛出版社1997年版。本文所引各国宪法条文除特别注明者外,均出自该书。

联议会范文篇7

关键词：商品(市场)经济单一制地方权力宪法化

地方到底应该拥有哪些权力是我国宪法所没有解决的问题。在宪法学界,有的学者拘泥于传统,认为在单一制国家地方是中央的人,地方的权力完全由中央规定;有的学者在这一问题上采取了实用的“描述主义”,对我国的地方制度完全按照现行宪法文本进行描述,不加以评判;更多的学者在论及这一问题时回避我国的“中央与地方权力的关系”,只论及单一制的优越性,似乎我国宪法有关国家结构形式的规定完美无缺。

在许多深谙中国历史的学者的潜意识里,有一种担心,他们害怕地方权力宪法化之后,地方主义会抬头,会不利于国家的团结统一。我们认为这种心态是可以理解的,是学者社会历史责任感的一种体现,但这种担心是多余的。一方面,新中国民族区域自治的成功经验表明,地方权力的宪法化不仅不会损害国家的统一和民族的团结,反而会加强这种团结统一;另一方面,地方权力的宪法化有助于中央对地方权力的监督法律化、制度化,中央可以通过法治化的手段确保国家的团结统一。

一

地方权力宪法化是指在单一制国家由宪法明确规定地方在国家权力体系中的地位或由宪法明确规定地方权力由法律具体化。地方权力宪法化的本质是宪政国家内地方经济社会发展不平衡,地方权力要求在宪法上的体现,类似于自由状态下的自然人或市民社会的法权要求。当然地方权力要求与自然人或市民社会的法权要求并不完全是一回事,但从历史哲学的视角审视,地方权力宪法化是分权或限权的一极,也是宪法之源。王世杰、钱端升在论及宪法起源时说:“欧洲中世纪时代是封建时代,也可以说是近现代宪法观念萌芽时代。在这个时代内,君主的势力,每受各地方封建诸侯或各城市团体的限制;而国王对于所属诸侯或所属城市,往往以特别法律承认各诸侯或各城市的特权。此项特权,即为国王权力的限制;此项法律,亦颇类于近代的宪法或根本法。”①当然现代地方权力的宪法化与欧洲中世纪诸侯或城市的特权并不完全是一回事,但属性相同,它们植根于相同或相似的经济基础。

像建立在商品经济基础上的市民社会的城市特权要求一样,在我国,商品(市场)经济的每一次发展都会带来地方权力宪法化的要求。撇开军阀割据因素,商品经济的发展和史界所称的中国“民族资本主义发展的短暂春天”(1912～1918年)正好与民初的“地方主义与联省自治”思潮相契合。这不是简单的巧合,它实际上是商品经济发展打破中国传统社会自然经济平衡的必然。“我们或可从另一个角度去观察一下中国古代社会。农业化的特质,使农村显得安定而少变化,加上宗法制度与儒家不鼓励突破所造成的墨守成规,使基层的社会几乎停顿一旦与地区性经济利害配合上以后,就会很快地形成为政治上所谓的‘地方主义’。”②作为这种“地方主义”思潮的体现,从1920年开始,中国出现了所谓的“联省自治”与“省宪运动”,自1921年12月11日湖南省宪法通过后,四川、浙江、广东、福建、江苏等省纷纷开始制定省宪,谋求自治。“联省自治的理论架构,既然是在以地方权力平衡中央权力,以保障民治之实现,所以联省自治运动的本质,便是在争取较多的地方权力。后来联省自治运动,虽未能完全成功,而成为中国式的政治模式,但是地方分权精神之取向,却为社会普遍容纳和吸收甚而民国13年改组后的中国国民党在其一全大会的宣言中,仍强调了有关中央与地方权限之规定。”③“联省自治”和“省宪运动”原因复杂,但商品经济的发展是其中不可或缺的重要因素。

改革开放后,我国的经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济过渡,商品经济在我国取得了前所未有的巨大发展。与此同时,我国的经济与社会发展不平衡问题也进一步加剧。地方不再像计划经济时代那样只是中央的人,地方有自己的利益。这种地方利益无处不在,大到立法与政策制定、国计民生,小到造桥修路,都有中央对地方的利益平衡及“何予何取”的问题。尽管在法律层面和国家行政管理活动中已经开始承认这种地方利益,开始实行有限的地方分权,如1994年实行的“分税制”等。但从1988年以来的四次修宪并未在地方权力宪法化方面有任何实际的步骤,修宪者对此问题采取了回避态度。这是一个明显的欠缺,它不仅不利于国家的宪政化进程,而且不利于地方积极性的发挥,会人为地加剧经济与社会发展的不平衡。

二

我国学界有一种认识误区,认为只有联邦制国家才在宪法中规定整体与组成部分之间的权力关系。实际上不仅联邦制国家的联邦与成员之间的权力关系由宪法所规定,大多数单一制国家的宪法也规定了地方权力。“二战”以后制定宪法的单一制国家无不有此规定;在历来将地方视为中央人的法国,于1982年开始实行地方自治;后新独立的国家也在宪法中明确规定了地方自治,将地方自治作为一项普遍的制度。

(一)法国宪法不明确规定地方权力产生了严重误导

法国是欧洲大陆最早制定成文宪法的国家,由于法国大革命影响巨大,再加上其修宪活动频繁,法国宪法对人们宪政观念的形成有很大的影响。法国作为有中央集权的传统的单一制国家,在大革命胜利之后制定的1791年宪法中基本没有涉及到中央与地方关系,1793年的雅各宾宪法由于以卢梭的人民主权学说为指导思想,虽涉及到中央与地方的关系,但强调地方对中央的服从,没有规定地方的权力。总的说来,从法国大革命一直到1982年,法国地方权力没有得到宪法的保障,民选的地方机构权力十分有限,地方权力一直牢牢地控制在中央派驻地方的人手里。法国的这一做法被许多宪法学者误认为是单一制国家中央与地方关系的通用模式,因此将其描绘为单一制国家的重要特点,在论及单一制国家中央与地方的关系时,往往以“地方是中央的人”加以表述。

1982年,长期恪守不在宪法中规定地方权力的法国也不得不开始了地方分权改革。改革的根本动因是长期的中央集权导致行政机构庞大、行政效率低下、官僚主义盛行,尤其是其不符合世界潮流,不利于人民权利和自由的实现。1982年3月,法国国民议会通过了具有里程碑意义的宪法性文件《关于市镇和省、大区的权利和自由法》(简称《权力下放法案》)。随后,法国国民议会和中央政府通过了一系列配套的法律、法令,将《权力下放法案》中的地方自治原则具体化:明确了大区、省、市镇三个层次的地方自治主体资格;中央取消对地方自治主体的监管,只要地方自治主体不违反宪法和法律的规定,其管理地方事务的任何行为不受中央政府的干涉;1983年以后,中央政府扩大地方事权,陆续将经济发展与计划、市镇建设、住房、土地整治、职业训练、交通运输、教育、文化、环境保护、警察事务等职权划归地方。

(二)大多数单一制国家宪法明确了地方权限

1.除法国外,“二战”前制定宪法的大多数国家在宪法中明确了中央与地方的权力关系,只是具体规定各有不同。如1814年公布、1983年重新公布的《荷兰王国宪法》第132条规定,“省、市的设置及其行政机关的组成和权力,均由议会法令规定”“,对省、市行政机关实施监督的办法由议会法令规定”,“除议会法令另有规定者外,省、市行政机关作出决定无须事先请示批准”“,省、市行政机关征课地方税,以及省、市行政机关同中央政府的财政关系均由议会法令规定”。④1921年公布的《列支敦士登公国宪法》第110条规定:“各行政区之存废组织,及其本身职权范围内以及委办之任务,均由法律规定各区的财产和地方治安实行自治管理,但直接受中央政府监督。”

2.“二战”结束后制定的资本主义宪法均规定了地方权力,或者在宪法中明确地方的具体权力由法律加以规定。如1948年实施的《意大利共和国宪法》第五章规定了“区、省、市(镇)”,第115条规定:“根据宪法所规定的原则,区为具有自主权力和职能的自治单位。”第119条规定:“区在共和国法律所规定的形式和范围内享有财政自治权,共和国法律协调区的财政自治权与国家财政、省和市(镇)财政之间的关系。”1967年颁布的《巴拉圭共和国宪法》第14条规定:“为便于建立共和国的政治和行政结构,国家领土分为若干个省。由行政机关授权负责行政省的当局和这些当局的职责和义务由法律规定。司法和行政权的方式也由法律规定。”1976年的《葡萄牙共和国宪法》第七章专门规定了“地方政府”,其中第237条规定:“民主国家组织包括地方自治机关。地方自治机关是拥有为本地区全体居民的特殊利益服务的代表机关的区域性共同体。”第239条规定:“地方自治机关的职权与组织及其代表机关的权限,由法律根据行政分权的原则规定。”第240条规定:“地方财政的管理由法律规定,其目的在于经由国家和自治机关公平分配公有资源,并对同级自治机关间的不平等作必要的调节。”

3.后新独立国家的宪法普遍规定了地方权力,不仅明确地方权力由法律规定,而且普遍明确规定“地方自治”。1990年的《克罗地亚共和国宪法》第131条规定:“州是地方管理单位和自治单位。州的区域范围由法律规定州机构的组织和权限由法律规定。大城市可以作为州来调节。”第128条规定:“保障公民们的地方自治权利。地方自治权包括就有关地方意义的公民需要和利益作决定的权利,特别是就有关场地调整和市镇建设规划、村庄和居民区的调整、公用事业、关心儿童、社会保护、文化、体育运动和技术知识以及保护和改善自然环境作决定的权利。要制定关于地方自治的法律。”第129条规定:“地方自治单位依法可以是区和县或城市。它们的区域范围在事先征求了该地区居民的意见后,由法律规定。地方自治单位的组织和各机构的权限,由它们的章程依法作出规定。”第130条规定:“地方自治单位的机构在完成地方事务的过程中,独立自主地依据法律和章程行事,仅受共和国主管机构的法律监督。为进行工作,国家管理机构可以通过法律在区和县或市建立地方管理机构。这些机构的组织和权限,由法律规定。”1991年的《罗马尼亚宪法》第119条规定:“地方行政单位的公共行政工作遵循地方自治原则和公共事业分权原则。”1991年的《马其顿共和国宪法》第114条规定:“保证公民实行地方自治的权利。自治地区是地方自治单位。自治地区按照法律规定从自己的收入来源中以及从共和国的基金中筹集财政资金。地方自治议会由议会代表总数的三分之二多数票通过法律规定。”1991年的《斯洛文尼亚共和国宪法》第138条规定:“斯洛文尼亚的居民在区和其他地方共同体中实行地方自治。”第142条规定:“区的财政经费靠本身的来源筹集。凡是经济不够发达不能完全保证任务实施的区,国家根据法律规定的原则和标准保证向它们提供补充资金。”1992年的《立陶宛共和国宪法》第十章专门规定了“地方政府和管理”,其中第119条规定:“赋予国家疆域内法律规定的行政区以自治权。这一权力通过地方政府委员会行使自治机构的组织和活动程序由法律规定。”第120条规定:“国家支持地方政府。地方政府在宪法和法律赋予的权限范围内自由和独立行使职能。”第121条规定:“地方政府起草和批准其预算。地方政府委员会有权在规定的范围内并依照法律规定的程序设立地方税,规定由预算负担的税和关税的征收。”1996年的《乌克兰宪法》第140条规定:“地方自治是地区群体在

乌克兰宪法和法律范围内独立地解决本地的问题。”[

三

新中国成立之初,起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽是个纲领性文件,但仍明确规定中央人民政府与地方人民政府之间职权的划分由法律加以规定。其第16条就明确规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”⑤但此后我国历部正式的宪法均没有地方权力的规定,这既是因苏联1936年宪法的影响,也有高度集中的计划经济的原因,因为在高度集中的计划经济条件下,完全没有地方利益,当然也就没有地方的权力要求。

而“二战”以后,单一制国家和联邦制国家在地方关系上出现了趋同的状况,单一制国家没有纯粹的集权模式,联邦制国家也不是单纯的分权模式,即“没有纯粹的中央集权模式,也没有纯粹的地方分权模式”⑥。尽管各国的具体规定千差万别,但实行中央(联邦)必要集权与地方适度分权是几乎所有国家共同的模式选择。这不仅是一种潮流,更是国家经济和社会发展到今天在中央与地方关系上的一种必然。

(一)在我国宪法中规定地方权力的必要性

20世纪80年代以来,“权力下放”是我国中央与地方关系的主旋律。首先是从1980年起,中央改变了“统收统支”的政策,推行了多种形式的财政包干制,以扩大地方的财权,调动地方的积极性。从1994年起,更是实行“分税制”,规范了中央和地方的分税关系。其次是下放了部分人事权,其中最典型的是确立了干部“下管一级”的原则,并将地厅级干部的任免权下放到省一级。第三是下放了地方的部分事权,在注意地方财政利益的同时,加强了地方对具体事务管理的权力,如固定资产投资审批权、物价管理权、外贸管理权等。第四是下放了一大批国有企业,这些原中央企业的下放不仅增强了地方的经济实力,而且使地方的经济管理权力得到了加强。第五是切块下放了中央的经济特许管理权,如1982年对经济特区、1984年对14个沿海开放城市赋予了较多的经济特许权力。中央权力的下放,其本质是一种地方分权,这种分权产生了许多积极作用。它不仅减轻了中央的决策与管理负担,而且形成了多层次、多范围的决策机制,初步形成了国家权力运用中的层级管理模式和地方利益驱动机制;使得地方开始作为经济和社会发展的相对独立的主体而存在,初步形成了地方竞争的格局,极大地促进了经济与社会的发展。

不过,这种纯属政策层面的“权力下放”模式对于改变中央高度集权的格局,虽在改革开放之初有其积极的作用,但存在的问题也十分明显:其一“,权力下放”虽未直接违宪但并无宪法和法律依据。在法治条件下,政府任何行使权力的行为都必须依据宪法和法律的明确规定。其二“,权力下放”造成了经济与社会发展新的不平衡。经济和社会发展不平衡现象在任何国家都存在,但在高度集权国家中,这种不平衡却有着明显的人为色彩。在计划经济条件下,有的省份完全扮演着农产品和能源、原材料输出的角色,国家限额以上的工业投资完全不考虑这样的省份,造成这些地方的经济基础极为薄弱。改革开放以来,在“权力下放”模式下,人为的非法治的因素仍然居决定性地位,最具“含金量”的经济管理放权政策如经济特区政策、沿海开放城市政策等又完全不考虑这样的省份,甚至自筹资金的工业投资也受到中央的限制,严重影响了这些地方的发展。其三,“权力下放”模式的不确定性给中央与地方的权力划分带来了许多新的问题,如有的权力该放却没有放,而有的权力不该放却又放得过早;有的地方与中央讨价还价,对中央的政策阳奉阴违。近年来,许多地方在涉及到全国统一的经济市场、农民工保护、教育收费、矿山安全、环境保护、税收减免等诸多方面挑战中央的权威。

既然“权力下放”是一种必然,那么就应该寻求“权力下放”的长效机制。我们认为,要有效地解决“权力下放”模式的问题,必须借鉴其他法治国家的成熟做法,以宪法和法律规定中央和地方的关系,使地方权力宪法化、法律化,即形成宪政层面的地方分权格局。2000年3月全国人大制定并通过的《立法法》,初步对中央与地方的立法权划分作了法律层面的规范,对协调市场经济条件下的中央与地方关系具有重要意义。这是一个良好的开端。

(二)地方应行使的国家权力内容

我们认为,将来应通过下位法的邻接,将宪法规定的地方权力化为政治、经济、社会发展等具体内容。

1.在政治权力方面。修改《选举法》和有关组织法,对由省级人民代表大会选举产生的干部不能轻易调往他处任职,以尊重民意和维护地方人民代表大会的权威性。

2.合理划分中央和地方事权。将除中央应保留的宏观调控手段以外的经济管理权限完全赋予地方人民政府,地方政府负责本地的教育文化事业、社会事业、社会治安和社会秩序、环境保护等。

3.进一步完善中央与地方分税的财政体制。规范中央与地方的分配关系,逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度,以提高中央政府对地方的财政控制能力。

(三)建立有效的中央对地方的监督体制

根据法国二十多年来实施《权力下放法案》的经验,传统的中央集权国家地方权力宪法化之后,中央必须加强对地方权力的监督,改原有的“事前监督”为“事后监督”,主要是监督地方执行宪法与法律的情况。只有这样才能确保地方“分权而不分离”,在新的条件下维护国家的团结统一。

综上所述,我们认为,在我国的中央与地方关系方面,将地方权力宪法化,既是我国社会主义市场经济发展的必然,也是世界宪政发展潮流使然。地方权力的宪法化有利于真正体现人民主权原则,有助于持久调动地方的积极性,使国家的发展获得一种永续的动力。我们相信,只要在地方权力宪法化的同时建立有效的中央对地方的权力监督体制,就不会影响国家的团结统一。

①王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第15页。

②③胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,中国社会科学出版社2001年版,第2～3、340～341页。

④姜士林等主编:《世界宪法全书》,青岛出版社1997年版。本文所引各国宪法条文除特别注明者外,均出自该书。

联议会范文篇8

地方权力宪法化是指在单一制国家由宪法明确规定地方在国家权力体系中的地位或由宪法明确规定地方权力由法律具体化。地方权力宪法化的本质是宪政国家内地方经济社会发展不平衡,地方权力要求在宪法上的体现,类似于自由状态下的自然人或市民社会的法权要求。当然地方权力要求与自然人或市民社会的法权要求并不完全是一回事,但从历史哲学的视角审视,地方权力宪法化是分权或限权的一极,也是宪法之源。王世杰、钱端升在论及宪法起源时说:“欧洲中世纪时代是封建时代,也可以说是近现代宪法观念萌芽时代。在这个时代内,君主的势力,每受各地方封建诸侯或各城市团体的限制;而国王对于所属诸侯或所属城市,往往以特别法律承认各诸侯或各城市的特权。此项特权,即为国王权力的限制;此项法律,亦颇类于近代的宪法或根本法。”①当然现代地方权力的宪法化与欧洲中世纪诸侯或城市的特权并不完全是一回事,但属性相同,它们植根于相同或相似的经济基础。

像建立在商品经济基础上的市民社会的城市特权要求一样,在我国,商品(市场)经济的每一次发展都会带来地方权力宪法化的要求。撇开军阀割据因素,商品经济的发展和史界所称的中国“民族资本主义发展的短暂春天”(1912～1918年)正好与民初的“地方主义与联省自治”思潮相契合。这不是简单的巧合,它实际上是商品经济发展打破中国传统社会自然经济平衡的必然。“我们或可从另一个角度去观察一下中国古代社会。农业化的特质,使农村显得安定而少变化,加上宗法制度与儒家不鼓励突破所造成的墨守成规,使基层的社会几乎停顿一旦与地区性经济利害配合上以后,就会很快地形成为政治上所谓的‘地方主义’。”②作为这种“地方主义”思潮的体现,从1920年开始,中国出现了所谓的“联省自治”与“省宪运动”,自1921年12月11日湖南省宪法通过后,四川、浙江、广东、福建、江苏等省纷纷开始制定省宪,谋求自治。“联省自治的理论架构,既然是在以地方权力平衡中央权力,以保障民治之实现,所以联省自治运动的本质,便是在争取较多的地方权力。后来联省自治运动,虽未能完全成功,而成为中国式的政治模式,但是地方分权精神之取向,却为社会普遍容纳和吸收甚而民国13年改组后的中国国民党在其一全大会的宣言中,仍强调了有关中央与地方权限之规定。”③“联省自治”和“省宪运动”原因复杂,但商品经济的发展是其中不可或缺的重要因素。

改革开放后,我国的经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济过渡,商品经济在我国取得了前所未有的巨大发展。与此同时,我国的经济与社会发展不平衡问题也进一步加剧。地方不再像计划经济时代那样只是中央的人,地方有自己的利益。这种地方利益无处不在,大到立法与政策制定、国计民生,小到造桥修路,都有中央对地方的利益平衡及“何予何取”的问题。尽管在法律层面和国家行政管理活动中已经开始承认这种地方利益,开始实行有限的地方分权,如1994年实行的“分税制”等。但从1988年以来的四次修宪并未在地方权力宪法化方面有任何实际的步骤,修宪者对此问题采取了回避态度。这是一个明显的欠缺,它不仅不利于国家的宪政化进程,而且不利于地方积极性的发挥,会人为地加剧经济与社会发展的不平衡。

二

我国学界有一种认识误区,认为只有联邦制国家才在宪法中规定整体与组成部分之间的权力关系。实际上不仅联邦制国家的联邦与成员之间的权力关系由宪法所规定,大多数单一制国家的宪法也规定了地方权力。“二战”以后制定宪法的单一制国家无不有此规定;在历来将地方视为中央人的法国,于1982年开始实行地方自治;后新独立的国家也在宪法中明确规定了地方自治,将地方自治作为一项普遍的制度。

(一)法国宪法不明确规定地方权力产生了严重误导

法国是欧洲大陆最早制定成文宪法的国家,由于法国大革命影响巨大,再加上其修宪活动频繁,法国宪法对人们宪政观念的形成有很大的影响。法国作为有中央集权的传统的单一制国家,在大革命胜利之后制定的1791年宪法中基本没有涉及到中央与地方关系,1793年的雅各宾宪法由于以卢梭的人民主权学说为指导思想,虽涉及到中央与地方的关系,但强调地方对中央的服从,没有规定地方的权力。总的说来,从法国大革命一直到1982年,法国地方权力没有得到宪法的保障,民选的地方机构权力十分有限,地方权力一直牢牢地控制在中央派驻地方的人手里。法国的这一做法被许多宪法学者误认为是单一制国家中央与地方关系的通用模式,因此将其描绘为单一制国家的重要特点,在论及单一制国家中央与地方的关系时,往往以“地方是中央的人”加以表述。

1982年,长期恪守不在宪法中规定地方权力的法国也不得不开始了地方分权改革。改革的根本动因是长期的中央集权导致行政机构庞大、行政效率低下、官僚主义盛行,尤其是其不符合世界潮流,不利于人民权利和自由的实现。1982年3月,法国国民议会通过了具有里程碑意义的宪法性文件《关于市镇和省、大区的权利和自由法》(简称《权力下放法案》)。随后,法国国民议会和中央政府通过了一系列配套的法律、法令,将《权力下放法案》中的地方自治原则具体化:明确了大区、省、市镇三个层次的地方自治主体资格;中央取消对地方自治主体的监管,只要地方自治主体不违反宪法和法律的规定,其管理地方事务的任何行为不受中央政府的干涉;1983年以后,中央政府扩大地方事权,陆续将经济发展与计划、市镇建设、住房、土地整治、职业训练、交通运输、教育、文化、环境保护、警察事务等职权划归地方。

(二)大多数单一制国家宪法明确了地方权限

1.除法国外,“二战”前制定宪法的大多数国家在宪法中明确了中央与地方的权力关系,只是具体规定各有不同。如1814年公布、1983年重新公布的《荷兰王国宪法》第132条规定,“省、市的设置及其行政机关的组成和权力,均由议会法令规定”“,对省、市行政机关实施监督的办法由议会法令规定”,“除议会法令另有规定者外,省、市行政机关作出决定无须事先请示批准”“,省、市行政机关征课地方税,以及省、市行政机关同中央政府的财政关系均由议会法令规定”。④1921年公布的《列支敦士登公国宪法》第110条规定:“各行政区之存废组织,及其本身职权范围内以及委办之任务,均由法律规定各区的财产和地方治安实行自治管理,但直接受中央政府监督。”

2.“二战”结束后制定的资本主义宪法均规定了地方权力,或者在宪法中明确地方的具体权力由法律加以规定。如1948年实施的《意大利共和国宪法》第五章规定了“区、省、市(镇)”,第115条规定:“根据宪法所规定的原则,区为具有自主权力和职能的自治单位。”第119条规定:“区在共和国法律所规定的形式和范围内享有财政自治权,共和国法律协调区的财政自治权与国家财政、省和市(镇)财政之间的关系。”1967年颁布的《巴拉圭共和国宪法》第14条规定:“为便于建立共和国的政治和行政结构,国家领土分为若干个省。由行政机关授权负责行政省的当局和这些当局的职责和义务由法律规定。司法和行政权的方式也由法律规定。”1976年的《葡萄牙共和国宪法》第七章专门规定了“地方政府”,其中第237条规定:“民主国家组织包括地方自治机关。地方自治机关是拥有为本地区全体居民的特殊利益服务的代表机关的区域性共同体。”第239条规定:“地方自治机关的职权与组织及其代表机关的权限,由法律根据行政分权的原则规定。”第240条规定:“地方财政的管理由法律规定,其目的在于经由国家和自治机关公平分配公有资源,并对同级自治机关间的不平等作必要的调节。”

3.后新独立国家的宪法普遍规定了地方权力,不仅明确地方权力由法律规定,而且普遍明确规定“地方自治”。1990年的《克罗地亚共和国宪法》第131条规定:“州是地方管理单位和自治单位。州的区域范围由法律规定州机构的组织和权限由法律规定。大城市可以作为州来调节。”第128条规定:“保障公民们的地方自治权利。地方自治权包括就有关地方意义的公民需要和利益作决定的权利,特别是就有关场地调整和市镇建设规划、村庄和居民区的调整、公用事业、关心儿童、社会保护、文化、体育运动和技术知识以及保护和改善自然环境作决定的权利。要制定关于地方自治的法律。”第129条规定:“地方自治单位依法可以是区和县或城市。它们的区域范围在事先征求了该地区居民的意见后,由法律规定。地方自治单位的组织和各机构的权限,由它们的章程依法作出规定。”第130条规定:“地方自治单位的机构在完成地方事务的过程中,独立自主地依据法律和章程行事,仅受共和国主管机构的法律监督。为进行工作,国家管理机构可以通过法律在区和县或市建立地方管理机构。这些机构的组织和权限,由法律规定。”1991年的《罗马尼亚宪法》第119条规定:“地方行政单位的公共行政工作遵循地方自治原则和公共事业分权原则。”1991年的《马其顿共和国宪法》第114条规定:“保证公民实行地方自治的权利。自治地区是地方自治单位。自治地区按照法律规定从自己的收入来源中以及从共和国的基金中筹集财政资金。地方自治议会由议会代表总数的三分之二多数票通过法律规定。”1991年的《斯洛文尼亚共和国宪法》第138条规定:“斯洛文尼亚的居民在区和其他地方共同体中实行地方自治。”第142条规定:“区的财政经费靠本身的来源筹集。凡是经济不够发达不能完全保证任务实施的区,国家根据法律规定的原则和标准保证向它们提供补充资金。”1992年的《立陶宛共和国宪法》第十章专门规定了“地方政府和管理”,其中第119条规定:“赋予国家疆域内法律规定的行政区以自治权。这一权力通过地方政府委员会行使自治机构的组织和活动程序由法律规定。”第120条规定:“国家支持地方政府。地方政府在宪法和法律赋予的权限范围内自由和独立行使职能。”第121条规定:“地方政府起草和批准其预算。地方政府委员会有权在规定的范围内并依照法律规定的程序设立地方税,规定由预算负担的税和关税的征收。”1996年的《乌克兰宪法》第140条规定:“地方自治是地区群体在

乌克兰宪法和法律范围内独立地解决本地的问题。”

三

新中国成立之初,起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽是个纲领性文件,但仍明确规定中央人民政府与地方人民政府之间职权的划分由法律加以规定。其第16条就明确规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”⑤但此后我国历部正式的宪法均没有地方权力的规定,这既是因苏联1936年宪法的影响,也有高度集中的计划经济的原因,因为在高度集中的计划经济条件下,完全没有地方利益,当然也就没有地方的权力要求。

而“二战”以后,单一制国家和联邦制国家在地方关系上出现了趋同的状况,单一制国家没有纯粹的集权模式,联邦制国家也不是单纯的分权模式,即“没有纯粹的中央集权模式,也没有纯粹的地方分权模式”⑥。尽管各国的具体规定千差万别,但实行中央(联邦)必要集权与地方适度分权是几乎所有国家共同的模式选择。这不仅是一种潮流,更是国家经济和社会发展到今天在中央与地方关系上的一种必然。

(一)在我国宪法中规定地方权力的必要性

20世纪80年代以来,“权力下放”是我国中央与地方关系的主旋律。首先是从1980年起,中央改变了“统收统支”的政策,推行了多种形式的财政包干制,以扩大地方的财权,调动地方的积极性。从1994年起,更是实行“分税制”,规范了中央和地方的分税关系。其次是下放了部分人事权,其中最典型的是确立了干部“下管一级”的原则,并将地厅级干部的任免权下放到省一级。第三是下放了地方的部分事权,在注意地方财政利益的同时,加强了地方对具体事务管理的权力,如固定资产投资审批权、物价管理权、外贸管理权等。第四是下放了一大批国有企业,这些原中央企业的下放不仅增强了地方的经济实力,而且使地方的经济管理权力得到了加强。第五是切块下放了中央的经济特许管理权,如1982年对经济特区、1984年对14个沿海开放城市赋予了较多的经济特许权力。中央权力的下放,其本质是一种地方分权,这种分权产生了许多积极作用。它不仅减轻了中央的决策与管理负担,而且形成了多层次、多范围的决策机制,初步形成了国家权力运用中的层级管理模式和地方利益驱动机制;使得地方开始作为经济和社会发展的相对独立的主体而存在,初步形成了地方竞争的格局,极大地促进了经济与社会的发展。

不过,这种纯属政策层面的“权力下放”模式对于改变中央高度集权的格局,虽在改革开放之初有其积极的作用,但存在的问题也十分明显:其一“,权力下放”虽未直接违宪但并无宪法和法律依据。在法治条件下,政府任何行使权力的行为都必须依据宪法和法律的明确规定。其二“,权力下放”造成了经济与社会发展新的不平衡。经济和社会发展不平衡现象在任何国家都存在,但在高度集权国家中,这种不平衡却有着明显的人为色彩。在计划经济条件下,有的省份完全扮演着农产品和能源、原材料输出的角色,国家限额以上的工业投资完全不考虑这样的省份,造成这些地方的经济基础极为薄弱。改革开放以来,在“权力下放”模式下,人为的非法治的因素仍然居决定性地位,最具“含金量”的经济管理放权政策如经济特区政策、沿海开放城市政策等又完全不考虑这样的省份,甚至自筹资金的工业投资也受到中央的限制,严重影响了这些地方的发展。其三,“权力下放”模式的不确定性给中央与地方的权力划分带来了许多新的问题,如有的权力该放却没有放,而有的权力不该放却又放得过早;有的地方与中央讨价还价,对中央的政策阳奉阴违。近年来,许多地方在涉及到全国统一的经济市场、农民工保护、教育收费、矿山安全、环境保护、税收减免等诸多方面挑战中央的权威。

既然“权力下放”是一种必然,那么就应该寻求“权力下放”的长效机制。我们认为,要有效地解决“权力下放”模式的问题,必须借鉴其他法治国家的成熟做法,以宪法和法律规定中央和地方的关系,使地方权力宪法化、法律化,即形成宪政层面的地方分权格局。2000年3月全国人大制定并通过的《立法法》,初步对中央与地方的立法权划分作了法律层面的规范,对协调市场经济条件下的中央与地方关系具有重要意义。这是一个良好的开端。

(二)地方应行使的国家权力内容

我们认为,将来应通过下位法的邻接,将宪法规定的地方权力化为政治、经济、社会发展等具体内容。

1.在政治权力方面。修改《选举法》和有关组织法,对由省级人民代表大会选举产生的干部不能轻易调往他处任职,以尊重民意和维护地方人民代表大会的权威性。

2.合理划分中央和地方事权。将除中央应保留的宏观调控手段以外的经济管理权限完全赋予地方人民政府,地方政府负责本地的教育文化事业、社会事业、社会治安和社会秩序、环境保护等。

3.进一步完善中央与地方分税的财政体制。规范中央与地方的分配关系,逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度,以提高中央政府对地方的财政控制能力。

(三)建立有效的中央对地方的监督体制

根据法国二十多年来实施《权力下放法案》的经验,传统的中央集权国家地方权力宪法化之后,中央必须加强对地方权力的监督,改原有的“事前监督”为“事后监督”,主要是监督地方执行宪法与法律的情况。只有这样才能确保地方“分权而不分离”,在新的条件下维护国家的团结统一。

综上所述,我们认为,在我国的中央与地方关系方面,将地方权力宪法化,既是我国社会主义市场经济发展的必然,也是世界宪政发展潮流使然。地方权力的宪法化有利于真正体现人民主权原则,有助于持久调动地方的积极性,使国家的发展获得一种永续的动力。我们相信,只要在地方权力宪法化的同时建立有效的中央对地方的权力监督体制,就不会影响国家的团结统一。

①王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第15页。

②③胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,中国社会科学出版社2001年版,第2～3、340～341页。

④姜士林等主编:《世界宪法全书》,青岛出版社1997年版。本文所引各国宪法条文除特别注明者外,均出自该书。

联议会范文篇9

地方权力宪法化是指在单一制国家由宪法明确规定地方在国家权力体系中的地位或由宪法明确规定地方权力由法律具体化。地方权力宪法化的本质是宪政国家内地方经济社会发展不平衡,地方权力要求在宪法上的体现,类似于自由状态下的自然人或市民社会的法权要求。当然地方权力要求与自然人或市民社会的法权要求并不完全是一回事,但从历史哲学的视角审视,地方权力宪法化是分权或限权的一极,也是宪法之源。王世杰、钱端升在论及宪法起源时说:“欧洲中世纪时代是封建时代,也可以说是近现代宪法观念萌芽时代。在这个时代内,君主的势力,每受各地方封建诸侯或各城市团体的限制;而国王对于所属诸侯或所属城市,往往以特别法律承认各诸侯或各城市的特权。此项特权,即为国王权力的限制;此项法律,亦颇类于近代的宪法或根本法。”①当然现代地方权力的宪法化与欧洲中世纪诸侯或城市的特权并不完全是一回事,但属性相同,它们植根于相同或相似的经济基础。

像建立在商品经济基础上的市民社会的城市特权要求一样,在我国,商品(市场)经济的每一次发展都会带来地方权力宪法化的要求。撇开军阀割据因素,商品经济的发展和史界所称的中国“民族资本主义发展的短暂春天”(1912～1918年)正好与民初的“地方主义与联省自治”思潮相契合。这不是简单的巧合,它实际上是商品经济发展打破中国传统社会自然经济平衡的必然。“我们或可从另一个角度去观察一下中国古代社会。农业化的特质,使农村显得安定而少变化,加上宗法制度与儒家不鼓励突破所造成的墨守成规,使基层的社会几乎停顿一旦与地区性经济利害配合上以后,就会很快地形成为政治上所谓的‘地方主义’。”②作为这种“地方主义”思潮的体现,从1920年开始,中国出现了所谓的“联省自治”与“省宪运动”,自1921年12月11日湖南省宪法通过后,四川、浙江、广东、福建、江苏等省纷纷开始制定省宪,谋求自治。“联省自治的理论架构,既然是在以地方权力平衡中央权力,以保障民治之实现,所以联省自治运动的本质,便是在争取较多的地方权力。后来联省自治运动,虽未能完全成功,而成为中国式的政治模式,但是地方分权精神之取向,却为社会普遍容纳和吸收甚而民国13年改组后的中国国民党在其一全大会的宣言中,仍强调了有关中央与地方权限之规定。”③“联省自治”和“省宪运动”原因复杂,但商品经济的发展是其中不可或缺的重要因素。

改革开放后,我国的经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济过渡,商品经济在我国取得了前所未有的巨大发展。与此同时,我国的经济与社会发展不平衡问题也进一步加剧。地方不再像计划经济时代那样只是中央的人,地方有自己的利益。这种地方利益无处不在,大到立法与政策制定、国计民生,小到造桥修路,都有中央对地方的利益平衡及“何予何取”的问题。尽管在法律层面和国家行政管理活动中已经开始承认这种地方利益,开始实行有限的地方分权,如1994年实行的“分税制”等。但从1988年以来的四次修宪并未在地方权力宪法化方面有任何实际的步骤,修宪者对此问题采取了回避态度。这是一个明显的欠缺,它不仅不利于国家的宪政化进程,而且不利于地方积极性的发挥,会人为地加剧经济与社会发展的不平衡。

二

我国学界有一种认识误区,认为只有联邦制国家才在宪法中规定整体与组成部分之间的权力关系。实际上不仅联邦制国家的联邦与成员之间的权力关系由宪法所规定,大多数单一制国家的宪法也规定了地方权力。“二战”以后制定宪法的单一制国家无不有此规定;在历来将地方视为中央人的法国,于1982年开始实行地方自治;后新独立的国家也在宪法中明确规定了地方自治,将地方自治作为一项普遍的制度。

(一)法国宪法不明确规定地方权力产生了严重误导

法国是欧洲大陆最早制定成文宪法的国家,由于法国大革命影响巨大,再加上其修宪活动频繁,法国宪法对人们宪政观念的形成有很大的影响。法国作为有中央集权的传统的单一制国家,在大革命胜利之后制定的1791年宪法中基本没有涉及到中央与地方关系,1793年的雅各宾宪法由于以卢梭的人民主权学说为指导思想,虽涉及到中央与地方的关系,但强调地方对中央的服从,没有规定地方的权力。总的说来,从法国大革命一直到1982年,法国地方权力没有得到宪法的保障,民选的地方机构权力十分有限,地方权力一直牢牢地控制在中央派驻地方的人手里。法国的这一做法被许多宪法学者误认为是单一制国家中央与地方关系的通用模式,因此将其描绘为单一制国家的重要特点,在论及单一制国家中央与地方的关系时,往往以“地方是中央的人”加以表述。

1982年,长期恪守不在宪法中规定地方权力的法国也不得不开始了地方分权改革。改革的根本动因是长期的中央集权导致行政机构庞大、行政效率低下、官僚主义盛行,尤其是其不符合世界潮流,不利于人民权利和自由的实现。1982年3月,法国国民议会通过了具有里程碑意义的宪法性文件《关于市镇和省、大区的权利和自由法》(简称《权力下放法案》)。随后,法国国民议会和中央政府通过了一系列配套的法律、法令,将《权力下放法案》中的地方自治原则具体化:明确了大区、省、市镇三个层次的地方自治主体资格;中央取消对地方自治主体的监管,只要地方自治主体不违反宪法和法律的规定,其管理地方事务的任何行为不受中央政府的干涉;1983年以后,中央政府扩大地方事权,陆续将经济发展与计划、市镇建设、住房、土地整治、职业训练、交通运输、教育、文化、环境保护、警察事务等职权划归地方。

(二)大多数单一制国家宪法明确了地方权限

1.除法国外,“二战”前制定宪法的大多数国家在宪法中明确了中央与地方的权力关系,只是具体规定各有不同。如1814年公布、1983年重新公布的《荷兰王国宪法》第132条规定,“省、市的设置及其行政机关的组成和权力,均由议会法令规定”“,对省、市行政机关实施监督的办法由议会法令规定”,“除议会法令另有规定者外,省、市行政机关作出决定无须事先请示批准”“,省、市行政机关征课地方税,以及省、市行政机关同中央政府的财政关系均由议会法令规定”。④1921年公布的《列支敦士登公国宪法》第110条规定:“各行政区之存废组织,及其本身职权范围内以及委办之任务,均由法律规定各区的财产和地方治安实行自治管理,但直接受中央政府监督。”

2.“二战”结束后制定的资本主义宪法均规定了地方权力,或者在宪法中明确地方的具体权力由法律加以规定。如1948年实施的《意大利共和国宪法》第五章规定了“区、省、市(镇)”,第115条规定:“根据宪法所规定的原则,区为具有自主权力和职能的自治单位。”第119条规定:“区在共和国法律所规定的形式和范围内享有财政自治权,共和国法律协调区的财政自治权与国家财政、省和市(镇)财政之间的关系。”1967年颁布的《巴拉圭共和国宪法》第14条规定:“为便于建立共和国的政治和行政结构,国家领土分为若干个省。由行政机关授权负责行政省的当局和这些当局的职责和义务由法律规定。司法和行政权的方式也由法律规定。”1976年的《葡萄牙共和国宪法》第七章专门规定了“地方政府”,其中第237条规定:“民主国家组织包括地方自治机关。地方自治机关是拥有为本地区全体居民的特殊利益服务的代表机关的区域性共同体。”第239条规定:“地方自治机关的职权与组织及其代表机关的权限,由法律根据行政分权的原则规定。”第240条规定:“地方财政的管理由法律规定,其目的在于经由国家和自治机关公平分配公有资源,并对同级自治机关间的不平等作必要的调节。”3.后新独立国家的宪法普遍规定了地方权力,不仅明确地方权力由法律规定,而且普遍明确规定“地方自治”。1990年的《克罗地亚共和国宪法》第131条规定:“州是地方管理单位和自治单位。州的区域范围由法律规定州机构的组织和权限由法律规定。大城市可以作为州来调节。”第128条规定:“保障公民们的地方自治权利。地方自治权包括就有关地方意义的公民需要和利益作决定的权利,特别是就有关场地调整和市镇建设规划、村庄和居民区的调整、公用事业、关心儿童、社会保护、文化、体育运动和技术知识以及保护和改善自然环境作决定的权利。要制定关于地方自治的法律。”第129条规定:“地方自治单位依法可以是区和县或城市。它们的区域范围在事先征求了该地区居民的意见后,由法律规定。地方自治单位的组织和各机构的权限,由它们的章程依法作出规定。”第130条规定:“地方自治单位的机构在完成地方事务的过程中,独立自主地依据法律和章程行事,仅受共和国主管机构的法律监督。为进行工作,国家管理机构可以通过法律在区和县或市建立地方管理机构。这些机构的组织和权限,由法律规定。”1991年的《罗马尼亚宪法》第119条规定:“地方行政单位的公共行政工作遵循地方自治原则和公共事业分权原则。”1991年的《马其顿共和国宪法》第114条规定:“保证公民实行地方自治的权利。自治地区是地方自治单位。自治地区按照法律规定从自己的收入来源中以及从共和国的基金中筹集财政资金。地方自治议会由议会代表总数的三分之二多数票通过法律规定。”1991年的《斯洛文尼亚共和国宪法》第138条规定:“斯洛文尼亚的居民在区和其他地方共同体中实行地方自治。”第142条规定:“区的财政经费靠本身的来源筹集。凡是经济不够发达不能完全保证任务实施的区,国家根据法律规定的原则和标准保证向它们提供补充资金。”1992年的《立陶宛共和国宪法》第十章专门规定了“地方政府和管理”,其中第119条规定:“赋予国家疆域内法律规定的行政区以自治权。这一权力通过地方政府委员会行使自治机构的组织和活动程序由法律规定。”第120条规定:“国家支持地方政府。地方政府在宪法和法律赋予的权限范围内自由和独立行使职能。”第121条规定:“地方政府起草和批准其预算。地方政府委员会有权在规定的范围内并依照法律规定的程序设立地方税,规定由预算负担的税和关税的征收。”1996年的《乌克兰宪法》第140条规定:“地方自治是地区群体在

乌克兰宪法和法律范围内独立地解决本地的问题。”

三

新中国成立之初,起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽是个纲领性文件,但仍明确规定中央人民政府与地方人民政府之间职权的划分由法律加以规定。其第16条就明确规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”⑤但此后我国历部正式的宪法均没有地方权力的规定,这既是因苏联1936年宪法的影响,也有高度集中的计划经济的原因,因为在高度集中的计划经济条件下,完全没有地方利益,当然也就没有地方的权力要求。

而“二战”以后,单一制国家和联邦制国家在地方关系上出现了趋同的状况,单一制国家没有纯粹的集权模式,联邦制国家也不是单纯的分权模式,即“没有纯粹的中央集权模式,也没有纯粹的地方分权模式”⑥。尽管各国的具体规定千差万别,但实行中央(联邦)必要集权与地方适度分权是几乎所有国家共同的模式选择。这不仅是一种潮流,更是国家经济和社会发展到今天在中央与地方关系上的一种必然。

(一)在我国宪法中规定地方权力的必要性

20世纪80年代以来,“权力下放”是我国中央与地方关系的主旋律。首先是从1980年起,中央改变了“统收统支”的政策,推行了多种形式的财政包干制,以扩大地方的财权,调动地方的积极性。从1994年起,更是实行“分税制”,规范了中央和地方的分税关系。其次是下放了部分人事权,其中最典型的是确立了干部“下管一级”的原则,并将地厅级干部的任免权下放到省一级。第三是下放了地方的部分事权,在注意地方财政利益的同时,加强了地方对具体事务管理的权力,如固定资产投资审批权、物价管理权、外贸管理权等。第四是下放了一大批国有企业,这些原中央企业的下放不仅增强了地方的经济实力,而且使地方的经济管理权力得到了加强。第五是切块下放了中央的经济特许管理权,如1982年对经济特区、1984年对14个沿海开放城市赋予了较多的经济特许权力。中央权力的下放,其本质是一种地方分权,这种分权产生了许多积极作用。它不仅减轻了中央的决策与管理负担,而且形成了多层次、多范围的决策机制,初步形成了国家权力运用中的层级管理模式和地方利益驱动机制;使得地方开始作为经济和社会发展的相对独立的主体而存在,初步形成了地方竞争的格局,极大地促进了经济与社会的发展。

不过,这种纯属政策层面的“权力下放”模式对于改变中央高度集权的格局,虽在改革开放之初有其积极的作用,但存在的问题也十分明显:其一“,权力下放”虽未直接违宪但并无宪法和法律依据。在法治条件下,政府任何行使权力的行为都必须依据宪法和法律的明确规定。其二“,权力下放”造成了经济与社会发展新的不平衡。经济和社会发展不平衡现象在任何国家都存在,但在高度集权国家中,这种不平衡却有着明显的人为色彩。在计划经济条件下,有的省份完全扮演着农产品和能源、原材料输出的角色,国家限额以上的工业投资完全不考虑这样的省份,造成这些地方的经济基础极为薄弱。改革开放以来,在“权力下放”模式下,人为的非法治的因素仍然居决定性地位,最具“含金量”的经济管理放权政策如经济特区政策、沿海开放城市政策等又完全不考虑这样的省份,甚至自筹资金的工业投资也受到中央的限制,严重影响了这些地方的发展。其三,“权力下放”模式的不确定性给中央与地方的权力划分带来了许多新的问题,如有的权力该放却没有放,而有的权力不该放却又放得过早;有的地方与中央讨价还价,对中央的政策阳奉阴违。近年来,许多地方在涉及到全国统一的经济市场、农民工保护、教育收费、矿山安全、环境保护、税收减免等诸多方面挑战中央的权威。

既然“权力下放”是一种必然,那么就应该寻求“权力下放”的长效机制。我们认为,要有效地解决“权力下放”模式的问题,必须借鉴其他法治国家的成熟做法,以宪法和法律规定中央和地方的关系,使地方权力宪法化、法律化,即形成宪政层面的地方分权格局。2000年3月全国人大制定并通过的《立法法》,初步对中央与地方的立法权划分作了法律层面的规范,对协调市场经济条件下的中央与地方关系具有重要意义。这是一个良好的开端。

(二)地方应行使的国家权力内容

我们认为,将来应通过下位法的邻接,将宪法规定的地方权力化为政治、经济、社会发展等具体内容。

1.在政治权力方面。修改《选举法》和有关组织法,对由省级人民代表大会选举产生的干部不能轻易调往他处任职,以尊重民意和维护地方人民代表大会的权威性。

2.合理划分中央和地方事权。将除中央应保留的宏观调控手段以外的经济管理权限完全赋予地方人民政府,地方政府负责本地的教育文化事业、社会事业、社会治安和社会秩序、环境保护等。

3.进一步完善中央与地方分税的财政体制。规范中央与地方的分配关系,逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度,以提高中央政府对地方的财政控制能力。

(三)建立有效的中央对地方的监督体制

根据法国二十多年来实施《权力下放法案》的经验,传统的中央集权国家地方权力宪法化之后,中央必须加强对地方权力的监督,改原有的“事前监督”为“事后监督”,主要是监督地方执行宪法与法律的情况。只有这样才能确保地方“分权而不分离”,在新的条件下维护国家的团结统一。

综上所述,我们认为,在我国的中央与地方关系方面,将地方权力宪法化,既是我国社会主义市场经济发展的必然,也是世界宪政发展潮流使然。地方权力的宪法化有利于真正体现人民主权原则,有助于持久调动地方的积极性,使国家的发展获得一种永续的动力。我们相信,只要在地方权力宪法化的同时建立有效的中央对地方的权力监督体制,就不会影响国家的团结统一。

①王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第15页。

②③胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,中国社会科学出版社2001年版,第2～3、340～341页。

④姜士林等主编:《世界宪法全书》,青岛出版社1997年版。本文所引各国宪法条文除特别注明者外,均出自该书。

联议会范文篇10

关键词：商品(市场)经济单一制地方权力宪法化

地方到底应该拥有哪些权力是我国宪法所没有解决的问题。在宪法学界,有的学者拘泥于传统,认为在单一制国家地方是中央的人,地方的权力完全由中央规定;有的学者在这一问题上采取了实用的“描述主义”,对我国的地方制度完全按照现行宪法文本进行描述,不加以评判;更多的学者在论及这一问题时回避我国的“中央与地方权力的关系”,只论及单一制的优越性,似乎我国宪法有关国家结构形式的规定完美无缺。

在许多深谙中国历史的学者的潜意识里,有一种担心,他们害怕地方权力宪法化之后,地方主义会抬头,会不利于国家的团结统一。我们认为这种心态是可以理解的,是学者社会历史责任感的一种体现,但这种担心是多余的。一方面,新中国民族区域自治的成功经验表明,地方权力的宪法化不仅不会损害国家的统一和民族的团结,反而会加强这种团结统一;另一方面,地方权力的宪法化有助于中央对地方权力的监督法律化、制度化,中央可以通过法治化的手段确保国家的团结统一。

一

地方权力宪法化是指在单一制国家由宪法明确规定地方在国家权力体系中的地位或由宪法明确规定地方权力由法律具体化。地方权力宪法化的本质是宪政国家内地方经济社会发展不平衡,地方权力要求在宪法上的体现,类似于自由状态下的自然人或市民社会的法权要求。当然地方权力要求与自然人或市民社会的法权要求并不完全是一回事,但从历史哲学的视角审视,地方权力宪法化是分权或限权的一极,也是宪法之源。王世杰、钱端升在论及宪法起源时说:“欧洲中世纪时代是封建时代,也可以说是近现代宪法观念萌芽时代。在这个时代内,君主的势力,每受各地方封建诸侯或各城市团体的限制;而国王对于所属诸侯或所属城市,往往以特别法律承认各诸侯或各城市的特权。此项特权,即为国王权力的限制;此项法律,亦颇类于近代的宪法或根本法。”①当然现代地方权力的宪法化与欧洲中世纪诸侯或城市的特权并不完全是一回事,但属性相同,它们植根于相同或相似的经济基础。

像建立在商品经济基础上的市民社会的城市特权要求一样,在我国,商品(市场)经济的每一次发展都会带来地方权力宪法化的要求。撇开军阀割据因素,商品经济的发展和史界所称的中国“民族资本主义发展的短暂春天”(1912～1918年)正好与民初的“地方主义与联省自治”思潮相契合。这不是简单的巧合,它实际上是商品经济发展打破中国传统社会自然经济平衡的必然。“我们或可从另一个角度去观察一下中国古代社会。农业化的特质,使农村显得安定而少变化,加上宗法制度与儒家不鼓励突破所造成的墨守成规,使基层的社会几乎停顿一旦与地区性经济利害配合上以后,就会很快地形成为政治上所谓的‘地方主义’。”②作为这种“地方主义”思潮的体现,从1920年开始,中国出现了所谓的“联省自治”与“省宪运动”,自1921年12月11日湖南省宪法通过后,四川、浙江、广东、福建、江苏等省纷纷开始制定省宪,谋求自治。“联省自治的理论架构,既然是在以地方权力平衡中央权力,以保障民治之实现,所以联省自治运动的本质,便是在争取较多的地方权力。后来联省自治运动,虽未能完全成功,而成为中国式的政治模式,但是地方分权精神之取向,却为社会普遍容纳和吸收甚而民国13年改组后的中国国民党在其一全大会的宣言中,仍强调了有关中央与地方权限之规定。”③“联省自治”和“省宪运动”原因复杂,但商品经济的发展是其中不可或缺的重要因素。

改革开放后,我国的经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济过渡,商品经济在我国取得了前所未有的巨大发展。与此同时,我国的经济与社会发展不平衡问题也进一步加剧。地方不再像计划经济时代那样只是中央的人,地方有自己的利益。这种地方利益无处不在,大到立法与政策制定、国计民生,小到造桥修路,都有中央对地方的利益平衡及“何予何取”的问题。尽管在法律层面和国家行政管理活动中已经开始承认这种地方利益,开始实行有限的地方分权,如1994年实行的“分税制”等。但从1988年以来的四次修宪并未在地方权力宪法化方面有任何实际的步骤,修宪者对此问题采取了回避态度。这是一个明显的欠缺,它不仅不利于国家的宪政化进程,而且不利于地方积极性的发挥,会人为地加剧经济与社会发展的不平衡。

二

我国学界有一种认识误区,认为只有联邦制国家才在宪法中规定整体与组成部分之间的权力关系。实际上不仅联邦制国家的联邦与成员之间的权力关系由宪法所规定,大多数单一制国家的宪法也规定了地方权力。“二战”以后制定宪法的单一制国家无不有此规定;在历来将地方视为中央人的法国,于1982年开始实行地方自治;后新独立的国家也在宪法中明确规定了地方自治,将地方自治作为一项普遍的制度。

(一)法国宪法不明确规定地方权力产生了严重误导

法国是欧洲大陆最早制定成文宪法的国家,由于法国大革命影响巨大,再加上其修宪活动频繁,法国宪法对人们宪政观念的形成有很大的影响。法国作为有中央集权的传统的单一制国家,在大革命胜利之后制定的1791年宪法中基本没有涉及到中央与地方关系,1793年的雅各宾宪法由于以卢梭的人民主权学说为指导思想,虽涉及到中央与地方的关系,但强调地方对中央的服从,没有规定地方的权力。总的说来,从法国大革命一直到1982年,法国地方权力没有得到宪法的保障,民选的地方机构权力十分有限,地方权力一直牢牢地控制在中央派驻地方的人手里。法国的这一做法被许多宪法学者误认为是单一制国家中央与地方关系的通用模式,因此将其描绘为单一制国家的重要特点,在论及单一制国家中央与地方的关系时,往往以“地方是中央的人”加以表述。

1982年,长期恪守不在宪法中规定地方权力的法国也不得不开始了地方分权改革。改革的根本动因是长期的中央集权导致行政机构庞大、行政效率低下、官僚主义盛行,尤其是其不符合世界潮流,不利于人民权利和自由的实现。1982年3月,法国国民议会通过了具有里程碑意义的宪法性文件《关于市镇和省、大区的权利和自由法》(简称《权力下放法案》)。随后,法国国民议会和中央政府通过了一系列配套的法律、法令,将《权力下放法案》中的地方自治原则具体化:明确了大区、省、市镇三个层次的地方自治主体资格;中央取消对地方自治主体的监管,只要地方自治主体不违反宪法和法律的规定,其管理地方事务的任何行为不受中央政府的干涉;1983年以后,中央政府扩大地方事权,陆续将经济发展与计划、市镇建设、住房、土地整治、职业训练、交通运输、教育、文化、环境保护、警察事务等职权划归地方。

(二)大多数单一制国家宪法明确了地方权限

1.除法国外,“二战”前制定宪法的大多数国家在宪法中明确了中央与地方的权力关系,只是具体规定各有不同。如1814年公布、1983年重新公布的《荷兰王国宪法》第132条规定,“省、市的设置及其行政机关的组成和权力,均由议会法令规定”“,对省、市行政机关实施监督的办法由议会法令规定”,“除议会法令另有规定者外,省、市行政机关作出决定无须事先请示批准”“,省、市行政机关征课地方税,以及省、市行政机关同中央政府的财政关系均由议会法令规定”。④1921年公布的《列支敦士登公国宪法》第110条规定:“各行政区之存废组织,及其本身职权范围内以及委办之任务,均由法律规定各区的财产和地方治安实行自治管理,但直接受中央政府监督。”

2.“二战”结束后制定的资本主义宪法均规定了地方权力,或者在宪法中明确地方的具体权力由法律加以规定。如1948年实施的《意大利共和国宪法》第五章规定了“区、省、市(镇)”,第115条规定:“根据宪法所规定的原则,区为具有自主权力和职能的自治单位。”第119条规定:“区在共和国法律所规定的形式和范围内享有财政自治权,共和国法律协调区的财政自治权与国家财政、省和市(镇)财政之间的关系。”1967年颁布的《巴拉圭共和国宪法》第14条规定:“为便于建立共和国的政治和行政结构,国家领土分为若干个省。由行政机关授权负责行政省的当局和这些当局的职责和义务由法律规定。司法和行政权的方式也由法律规定。”1976年的《葡萄牙共和国宪法》第七章专门规定了“地方政府”,其中第237条规定:“民主国家组织包括地方自治机关。地方自治机关是拥有为本地区全体居民的特殊利益服务的代表机关的区域性共同体。”第239条规定:“地方自治机关的职权与组织及其代表机关的权限,由法律根据行政分权的原则规定。”第240条规定:“地方财政的管理由法律规定,其目的在于经由国家和自治机关公平分配公有资源,并对同级自治机关间的不平等作必要的调节。”

3.后新独立国家的宪法普遍规定了地方权力,不仅明确地方权力由法律规定,而且普遍明确规定“地方自治”。1990年的《克罗地亚共和国宪法》第131条规定:“州是地方管理单位和自治单位。州的区域范围由法律规定州机构的组织和权限由法律规定。大城市可以作为州来调节。”第128条规定:“保障公民们的地方自治权利。地方自治权包括就有关地方意义的公民需要和利益作决定的权利,特别是就有关场地调整和市镇建设规划、村庄和居民区的调整、公用事业、关心儿童、社会保护、文化、体育运动和技术知识以及保护和改善自然环境作决定的权利。要制定关于地方自治的法律。”第129条规定:“地方自治单位依法可以是区和县或城市。它们的区域范围在事先征求了该地区居民的意见后,由法律规定。地方自治单位的组织和各机构的权限,由它们的章程依法作出规定。”第130条规定:“地方自治单位的机构在完成地方事务的过程中,独立自主地依据法律和章程行事,仅受共和国主管机构的法律监督。为进行工作,国家管理机构可以通过法律在区和县或市建立地方管理机构。这些机构的组织和权限,由法律规定。”1991年的《罗马尼亚宪法》第119条规定:“地方行政单位的公共行政工作遵循地方自治原则和公共事业分权原则。”1991年的《马其顿共和国宪法》第114条规定:“保证公民实行地方自治的权利。自治地区是地方自治单位。自治地区按照法律规定从自己的收入来源中以及从共和国的基金中筹集财政资金。地方自治议会由议会代表总数的三分之二多数票通过法律规定。”1991年的《斯洛文尼亚共和国宪法》第138条规定:“斯洛文尼亚的居民在区和其他地方共同体中实行地方自治。”第142条规定:“区的财政经费靠本身的来源筹集。凡是经济不够发达不能完全保证任务实施的区,国家根据法律规定的原则和标准保证向它们提供补充资金。”1992年的《立陶宛共和国宪法》第十章专门规定了“地方政府和管理”,其中第119条规定:“赋予国家疆域内法律规定的行政区以自治权。这一权力通过地方政府委员会行使自治机构的组织和活动程序由法律规定。”第120条规定:“国家支持地方政府。地方政府在宪法和法律赋予的权限范围内自由和独立行使职能。”第121条规定:“地方政府起草和批准其预算。地方政府委员会有权在规定的范围内并依照法律规定的程序设立地方税,规定由预算负担的税和关税的征收。”1996年的《乌克兰宪法》第140条规定:“地方自治是地区群体在

乌克兰宪法和法律范围内独立地解决本地的问题。”[

三

新中国成立之初,起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽是个纲领性文件,但仍明确规定中央人民政府与地方人民政府之间职权的划分由法律加以规定。其第16条就明确规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”⑤但此后我国历部正式的宪法均没有地方权力的规定,这既是因苏联1936年宪法的影响,也有高度集中的计划经济的原因,因为在高度集中的计划经济条件下,完全没有地方利益,当然也就没有地方的权力要求。

而“二战”以后,单一制国家和联邦制国家在地方关系上出现了趋同的状况,单一制国家没有纯粹的集权模式,联邦制国家也不是单纯的分权模式,即“没有纯粹的中央集权模式,也没有纯粹的地方分权模式”⑥。尽管各国的具体规定千差万别,但实行中央(联邦)必要集权与地方适度分权是几乎所有国家共同的模式选择。这不仅是一种潮流,更是国家经济和社会发展到今天在中央与地方关系上的一种必然。

(一)在我国宪法中规定地方权力的必要性

20世纪80年代以来,“权力下放”是我国中央与地方关系的主旋律。首先是从1980年起,中央改变了“统收统支”的政策,推行了多种形式的财政包干制,以扩大地方的财权,调动地方的积极性。从1994年起,更是实行“分税制”,规范了中央和地方的分税关系。其次是下放了部分人事权,其中最典型的是确立了干部“下管一级”的原则,并将地厅级干部的任免权下放到省一级。第三是下放了地方的部分事权,在注意地方财政利益的同时,加强了地方对具体事务管理的权力,如固定资产投资审批权、物价管理权、外贸管理权等。第四是下放了一大批国有企业,这些原中央企业的下放不仅增强了地方的经济实力,而且使地方的经济管理权力得到了加强。第五是切块下放了中央的经济特许管理权,如1982年对经济特区、1984年对14个沿海开放城市赋予了较多的经济特许权力。中央权力的下放,其本质是一种地方分权,这种分权产生了许多积极作用。它不仅减轻了中央的决策与管理负担,而且形成了多层次、多范围的决策机制,初步形成了国家权力运用中的层级管理模式和地方利益驱动机制;使得地方开始作为经济和社会发展的相对独立的主体而存在,初步形成了地方竞争的格局,极大地促进了经济与社会的发展。

不过,这种纯属政策层面的“权力下放”模式对于改变中央高度集权的格局,虽在改革开放之初有其积极的作用,但存在的问题也十分明显:其一“,权力下放”虽未直接违宪但并无宪法和法律依据。在法治条件下,政府任何行使权力的行为都必须依据宪法和法律的明确规定。其二“,权力下放”造成了经济与社会发展新的不平衡。经济和社会发展不平衡现象在任何国家都存在,但在高度集权国家中,这种不平衡却有着明显的人为色彩。在计划经济条件下,有的省份完全扮演着农产品和能源、原材料输出的角色,国家限额以上的工业投资完全不考虑这样的省份,造成这些地方的经济基础极为薄弱。改革开放以来,在“权力下放”模式下,人为的非法治的因素仍然居决定性地位,最具“含金量”的经济管理放权政策如经济特区政策、沿海开放城市政策等又完全不考虑这样的省份,甚至自筹资金的工业投资也受到中央的限制,严重影响了这些地方的发展。其三,“权力下放”模式的不确定性给中央与地方的权力划分带来了许多新的问题,如有的权力该放却没有放,而有的权力不该放却又放得过早;有的地方与中央讨价还价,对中央的政策阳奉阴违。近年来,许多地方在涉及到全国统一的经济市场、农民工保护、教育收费、矿山安全、环境保护、税收减免等诸多方面挑战中央的权威。

既然“权力下放”是一种必然,那么就应该寻求“权力下放”的长效机制。我们认为,要有效地解决“权力下放”模式的问题,必须借鉴其他法治国家的成熟做法,以宪法和法律规定中央和地方的关系,使地方权力宪法化、法律化,即形成宪政层面的地方分权格局。2000年3月全国人大制定并通过的《立法法》,初步对中央与地方的立法权划分作了法律层面的规范,对协调市场经济条件下的中央与地方关系具有重要意义。这是一个良好的开端。

(二)地方应行使的国家权力内容

我们认为,将来应通过下位法的邻接,将宪法规定的地方权力化为政治、经济、社会发展等具体内容。

1.在政治权力方面。修改《选举法》和有关组织法,对由省级人民代表大会选举产生的干部不能轻易调往他处任职,以尊重民意和维护地方人民代表大会的权威性。

2.合理划分中央和地方事权。将除中央应保留的宏观调控手段以外的经济管理权限完全赋予地方人民政府,地方政府负责本地的教育文化事业、社会事业、社会治安和社会秩序、环境保护等。

3.进一步完善中央与地方分税的财政体制。规范中央与地方的分配关系,逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度,以提高中央政府对地方的财政控制能力。

(三)建立有效的中央对地方的监督体制

根据法国二十多年来实施《权力下放法案》的经验,传统的中央集权国家地方权力宪法化之后,中央必须加强对地方权力的监督,改原有的“事前监督”为“事后监督”,主要是监督地方执行宪法与法律的情况。只有这样才能确保地方“分权而不分离”,在新的条件下维护国家的团结统一。

综上所述,我们认为,在我国的中央与地方关系方面,将地方权力宪法化,既是我国社会主义市场经济发展的必然,也是世界宪政发展潮流使然。地方权力的宪法化有利于真正体现人民主权原则,有助于持久调动地方的积极性,使国家的发展获得一种永续的动力。我们相信,只要在地方权力宪法化的同时建立有效的中央对地方的权力监督体制,就不会影响国家的团结统一。

①王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第15页。

②③胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,中国社会科学出版社2001年版,第2～3、340～341页。

④姜士林等主编:《世界宪法全书》,青岛出版社1997年版。本文所引各国宪法条文除特别注明者外,均出自该书。