卷宗阅览权范文10篇

卷宗阅览权范文篇1

卷宗阅览权是指行政相对人在参与行政程序过程中，查阅行政主体收集、制作的与行政案件有关联的卷宗材料之权利。卷宗阅览权是知情权谱系中的一项子权利。它是“司法程序中‘武器平等’原则在行政程序中的体现。”[1]行政相对人通过卷宗阅览，可以知悉行政主体掌握的对自己不利的资讯，可以在行政主体做出最终决定之前为自己申辩，从而维护自己的合法权益。

在西方法学理论上，卷宗阅览权可以溯源到英国自然正义理论。自然正义理论所衍生出的规则之一是公民有受公正审讯的权利。为了确保审讯的公正性，受不利指控的一方有了解对方提出的案件事实及其理由的权利。丹宁勋爵曾说过：“一个真正的审讯往往必须包括‘让争议当事人纠正或驳斥任何有损于他们观点的事情的公平机会，……如果被听取意见的权利要成为有价值的真正的权利，它必须包括让被控诉人了解针对他而提出的案情的权利。他必须知道提出了什么证据，有些什么损害他的说法；然后他必须得到纠正或驳斥这些说法的公平机会。’”[2]因此，行政相对人拥有卷宗阅览权具有法理依据的。

通过法律确认并保障行政相对人的卷宗阅览权，是现代法治行政题中应有之义。现代法治的理念是制约权力，保护权利。这是任何一个崇尚法治的社会都可以接受的法治理念。虽然在公民的权利谱系中，卷宗阅览权是一个很小的权利，但对于一个正在形成法治社会的中国，确认行政相对人在行政程序中卷宗阅览权的法律意义是不言而喻的：

1.落实行政公开原则。作为行政程序法的基本原则，行政公开本身的意义正如英国大法官休厄特所说：“公平的实现本身是不够的。公平必须公开地、在毫无疑问地被人们所能看见的情况下实现。这一点至关重要。”[3]在行政程序法中，确认行政相对人卷宗阅览权是细化行政公开原则的方法之一。行政相对人拥有卷宗阅览权，行政主体便失去了封闭行政案件材料的权力，行政主体制作行政案件的档案始终处于一种随时要向行政相对人开放的状态。只要属于法定公开范围，行政主体要加塞“私货”是极其困难的。行政主体要面对行政相对人随时就行政案件材料提出质问，并给出合乎情理的回复，否则，行政主体可能在行政相对人对其行政决定所做出的法律挑战过程中处于被动的地位。因此，通过行政相对人行使卷宗阅览权，使行政公开原则的法理凝固为一个具体的、具有可操作性的权利，从而规范行政程序主体的行为。

2.约束行政权力。就人的本性而言，任何权力者都不喜欢在受支配者的注视下行使权力，英国著名历史学家阿克顿说：“只要条件允许，每个人都喜欢得到更多的权力，并且没有任何人愿意投票赞成通过一项旨在要求个人自我克制的条件。”[4]自20世纪以来，行政权扩张在世界各国的行政管理领域中汇成一股无法遏制的趋势。行政权扩张的后果之一是行政权在内容上发生重大变化，即行政权的基本内容从羁束行政转变为自由裁量，自由裁量权构成了现代行政权的核心。自由裁量权是行政主体依据赋予其权力的法律、法规所确定的法律目的、精神、原则、范围和行政合理的法治原则，基于客观实际情况自行决定行政行为的权力。由此可见，自由裁量权本质上是一种“自由权力”。在行政程序中，行政相对人通过卷宗阅览权可以随时了解行政主体行使职权的依据，及时抗辩行政主体违法及不当行使行政职权，从而约束行政权力。

3.说服行政相对人认同行政权力。行政权力只有在行政相对人认同的前提下才能产生预期的法律效果，而行政相对人对行政权力的认同在很大程度上取决于行政主体运用行政权力的依据是否为行政相对人所接受。如果行政相对人内心深处潜藏着对行政主体运用权力依据的怀疑，那么在行为上必然表现出——口头的或者心里的——对行政权力的不服从。这种不服从损害了行政权力的实效，也减损了行政主体的威信。因此，“权力的成功运用就在于使一个人不仅乐意而且带有美感地服从他人的目标。当然对权力的最高明运用就是使一个人不知道自己正在受控于人。这是制约权力应取得的最高成就；信仰不是使服从成为一种有意识的意志行为，而是成为一种公认行为的、正常的、自然的流露。”[5]卷宗阅览权的功能在于，在行政决定作出之前，行政相对人可以了解到将来可能成为行政决定依据的一切材料，并可以在行政决定作出之前反驳对自己不利的一切材料。虽然这种反驳可能无法将所有对其不利的材料排除在将来行政决定的依据之外，但既然行政相对人事先已经了解到了这些材料，并给出了反驳的机会，那么行政相对人就有了准备接受这一不利于己的行政决定的心理准备。这种心理是行政相对人认同行政权力的内在条件。

二、卷宗阅览权的基本内容

（一）卷宗阅览权的主体

卷宗阅览权的主体是指依法有权查阅行政主体收集、制作的卷宗档案材料的公民、法人或者其他组织，即行政相对人。[6]卷宗阅览虽然是行政公开的一项重要内容，但这并不意味着行政案件的卷宗档案可以向任何人公开。为防止与行政案件无关的人利用卷宗档案材料损人利己，干扰行政主体的正常行政管理秩序，卷宗阅览权的主体应当有一个适度的限制：

1.行政案件的当事人。[7]行政案件的当事人与行政争议具有直接的利害关系，因此，他有权查阅行政案件的卷宗档案材料具有无可争辩的正当性，即满足行政相对人通过卷宗阅览权保护其合法权益的需要。如日本《行政程序法》第18条规定：“当事人及如为该不利益处分将有害自己利益之参加人（以下在本条及第24条第3项称”当事人“等），自通知听证时起至听证终结止，得向行政机关请求阅览有关该事件调查结果之笔录或其他证明该不利益处分原因之事实之资料。行政机关除在损害第三人利益之虞或有其他正当理由外，不得拒绝其阅览。”[8]韩国《行政程序法》也有类似的规定：“自有听证通知之日起至听证结束之日为止，当事人等可向行政机关要求阅览或复印关于该案件之调查结果之文书及该处分相关之文书。此时，除其他法令限制公开之情况外，行政机关不得拒绝。”[9]

2.行政案件的第三人。第三人是指在行政程序开始后由其申请或行政主体通知其参加行政程序的公民、法人或其他组织。第三人认为正在处理行政案件与自己的合法权益有关联的，有权申请参加行政程序；行政主体认为对行政案件的处理结果会对其的合法权益产生不利影响，可以通知第三人参加行政程序。第三人参加行政程序意味着其在行政程序中具有独立的合法权益。为了确保自身合法权益不受损害，确认第三人在行政程序中有卷宗阅览权在法理上是具有充分的法理基础的。因此，行政程序的第三人应当与当事人一样，也享有独立的卷宗阅览权。

3.当事人的人。当事人的人依照法律规定，根据当事人的委托或法律的规定，以当事人的名义在委托权限或者法律规定的范围内参加行政程序，依法从事维护当事人合法权利的活动。当事人通过委托或者根据法律规定，将包括卷宗阅览权在内的行政程序权利委托给人行使，人行使卷宗阅览权因此获得了明确的法律依据。但是，人不得利用卷宗阅览所获得的资讯材料，从事有损于当事人合法权益、国家利益、公共利益和他人利益的活动。

（二）卷宗阅览权的范围

卷宗阅览权的范围是指享有卷宗阅览权的人可以查阅卷宗材料的范围。这是关系到行政相对人能否切实享受卷宗阅览权的问题。行政主体在行政调查中取得的案件材料是否都必须纳入行政相对人的查阅范围，我认为：

1.凡是与行政案件有关的卷宗材料都属于行政相对人卷宗阅览权的范围。这是确保行政相对人充分行使卷宗阅览权的基本原则。行政相对人行使卷宗阅览权的目的是了解行政主体掌握的、与其行政案件有关的卷宗材料，以便他能在行政程序或者将来的行政诉讼程序中有效地维护自身的合法权益。为此目的，行政相对人行使卷宗阅览权应当是全面的、彻底的，旨在保证行政相对人能了解与行政案件有关的一切卷宗材料。

所谓“与行政案件有关的一切卷宗材料”应当是指与行政案件的事实认定和法律适用之间具有关联性的卷宗材料。因此，一份卷宗材料是否与行政案件的事实认定和法律适用之间有关联性，既不能由行政主体单方决定，也不能让行政相对人说了算。一个基本的分界线是，卷宗材料与行政案件的事实认定和法律适用之间是否具有关联性，是否成为行政决定理由的一部分。

2.凡是行政相对人不得查阅的卷宗材料应当由法律明确列举。一般情况下，可以查阅的卷宗材料范围越大，行政主体的权力受到约束的力度也就越大，行政相对人的合法权益受损害的可能性也就越小。但是，有的卷宗材料因涉及到国家机密、商业秘密或者个人隐私，一旦为他人知悉，可能会产生不利后果。为维护国家利益、公共利益和他人利益，这部分卷宗材料应当排除在行政相对人查阅范围之外。

然而，这个排除范围应当如何确定呢？我认为，首先，它不能由行政主体自己来确定，也不能为其确定一个原则任其自由裁量。它属于法律保留的范围，应当由立法机关通过法律加以确定。因为，如果将这个范围交由行政主体自己确定，那么最终可能会使行政相对人的卷宗阅览范围由法定的原则变成法定的例外。其次，这个范围应当是列举式的，即行政相对人不能查阅的卷宗材料必须是明确的、个别化的，如“人事档案”、“外交政策”、“金融秘密”等，最好不要设置可以由行政机关解释的“兜底条款”。[10]通过法律以列举的方式确定卷宗阅览的排除范围，其不言而喻的优点在于：卷宗材料只要没有明确列入排除行政相对人查阅范围，行政相对人都有权查阅。

（三）卷宗阅览权的行使方式

卷宗阅览权的行使方式是指行政相对人实现卷宗阅览目的之各种具体方法。从各国现有法律的规定和行政实践看，卷宗阅览权的行使方式主要有：

1.复制。复制是行政相对人通过复制技术将查阅到的资料复制成副本的一种卷宗阅览权行使方式。复制可以分为全部复制和部分复制。为了确保复制副本的真实性，行政主体应当在复制副本上加盖公章。为了防止行政相对人滥用卷宗资料复制权，行政主体可以向行政相对人收取适当的复制成本费用。

2.摘抄。摘抄是行政相对人根据需要摘录卷宗材料的一种卷宗阅览权行使方式。摘抄也可以分为全部摘录和部分摘录。因摘抄内容不如复制那么直观，也无法确保其内容与原件的一致性，因此，如行政相对人有要求，行政主体有义务给予真实性的证明。如行政相对人需要某一部分材料作为其用于申请其他行政主体履行法定职责，行政主体可以在摘抄材料上盖章，以证明其内容的真实性。

3.查阅。查阅是指行政相对人查看而不作复制、摘抄卷宗材料的一种卷宗阅览权行使方式。行政相对人有时并不需要复制、摘抄卷宗，而只要求查看有关资料，因此，只要能够看到卷宗材料也就满足了其行使卷宗阅览权的要求。如行政相对人要求查阅行政主体作出具体行政行为时引用的某一具体规范性文件内容。

关于卷宗阅览权的行使方式，以下三个问题需要进一步明确：

1.卷宗阅览的时间、场所。为了确保行政相对人有效地行使卷宗阅览权，同时也为了不影响行政主体正常的工作秩序，法律应对卷宗阅览的时间、场所做出必要的规定。基于对卷宗材料有序管理的要求，卷宗阅览的时间应当限于行政机关的办公时间，除非有特殊情况，非办公时间行政相对人不得申请查阅卷宗材料。为了便于行政相对人查阅卷宗材料，行政主体应有卷宗阅览的场所，为行政相对人提供必要的复制、摘抄卷宗材料的设备。

卷宗阅览权范文篇2

[关健词]行政程序；程序权利；卷宗阅览权

一、卷宗阅览权界说

卷宗阅览权是指行政相对人在参与行政程序过程中，查阅行政主体收集、制作的与行政案件有关联的卷宗材料之权利。卷宗阅览权是知情权谱系中的一项子权利。它是“司法程序中‘武器平等’原则在行政程序中的体现。”[1]行政相对人通过卷宗阅览，可以知悉行政主体掌握的对自己不利的资讯，可以在行政主体做出最终决定之前为自己申辩，从而维护自己的合法权益。

在西方法学理论上，卷宗阅览权可以溯源到英国自然正义理论。自然正义理论所衍生出的规则之一是公民有受公正审讯的权利。为了确保审讯的公正性，受不利指控的一方有了解对方提出的案件事实及其理由的权利。丹宁勋爵曾说过：“一个真正的审讯往往必须包括‘让争议当事人纠正或驳斥任何有损于他们观点的事情的公平机会，……如果被听取意见的权利要成为有价值的真正的权利，它必须包括让被控诉人了解针对他而提出的案情的权利。他必须知道提出了什么证据，有些什么损害他的说法；然后他必须得到纠正或驳斥这些说法的公平机会。’”[2]因此，行政相对人拥有卷宗阅览权具有法理依据的。

通过法律确认并保障行政相对人的卷宗阅览权，是现代法治行政题中应有之义。现代法治的理念是制约权力，保护权利。这是任何一个崇尚法治的社会都可以接受的法治理念。虽然在公民的权利谱系中，卷宗阅览权是一个很小的权利，但对于一个正在形成法治社会的中国，确认行政相对人在行政程序中卷宗阅览权的法律意义是不言而喻的：

1.落实行政公开原则。作为行政程序法的基本原则，行政公开本身的意义正如英国大法官休厄特所说：“公平的实现本身是不够的。公平必须公开地、在毫无疑问地被人们所能看见的情况下实现。这一点至关重要。”[3]在行政程序法中，确认行政相对人卷宗阅览权是细化行政公开原则的方法之一。行政相对人拥有卷宗阅览权，行政主体便失去了封闭行政案件材料的权力，行政主体制作行政案件的档案始终处于一种随时要向行政相对人开放的状态。只要属于法定公开范围，行政主体要加塞“私货”是极其困难的。行政主体要面对行政相对人随时就行政案件材料提出质问，并给出合乎情理的回复，否则，行政主体可能在行政相对人对其行政决定所做出的法律挑战过程中处于被动的地位。因此，通过行政相对人行使卷宗阅览权，使行政公开原则的法理凝固为一个具体的、具有可操作性的权利，从而规范行政程序主体的行为。

2.约束行政权力。就人的本性而言，任何权力者都不喜欢在受支配者的注视下行使权力，英国著名历史学家阿克顿说：“只要条件允许，每个人都喜欢得到更多的权力，并且没有任何人愿意投票赞成通过一项旨在要求个人自我克制的条件。”[4]自20世纪以来，行政权扩张在世界各国的行政管理领域中汇成一股无法遏制的趋势。行政权扩张的后果之一是行政权在内容上发生重大变化，即行政权的基本内容从羁束行政转变为自由裁量，自由裁量权构成了现代行政权的核心。自由裁量权是行政主体依据赋予其权力的法律、法规所确定的法律目的、精神、原则、范围和行政合理的法治原则，基于客观实际情况自行决定行政行为的权力。由此可见，自由裁量权本质上是一种“自由权力”。在行政程序中，行政相对人通过卷宗阅览权可以随时了解行政主体行使职权的依据，及时抗辩行政主体违法及不当行使行政职权，从而约束行政权力。

3.说服行政相对人认同行政权力。行政权力只有在行政相对人认同的前提下才能产生预期的法律效果，而行政相对人对行政权力的认同在很大程度上取决于行政主体运用行政权力的依据是否为行政相对人所接受。如果行政相对人内心深处潜藏着对行政主体运用权力依据的怀疑，那么在行为上必然表现出——口头的或者心里的——对行政权力的不服从。这种不服从损害了行政权力的实效，也减损了行政主体的威信。因此，“权力的成功运用就在于使一个人不仅乐意而且带有美感地服从他人的目标。当然对权力的最高明运用就是使一个人不知道自己正在受控于人。这是制约权力应取得的最高成就；信仰不是使服从成为一种有意识的意志行为，而是成为一种公认行为的、正常的、自然的流露。”[5]卷宗阅览权的功能在于，在行政决定作出之前，行政相对人可以了解到将来可能成为行政决定依据的一切材料，并可以在行政决定作出之前反驳对自己不利的一切材料。虽然这种反驳可能无法将所有对其不利的材料排除在将来行政决定的依据之外，但既然行政相对人事先已经了解到了这些材料，并给出了反驳的机会，那么行政相对人就有了准备接受这一不利于己的行政决定的心理准备。这种心理是行政相对人认同行政权力的内在条件。

二、卷宗阅览权的基本内容

（一）卷宗阅览权的主体

卷宗阅览权的主体是指依法有权查阅行政主体收集、制作的卷宗档案材料的公民、法人或者其他组织，即行政相对人。[6]卷宗阅览虽然是行政公开的一项重要内容，但这并不意味着行政案件的卷宗档案可以向任何人公开。为防止与行政案件无关的人利用卷宗档案材料损人利己，干扰行政主体的正常行政管理秩序，卷宗阅览权的主体应当有一个适度的限制：

1.行政案件的当事人。[7]行政案件的当事人与行政争议具有直接的利害关系，因此，他有权查阅行政案件的卷宗档案材料具有无可争辩的正当性，即满足行政相对人通过卷宗阅览权保护其合法权益的需要。如日本《行政程序法》第18条规定：“当事人及如为该不利益处分将有害自己利益之参加人（以下在本条及第24条第3项称”当事人“等），自通知听证时起至听证终结止，得向行政机关请求阅览有关该事件调查结果之笔录或其他证明该不利益处分原因之事实之资料。行政机关除在损害第三人利益之虞或有其他正当理由外，不得拒绝其阅览。”[8]韩国《行政程序法》也有类似的规定：“自有听证通知之日起至听证结束之日为止，当事人等可向行政机关要求阅览或复印关于该案件之调查结果之文书及该处分相关之文书。此时，除其他法令限制公开之情况外，行政机关不得拒绝。”[9]

2.行政案件的第三人。第三人是指在行政程序开始后由其申请或行政主体通知其参加行政程序的公民、法人或其他组织。第三人认为正在处理行政案件与自己的合法权益有关联的，有权申请参加行政程序；行政主体认为对行政案件的处理结果会对其的合法权益产生不利影响，可以通知第三人参加行政程序。第三人参加行政程序意味着其在行政程序中具有独立的合法权益。为了确保自身合法权益不受损害，确认第三人在行政程序

中有卷宗阅览权在法理上是具有充分的法理基础的。因此，行政程序的第三人应当与当事人一样，也享有独立的卷宗阅览权。

3.当事人的人。当事人的人依照法律规定，根据当事人的委托或法律的规定，以当事人的名义在委托权限或者法律规定的范围内参加行政程序，依法从事维护当事人合法权利的活动。当事人通过委托或者根据法律规定，将包括卷宗阅览权在内的行政程序权利委托给人行使，人行使卷宗阅览权因此获得了明确的法律依据。但是，人不得利用卷宗阅览所获得的资讯材料，从事有损于当事人合法权益、国家利益、公共利益和他人利益的活动。

（二）卷宗阅览权的范围

卷宗阅览权的范围是指享有卷宗阅览权的人可以查阅卷宗材料的范围。这是关系到行政相对人能否切实享受卷宗阅览权的问题。行政主体在行政调查中取得的案件材料是否都必须纳入行政相对人的查阅范围，我认为：

1.凡是与行政案件有关的卷宗材料都属于行政相对人卷宗阅览权的范围。这是确保行政相对人充分行使卷宗阅览权的基本原则。行政相对人行使卷宗阅览权的目的是了解行政主体掌握的、与其行政案件有关的卷宗材料，以便他能在行政程序或者将来的行政诉讼程序中有效地维护自身的合法权益。为此目的，行政相对人行使卷宗阅览权应当是全面的、彻底的，旨在保证行政相对人能了解与行政案件有关的一切卷宗材料。

所谓“与行政案件有关的一切卷宗材料”应当是指与行政案件的事实认定和法律适用之间具有关联性的卷宗材料。因此，一份卷宗材料是否与行政案件的事实认定和法律适用之间有关联性，既不能由行政主体单方决定，也不能让行政相对人说了算。一个基本的分界线是，卷宗材料与行政案件的事实认定和法律适用之间是否具有关联性，是否成为行政决定理由的一部分。

2.凡是行政相对人不得查阅的卷宗材料应当由法律明确列举。一般情况下，可以查阅的卷宗材料范围越大，行政主体的权力受到约束的力度也就越大，行政相对人的合法权益受损害的可能性也就越小。但是，有的卷宗材料因涉及到国家机密、商业秘密或者个人隐私，一旦为他人知悉，可能会产生不利后果。为维护国家利益、公共利益和他人利益，这部分卷宗材料应当排除在行政相对人查阅范围之外。

然而，这个排除范围应当如何确定呢？我认为，首先，它不能由行政主体自己来确定，也不能为其确定一个原则任其自由裁量。它属于法律保留的范围，应当由立法机关通过法律加以确定。因为，如果将这个范围交由行政主体自己确定，那么最终可能会使行政相对人的卷宗阅览范围由法定的原则变成法定的例外。其次，这个范围应当是列举式的，即行政相对人不能查阅的卷宗材料必须是明确的、个别化的，如“人事档案”、“外交政策”、“金融秘密”等，最好不要设置可以由行政机关解释的“兜底条款”。[10]通过法律以列举的方式确定卷宗阅览的排除范围，其不言而喻的优点在于：卷宗材料只要没有明确列入排除行政相对人查阅范围，行政相对人都有权查阅。

（三）卷宗阅览权的行使方式

卷宗阅览权的行使方式是指行政相对人实现卷宗阅览目的之各种具体方法。从各国现有法律的规定和行政实践看，卷宗阅览权的行使方式主要有：

1.复制。复制是行政相对人通过复制技术将查阅到的资料复制成副本的一种卷宗阅览权行使方式。复制可以分为全部复制和部分复制。为了确保复制副本的真实性，行政主体应当在复制副本上加盖公章。为了防止行政相对人滥用卷宗资料复制权，行政主体可以向行政相对人收取适当的复制成本费用。

2.摘抄。摘抄是行政相对人根据需要摘录卷宗材料的一种卷宗阅览权行使方式。摘抄也可以分为全部摘录和部分摘录。因摘抄内容不如复制那么直观，也无法确保其内容与原件的一致性，因此，如行政相对人有要求，行政主体有义务给予真实性的证明。如行政相对人需要某一部分材料作为其用于申请其他行政主体履行法定职责，行政主体可以在摘抄材料上盖章，以证明其内容的真实性。

3.查阅。查阅是指行政相对人查看而不作复制、摘抄卷宗材料的一种卷宗阅览权行使方式。行政相对人有时并不需要复制、摘抄卷宗，而只要求查看有关资料，因此，只要能够看到卷宗材料也就满足了其行使卷宗阅览权的要求。如行政相对人要求查阅行政主体作出具体行政行为时引用的某一具体规范性文件内容。

关于卷宗阅览权的行使方式，以下三个问题需要进一步明确：

1.卷宗阅览的时间、场所。为了确保行政相对人有效地行使卷宗阅览权，同时也为了不影响行政主体正常的工作秩序，法律应对卷宗阅览的时间、场所做出必要的规定。基于对卷宗材料有序管理的要求，卷宗阅览的时间应当限于行政机关的办公时间，除非有特殊情况，非办公时间行政相对人不得申请查阅卷宗材料。为了便于行政相对人查阅卷宗材料，行政主体应有卷宗阅览的场所，为行政相对人提供必要的复制、摘抄卷宗材料的设备。

2.卷宗材料利用的限制。卷宗材料只能被行政相对人用来在本案中维护其自身合法权益，其他用途应当为法律所禁止，尤其是证人证言，如行政相对人利用复制、摘抄所得的对其不利证据材料，威胁、利诱证人，有关部门应根据法律规定追究其法律责任。

3.卷宗阅览权行使的时间限制。一般来说，行政相对人在行政程序的任何阶段都有申请查阅卷宗材料之权利。如德国《行政程序法》没有规定阅览卷宗的开始时间，因此，可以理解为行政相对人从行政程序一开始就可以申请卷宗阅览权。[11]但是，行政相对人毕竟与本案件处理结果具有法律上的利害关系，如果让其过早地了解有关卷宗材料，可能妨碍行政主体正常行使行政职权。如在调查程序阶段，行政相对人的卷宗阅览权应当给予必要的限制，因为行政主体调查取得的卷宗材料可能成为其继续查证的线索，或者行政主体取得的证据材料是否最后用于本案的处理，也没有做出最后决定。这些不确定的卷宗材料如果让行政相对人知悉后，可能会为其隐藏不利证据提供了条件，或者成为威胁、利诱证人的依据。因此，对行政相对人卷宗阅览权行使时间做出必要的限制是很有必要的。

三、卷宗阅览权的程序保障

卷宗阅览权是行政相对人的一项法律程序权利。对于程序权利的保障，虽然我们已经认识到程序法具有实体法不可替代的重要性，但我们至今仍未给予足够的重视。从法理上讲，对于行政相对人的卷宗阅览权，可以从三个方面给予程序上的法律保障。

（一）宪法程序的保障

宪法程序一方面作为制约政府权力的一种法律力量，存在于国家权力互动关系之中，确保政府的权力具有正当性，另一方面宪法程序作为公民权利的保障力量，可以阻止政府恣意侵入公民权利的领地。正如赖曼所说：“尊重和保护人类所享有的基本权利是作为一个正当政府的最主要条件。如果一个正当的政府能够持续而有效地监控其正当性条件，那么它也就能不断对‘人民实际上拥有什么权利’这一问题作出回应，并在其实践中确立这一问题的答案。”[12]从宪政实践看，对于“人民实际上拥有什么权利”最好的回应莫过于通过宪法程序确立和保障公民的权利。

我国现行宪法基本上是一部实体性的宪法。宪法没有直接规定了公民卷宗阅览权，也没有规定公民的知情权，但从宪法的有关规定看，公民的卷宗阅览权也是有间接宪法依据的。[13]不过，从我国目前宪法的状况看，通过其保障公民的卷宗阅览权显然还存在着许多问题：

1.我国宪法不能成为司法裁判的依据。宪法不能成为司法裁判的依据导致如下两大问题：其一，公民不能通过宪法规范主张权利保护。当法律没有将公民宪法确认的权利加以具体化之前，公民不能依据宪法规范向国家机关主张其宪法上的基本权利，并获得法律保护。最典型的事例莫过于宪法确认的公民享有的国家赔偿请求权。[14]其二，宪法不能成为司法评判法律、法规和规章合法性的依据，从而导致侵犯公民权利的法律、法规和规章大行其道，公民为宪法所确认的基本权利被政府通过违宪的法律、法规和规章变相剥夺，公民在宪法上的基本权利形同虚设。这两个问题最终都只能通过宪法诉讼程序才能得以解决。

2.我国宪法是一部实体性宪法，缺少程序规范。所谓“实体性宪法”是指它是一部主要确认了公民有什么基本权利，规定国家机关有什么权力的宪法。实体性宪法的特点是，它只确认了公民有什么权力，规定了国家机关有什么权力。至于公民如何享有基本权利，国家机关如何行使权力方面的规定比较欠缺，从而导致公民的基本权利得不到有效的保障，国家的权力得不到应有的制约。正如季卫东所说：“从中国现行宪法条文上看，需要改进之处的确不在少数，但关于公民基本权利的原则性宣言倒未见得与西方的章句相去多远。问题是，这些权利义务根据什么标准和由谁来确定、对于侵权行为在什么场合以及按照什么方式进和追究等程序性前提的规定（包括程序法的各种具体内容和实体法中的程序性配件，以下笼而统之简称‘程序要件’）却一直残缺不全。”[15]因此，虽然我们可以从宪法的若干规定中推导出公民的卷宗阅览权，但是，如何从宪法程序上确保公民的这一权利，在宪法上却找不到任何宪法依据。

因此，我们应通过修改宪法增加相关的程序性条款，确保公民宪法上的基本权利如知情权等充分实现。

（二）行政程序的保障

当宪法缺少程序来保障公民的卷宗阅览权时，通过行政程序达到这一目的也是一条可以选择的法律路径。行政程序的实质性意义在于它“应保障人民在程序上之法律地位，使人民在行政机关涉及其权益之决定过程中，并非消极仅是行政机关行使公权力决定之客体，而是应使其得以参与程序，俾有效表达其意见与行政机关沟通，以积极维护其权益，如此才真正落实人民基本自由权利之保障。”[16]从法治国家发展的路径看，凡是行政程序发达的国家，公民的权利也就越有保障。

然而，“中国历史上缺少民主与法制的传统。作为现代民主和法制的重要保障的行政程序法律制度一直是一个‘空白’。改革开放之初，立法主要注重改革开放中急需解决的问题和巩固改革的成果，更多地着眼于建立各个领域的基本制度，偏重于行政机关及其相对人实体性的权利（权力）和义务规定，即使有些程序规定，也大多与实体法相结合，零散而不系统。”[17]虽然我们进行了20多年的法制建设，但这个局面至今仍未得到有效的改观。有的法律对行政相对人的卷宗阅览权作了个别规定，[18]在行政实践中，行政相对人行使卷宗阅览权的仍然受到种种限制。如行政复议法规定了申请人、第三人可以“查阅”卷宗材料，但对行政相对人是否可以复制、摘抄则没有作出进一步的规定。如果行政相对人仅只有查阅卷宗材料的权利，那么卷宗阅览权对于行政相对人可能没有多大的实际意义。因为有的卷宗材料如果不给予行政相对人复制、摘抄，使行政相对人掌握一定的书面材料，行政相对人在行政程序中就无法有效地利用这些材料进行陈述、抗辩。因此，通过行政程序来保障行政相对人的卷宗阅览权，至少我们需要做到：

1.制定一部统一的行政程序法典。中国需要一部统一的行政程序法典，这已是关注中国行政程序法制建设的人们的一种共识。国家最高立法机关也已将制定统一的行政程序法列入议事日程。“经过历时十年之久的酝酿、讨论，甚至激烈的争议，估计再花两三年时间，《行政程序法》草案将被提交立法机关。”这是我国著名行政法学家应松年教授的预言。[19]将行政相对人的如卷宗阅览权等程序权利确认于一部较科学的行政程序法典之中，可能有效地确保行政相对人的程序性权利。

2.完整地确认行政相对人的卷宗阅览权。卷宗阅览权应当由主体、范围、行使方式等几个方面组成，行政程序法如确行政相对人卷宗阅览权，必须就上述几方面的内容作出明确的规定。在行政复议实践中，不少行政复议机关在申请人、第三人申请查阅卷宗材料时，只允许申请人、第三人查阅，不准复制、摘抄，理由是行政复议法只规定申请人、第三人的卷宗查阅权。虽然行政复议机关的这种做法有悖于行政复议立法的宗旨，但从法律条文的规定来看，似乎行政复议机关作这样的理解也是无可指责的。之所以出现这种情况，根本原因还是法律规定了一个不完整的公民权利所致的结果。今后行政程序法制定时应当避免这种情况的出现。

3.行政机关工作人员应当改变观念，正确对待行政相对人行使行政程序权利。从行政机关工作人员的角度出发，行政相对人行使行政程序权利无疑会增加工作的难度、减损行政效率，行政机关工作人员内心深处并不喜欢具有程序权利意识的行政相对人。因此，他们尽可能会从不利于行政相对人行使程序权利角度去适用、解释法律条款，客观上形成了不利于行政相对人行使程序权利的外部环境。所以，行政机关工作人员应当改变这些陈旧、落后的人治观念，将行政相对人作为独立于其行政职权之外的主体，而不是任其行政职权可以支配的客体；尊重行政相对人的程序权利，客观上是有利于行政主体有效地行使行政职权。

（三）诉讼程序的保障

诉讼程序的保障是指通过行政诉讼对行政相对人的卷宗阅览权的法律救济。行政诉讼是一种事后的法律救济程序，它借助于司法审查权对行政行为进行合法性审查，以保护行政相对人合法权益的目的。我国的行政诉讼以具体行政行为为审查对象，从而达到维护和监督行政机关依法行使职权的目的。[20]虽然我国的行政诉讼环境不尽人意，但是与10年前境况相比，已经有了一个非常大的变化。通过现行行政诉讼来保障行政相对人的卷宗阅览权，我认为是可以达到目的。不过，从目前我国的法律规定看，以下几个问题需要予以必要的关注：

1.单独就卷宗阅览权被侵害是否可以提起行政诉讼？在行政程序中，行政相对人申请阅览卷宗材料，行政主体无正当理由，或者以涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私为由拒绝行政相对人查阅卷宗，或者拒绝行政相对人复制、摘抄卷宗材料等。对此，行政相对人是否可以提起行政诉讼呢？我认为，从卷宗阅览权的性质看，它是一种程序性权利，行政主体拒绝行政相对人申请卷宗阅览权是一种行政程序行为。对于行政程序行为，“原则上当事人或利害关系人仅得以对本案实体决定不服时一并声明。”[21]也就是说，对于行政主体拒绝行政相人卷宗阅览申请的行为，行政相相对人只能在对案件的最终决定不服而提出行政诉讼的时，作为一种要求撤销该决定的理由之一提出。

2.行政主体同意行政相对人查阅卷宗材料申请，而与此相关的其他公民或者组织认为查阅卷宗材料可能侵害其权益的，是否可以提起行政诉讼？我认为，只要其他公民或者组织认为行政主体同意行政相对人查阅卷宗材料申请侵犯其合法权益，并提出了相关的事实和法律依据的，是可以提起行政诉讼的。如有关组织认为行政主体的准许阅览卷宗的程序行为侵害其他商业秘密的，就可以提起行政诉讼。因我国的行政诉讼是一种主观诉讼，公民、法人或者其他组织认为行政主体的准许阅览卷宗的程序行为侵犯了国家机密，不能提起行政诉讼，但可以通过正常的法律程序向有关国家机关检举、控告，由有职权的国家机关依法制止行政主体的违法行为，并追究相应的法律责任。

3.为了保护行政相对人卷宗阅览权，我国的行政诉讼法需要增加“给付判决”和“禁止判决”。[22]对于行政主体无理拒绝行政相对人卷宗阅览申请的行为，法院可以通过给付判决，强制行政主体向行政相对人提供卷宗材料，供其查阅、复制和摘抄。对于行政主体准许阅览卷宗申请而侵犯他人的商业秘密、个人隐私的情形，法院可以通过禁止判决，禁止行政主体公开卷宗材料。只有这样才能有效地保护行政相对人的卷宗阅览权，同时也可以保护其他公民、法人或者其他组织的合法权益不受损害。

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[1]冯国基：《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版第140页。

[2][英]威廉。韦德：《行政法》，楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版第181页。

[3][英]彼得。斯坦、约翰。香德：《西方社会的法律价值》，王献平译，郑成思校，中国人民大学出版社1989年版第97页。

[4][英]阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，商务印书馆2001年版第343页。

[5][美]约翰。肯尼思。加尔布雷思：《权力的分析》，陶远华等译，河北人民出版社1988年版第119页。

[6]行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版第128页。

[7]行政案件的当事人广义上应当包括行政主体和行政相对人，但这里的“当事人”仅指行政相对人，不包括作为行使行政职权的行政主体。我国台湾行政法学理论上也有这样的观点，参见汤德宗：行政程序法，翁岳生编：《行政法》（2000年版）第888页。蔡茂寅、李建良等合著：《行政程序实用》，台湾学林文化事业有限公司2000年版第48页。

[8]应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版第446—447页。

[9]应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版第556—557页。

[10]这种立法方式在我国现在的立法中是比较常见的。虽然它顾及了行政执行的能动性，但不分领域、对象、立法目的等采用这种立法方式，实际的效果可能会给行政机关滥用权力提供了一个绝好的借口，而对于行政相对人却可能是“苦海无边”。

[11]德国联邦《行政程序法》第29条规定：“（1）主张或维护参与人权益有必要时，行政机关应准许参与人查阅有关行政程序的档案。在行政程序结束之前，对于行政决定的草案以及直接的准备工作档案，第1句不予适用。依据第17条和第18条具有代表人的，则只有代表人有权查阅档案。（2）提供档案将影响行政机关完成任务的正常进行，或公开档案内容有损联邦或州的利益，或依据法律或依其性质，特别出于对参与人或第三人的合法权益的保护，应当对档案保密的，行政机关无义务提供档案以供查阅。（3）查阅档案在管理档案的行政机关进行。个别情况下亦可在某一其他行政机关或德意志联邦共和国在国外的使馆或职业领事机构进行；档案管理的行政机关还可作出其他例外处理。”

[12][美]杰佛里。赖曼：《宪法、权利和正当性的条件》，载[美]阿兰。S.罗森鲍姆编：《宪政的哲学之维》，郑戈、刘茂林译，三联书店2001年版，第178—179页。

[13]《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

[14]1982年宪法规定了公民的国家赔偿请求权，直到1995年1月1日《中华人民共和国国家赔偿法》实施后，公民这一基本权利才得以落实。

[15]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第9页。

[16]廖义男：《行政程序法草案之重要内容（一）——适用范围、行政处分与法规命令》，载《行政程序法草案研讨会论文集》，台湾大学法律系编，第10—11页。

[17]张春生：《中国行政程序法制建设的发展与前瞻》，载《海峡两岸首届行政法学术研讨会——行政程序法论文集》第24页。

[18]如《中华人民共和国行政复议法》第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”

[19]参见：《行政程序法将要“规范”政府行为》，《北京青年报》2001年4月10日。

[20]《中华人民共和国行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”

卷宗阅览权范文篇3

[关健词]行政程序；程序权利；卷宗阅览权

一、卷宗阅览权界说

卷宗阅览权是指行政相对人在参与行政程序过程中，查阅行政主体收集、制作的与行政案件有关联的卷宗材料之权利。卷宗阅览权是知情权谱系中的一项子权利。它是“司法程序中‘武器平等’原则在行政程序中的体现。”[1]行政相对人通过卷宗阅览，可以知悉行政主体掌握的对自己不利的资讯，可以在行政主体做出最终决定之前为自己申辩，从而维护自己的合法权益。

在西方法学理论上，卷宗阅览权可以溯源到英国自然正义理论。自然正义理论所衍生出的规则之一是公民有受公正审讯的权利。为了确保审讯的公正性，受不利指控的一方有了解对方提出的案件事实及其理由的权利。丹宁勋爵曾说过：“一个真正的审讯往往必须包括‘让争议当事人纠正或驳斥任何有损于他们观点的事情的公平机会，……如果被听取意见的权利要成为有价值的真正的权利，它必须包括让被控诉人了解针对他而提出的案情的权利。他必须知道提出了什么证据，有些什么损害他的说法；然后他必须得到纠正或驳斥这些说法的公平机会。’”[2]因此，行政相对人拥有卷宗阅览权具有法理依据的。

通过法律确认并保障行政相对人的卷宗阅览权，是现代法治行政题中应有之义。现代法治的理念是制约权力，保护权利。这是任何一个崇尚法治的社会都可以接受的法治理念。虽然在公民的权利谱系中，卷宗阅览权是一个很小的权利，但对于一个正在形成法治社会的中国，确认行政相对人在行政程序中卷宗阅览权的法律意义是不言而喻的：

1.落实行政公开原则。作为行政程序法的基本原则，行政公开本身的意义正如英国大法官休厄特所说：“公平的实现本身是不够的。公平必须公开地、在毫无疑问地被人们所能看见的情况下实现。这一点至关重要。”[3]在行政程序法中，确认行政相对人卷宗阅览权是细化行政公开原则的方法之一。行政相对人拥有卷宗阅览权，行政主体便失去了封闭行政案件材料的权力，行政主体制作行政案件的档案始终处于一种随时要向行政相对人开放的状态。只要属于法定公开范围，行政主体要加塞“私货”是极其困难的。行政主体要面对行政相对人随时就行政案件材料提出质问，并给出合乎情理的回复，否则，行政主体可能在行政相对人对其行政决定所做出的法律挑战过程中处于被动的地位。因此，通过行政相对人行使卷宗阅览权，使行政公开原则的法理凝固为一个具体的、具有可操作性的权利，从而规范行政程序主体的行为。

2.约束行政权力。就人的本性而言，任何权力者都不喜欢在受支配者的注视下行使权力，英国著名历史学家阿克顿说：“只要条件允许，每个人都喜欢得到更多的权力，并且没有任何人愿意投票赞成通过一项旨在要求个人自我克制的条件。”[4]自20世纪以来，行政权扩张在世界各国的行政管理领域中汇成一股无法遏制的趋势。行政权扩张的后果之一是行政权在内容上发生重大变化，即行政权的基本内容从羁束行政转变为自由裁量，自由裁量权构成了现代行政权的核心。自由裁量权是行政主体依据赋予其权力的法律、法规所确定的法律目的、精神、原则、范围和行政合理的法治原则，基于客观实际情况自行决定行政行为的权力。由此可见，自由裁量权本质上是一种“自由权力”。在行政程序中，行政相对人通过卷宗阅览权可以随时了解行政主体行使职权的依据，及时抗辩行政主体违法及不当行使行政职权，从而约束行政权力。

3.说服行政相对人认同行政权力。行政权力只有在行政相对人认同的前提下才能产生预期的法律效果，而行政相对人对行政权力的认同在很大程度上取决于行政主体运用行政权力的依据是否为行政相对人所接受。如果行政相对人内心深处潜藏着对行政主体运用权力依据的怀疑，那么在行为上必然表现出——口头的或者心里的——对行政权力的不服从。这种不服从损害了行政权力的实效，也减损了行政主体的威信。因此，“权力的成功运用就在于使一个人不仅乐意而且带有美感地服从他人的目标。当然对权力的最高明运用就是使一个人不知道自己正在受控于人。这是制约权力应取得的最高成就；信仰不是使服从成为一种有意识的意志行为，而是成为一种公认行为的、正常的、自然的流露。”[5]卷宗阅览权的功能在于，在行政决定作出之前，行政相对人可以了解到将来可能成为行政决定依据的一切材料，并可以在行政决定作出之前反驳对自己不利的一切材料。虽然这种反驳可能无法将所有对其不利的材料排除在将来行政决定的依据之外，但既然行政相对人事先已经了解到了这些材料，并给出了反驳的机会，那么行政相对人就有了准备接受这一不利于己的行政决定的心理准备。这种心理是行政相对人认同行政权力的内在条件。

二、卷宗阅览权的基本内容

（一）卷宗阅览权的主体

卷宗阅览权的主体是指依法有权查阅行政主体收集、制作的卷宗档案材料的公民、法人或者其他组织，即行政相对人。[6]卷宗阅览虽然是行政公开的一项重要内容，但这并不意味着行政案件的卷宗档案可以向任何人公开。为防止与行政案件无关的人利用卷宗档案材料损人利己，干扰行政主体的正常行政管理秩序，卷宗阅览权的主体应当有一个适度的限制：

1.行政案件的当事人。[7]行政案件的当事人与行政争议具有直接的利害关系，因此，他有权查阅行政案件的卷宗档案材料具有无可争辩的正当性，即满足行政相对人通过卷宗阅览权保护其合法权益的需要。如日本《行政程序法》第18条规定：“当事人及如为该不利益处分将有害自己利益之参加人（以下在本条及第24条第3项称”当事人“等），自通知听证时起至听证终结止，得向行政机关请求阅览有关该事件调查结果之笔录或其他证明该不利益处分原因之事实之资料。行政机关除在损害第三人利益之虞或有其他正当理由外，不得拒绝其阅览。”[8]韩国《行政程序法》也有类似的规定：“自有听证通知之日起至听证结束之日为止，当事人等可向行政机关要求阅览或复印关于该案件之调查结果之文书及该处分相关之文书。此时，除其他法令限制公开之情况外，行政机关不得拒绝。”[9]

2.行政案件的第三人。第三人是指在行政程序开始后由其申请或行政主体通知其参加行政程序的公民、法人或其他组织。第三人认为正在处理行政案件与自己的合法权益有关联的，有权申请参加行政程序；行政主体认为对行政案件的处理结果会对其的合法权益产生不利影响，可以通知第三人参加行政程序。第三人参加行政程序意味着其在行政程序中具有独立的合法权益。为了确保自身合法权益不受损害，确认第三人在行政程序中有卷宗阅览权在法理上是具有充分的法理基础的。因此，行政程序的第三人应当与当事人一样，也享有独立的卷宗阅览权。

3.当事人的人。当事人的人依照法律规定，根据当事人的委托或法律的规定，以当事人的名义在委托权限或者法律规定的范围内参加行政程序，依法从事维护当事人合法权利的活动。当事人通过委托或者根据法律规定，将包括卷宗阅览权在内的行政程序权利委托给人行使，人行使卷宗阅览权因此获得了明确的法律依据。但是，人不得利用卷宗阅览所获得的资讯材料，从事有损于当事人合法权益、国家利益、公共利益和他人利益的活动。

（二）卷宗阅览权的范围

卷宗阅览权的范围是指享有卷宗阅览权的人可以查阅卷宗材料的范围。这是关系到行政相对人能否切实享受卷宗阅览权的问题。行政主体在行政调查中取得的案件材料是否都必须纳入行政相对人的查阅范围，我认为：

1.凡是与行政案件有关的卷宗材料都属于行政相对人卷宗阅览权的范围。这是确保行政相对人充分行使卷宗阅览权的基本原则。行政相对人行使卷宗阅览权的目的是了解行政主体掌握的、与其行政案件有关的卷宗材料，以便他能在行政程序或者将来的行政诉讼程序中有效地维护自身的合法权益。为此目的，行政相对人行使卷宗阅览权应当是全面的、彻底的，旨在保证行政相对人能了解与行政案件有关的一切卷宗材料。

所谓“与行政案件有关的一切卷宗材料”应当是指与行政案件的事实认定和法律适用之间具有关联性的卷宗材料。因此，一份卷宗材料是否与行政案件的事实认定和法律适用之间有关联性，既不能由行政主体单方决定，也不能让行政相对人说了算。一个基本的分界线是，卷宗材料与行政案件的事实认定和法律适用之间是否具有关联性，是否成为行政决定理由的一部分。

2.凡是行政相对人不得查阅的卷宗材料应当由法律明确列举。一般情况下，可以查阅的卷宗材料范围越大，行政主体的权力受到约束的力度也就越大，行政相对人的合法权益受损害的可能性也就越小。但是，有的卷宗材料因涉及到国家机密、商业秘密或者个人隐私，一旦为他人知悉，可能会产生不利后果。为维护国家利益、公共利益和他人利益，这部分卷宗材料应当排除在行政相对人查阅范围之外。

然而，这个排除范围应当如何确定呢？我认为，首先，它不能由行政主体自己来确定，也不能为其确定一个原则任其自由裁量。它属于法律保留的范围，应当由立法机关通过法律加以确定。因为，如果将这个范围交由行政主体自己确定，那么最终可能会使行政相对人的卷宗阅览范围由法定的原则变成法定的例外。其次，这个范围应当是列举式的，即行政相对人不能查阅的卷宗材料必须是明确的、个别化的，如“人事档案”、“外交政策”、“金融秘密”等，最好不要设置可以由行政机关解释的“兜底条款”。[10]通过法律以列举的方式确定卷宗阅览的排除范围，其不言而喻的优点在于：卷宗材料只要没有明确列入排除行政相对人查阅范围，行政相对人都有权查阅。

（三）卷宗阅览权的行使方式

卷宗阅览权的行使方式是指行政相对人实现卷宗阅览目的之各种具体方法。从各国现有法律的规定和行政实践看，卷宗阅览权的行使方式主要有：

1.复制。复制是行政相对人通过复制技术将查阅到的资料复制成副本的一种卷宗阅览权行使方式。复制可以分为全部复制和部分复制。为了确保复制副本的真实性，行政主体应当在复制副本上加盖公章。为了防止行政相对人滥用卷宗资料复制权，行政主体可以向行政相对人收取适当的复制成本费用。

2.摘抄。摘抄是行政相对人根据需要摘录卷宗材料的一种卷宗阅览权行使方式。摘抄也可以分为全部摘录和部分摘录。因摘抄内容不如复制那么直观，也无法确保其内容与原件的一致性，因此，如行政相对人有要求，行政主体有义务给予真实性的证明。如行政相对人需要某一部分材料作为其用于申请其他行政主体履行法定职责，行政主体可以在摘抄材料上盖章，以证明其内容的真实性。

3.查阅。查阅是指行政相对人查看而不作复制、摘抄卷宗材料的一种卷宗阅览权行使方式。行政相对人有时并不需要复制、摘抄卷宗，而只要求查看有关资料，因此，只要能够看到卷宗材料也就满足了其行使卷宗阅览权的要求。如行政相对人要求查阅行政主体作出具体行政行为时引用的某一具体规范性文件内容。

关于卷宗阅览权的行使方式，以下三个问题需要进一步明确：

1.卷宗阅览的时间、场所。为了确保行政相对人有效地行使卷宗阅览权，同时也为了不影响行政主体正常的工作秩序，法律应对卷宗阅览的时间、场所做出必要的规定。基于对卷宗材料有序管理的要求，卷宗阅览的时间应当限于行政机关的办公时间，除非有特殊情况，非办公时间行政相对人不得申请查阅卷宗材料。为了便于行政相对人查阅卷宗材料，行政主体应有卷宗阅览的场所，为行政相对人提供必要的复制、摘抄卷宗材料的设备。

2.卷宗材料利用的限制。卷宗材料只能被行政相对人用来在本案中维护其自身合法权益，其他用途应当为法律所禁止，尤其是证人证言，如行政相对人利用复制、摘抄所得的对其不利证据材料，威胁、利诱证人，有关部门应根据法律规定追究其法律责任。

3.卷宗阅览权行使的时间限制。一般来说，行政相对人在行政程序的任何阶段都有申请查阅卷宗材料之权利。如德国《行政程序法》没有规定阅览卷宗的开始时间，因此，可以理解为行政相对人从行政程序一开始就可以申请卷宗阅览权。[11]但是，行政相对人毕竟与本案件处理结果具有法律上的利害关系，如果让其过早地了解有关卷宗材料，可能妨碍行政主体正常行使行政职权。如在调查程序阶段，行政相对人的卷宗阅览权应当给予必要的限制，因为行政主体调查取得的卷宗材料可能成为其继续查证的线索，或者行政主体取得的证据材料是否最后用于本案的处理，也没有做出最后决定。这些不确定的卷宗材料如果让行政相对人知悉后，可能会为其隐藏不利证据提供了条件，或者成为威胁、利诱证人的依据。因此，对行政相对人卷宗阅览权行使时间做出必要的限制是很有必要的。

三、卷宗阅览权的程序保障

卷宗阅览权是行政相对人的一项法律程序权利。对于程序权利的保障，虽然我们已经认识到程序法具有实体法不可替代的重要性，但我们至今仍未给予足够的重视。从法理上讲，对于行政相对人的卷宗阅览权，可以从三个方面给予程序上的法律保障。

（一）宪法程序的保障

宪法程序一方面作为制约政府权力的一种法律力量，存在于国家权力互动关系之中，确保政府的权力具有正当性，另一方面宪法程序作为公民权利的保障力量，可以阻止政府恣意侵入公民权利的领地。正如赖曼所说：“尊重和保护人类所享有的基本权利是作为一个正当政府的最主要条件。如果一个正当的政府能够持续而有效地监控其正当性条件，那么它也就能不断对‘人民实际上拥有什么权利’这一问题作出回应，并在其实践中确立这一问题的答案。”[12]从宪政实践看，对于“人民实际上拥有什么权利”最好的回应莫过于通过宪法程序确立和保障公民的权利。

我国现行宪法基本上是一部实体性的宪法。宪法没有直接规定了公民卷宗阅览权，也没有规定公民的知情权，但从宪法的有关规定看，公民的卷宗阅览权也是有间接宪法依据的。[13]不过，从我国目前宪法的状况看，通过其保障公民的卷宗阅览权显然还存在着许多问题：

1.我国宪法不能成为司法裁判的依据。宪法不能成为司法裁判的依据导致如下两大问题：其一，公民不能通过宪法规范主张权利保护。当法律没有将公民宪法确认的权利加以具体化之前，公民不能依据宪法规范向国家机关主张其宪法上的基本权利，并获得法律保护。最典型的事例莫过于宪法确认的公民享有的国家赔偿请求权。[14]其二，宪法不能成为司法评判法律、法规和规章合法性的依据，从而导致侵犯公民权利的法律、法规和规章大行其道，公民为宪法所确认的基本权利被政府通过违宪的法律、法规和规章变相剥夺，公民在宪法上的基本权利形同虚设。这两个问题最终都只能通过宪法诉讼程序才能得以解决。

2.我国宪法是一部实体性宪法，缺少程序规范。所谓“实体性宪法”是指它是一部主要确认了公民有什么基本权利，规定国家机关有什么权力的宪法。实体性宪法的特点是，它只确认了公民有什么权力，规定了国家机关有什么权力。至于公民如何享有基本权利，国家机关如何行使权力方面的规定比较欠缺，从而导致公民的基本权利得不到有效的保障，国家的权力得不到应有的制约。正如季卫东所说：“从中国现行宪法条文上看，需要改进之处的确不在少数，但关于公民基本权利的原则性宣言倒未见得与西方的章句相去多远。问题是，这些权利义务根据什么标准和由谁来确定、对于侵权行为在什么场合以及按照什么方式进和追究等程序性前提的规定（包括程序法的各种具体内容和实体法中的程序性配件，以下笼而统之简称‘程序要件’）却一直残缺不全。”[15]因此，虽然我们可以从宪法的若干规定中推导出公民的卷宗阅览权，但是，如何从宪法程序上确保公民的这一权利，在宪法上却找不到任何宪法依据。

因此，我们应通过修改宪法增加相关的程序性条款，确保公民宪法上的基本权利如知情权等充分实现。

（二）行政程序的保障

当宪法缺少程序来保障公民的卷宗阅览权时，通过行政程序达到这一目的也是一条可以选择的法律路径。行政程序的实质性意义在于它“应保障人民在程序上之法律地位，使人民在行政机关涉及其权益之决定过程中，并非消极仅是行政机关行使公权力决定之客体，而是应使其得以参与程序，俾有效表达其意见与行政机关沟通，以积极维护其权益，如此才真正落实人民基本自由权利之保障。”[16]从法治国家发展的路径看，凡是行政程序发达的国家，公民的权利也就越有保障。

然而，“中国历史上缺少民主与法制的传统。作为现代民主和法制的重要保障的行政程序法律制度一直是一个‘空白’。改革开放之初，立法主要注重改革开放中急需解决的问题和巩固改革的成果，更多地着眼于建立各个领域的基本制度，偏重于行政机关及其相对人实体性的权利（权力）和义务规定，即使有些程序规定，也大多与实体法相结合，零散而不系统。”[17]虽然我们进行了20多年的法制建设，但这个局面至今仍未得到有效的改观。有的法律对行政相对人的卷宗阅览权作了个别规定，[18]在行政实践中，行政相对人行使卷宗阅览权的仍然受到种种限制。如行政复议法规定了申请人、第三人可以“查阅”卷宗材料，但对行政相对人是否可以复制、摘抄则没有作出进一步的规定。如果行政相对人仅只有查阅卷宗材料的权利，那么卷宗阅览权对于行政相对人可能没有多大的实际意义。因为有的卷宗材料如果不给予行政相对人复制、摘抄，使行政相对人掌握一定的书面材料，行政相对人在行政程序中就无法有效地利用这些材料进行陈述、抗辩。因此，通过行政程序来保障行政相对人的卷宗阅览权，至少我们需要做到：

1.制定一部统一的行政程序法典。中国需要一部统一的行政程序法典，这已是关注中国行政程序法制建设的人们的一种共识。国家最高立法机关也已将制定统一的行政程序法列入议事日程。“经过历时十年之久的酝酿、讨论，甚至激烈的争议，估计再花两三年时间，《行政程序法》草案将被提交立法机关。”这是我国著名行政法学家应松年教授的预言。[19]将行政相对人的如卷宗阅览权等程序权利确认于一部较科学的行政程序法典之中，可能有效地确保行政相对人的程序性权利。

2.完整地确认行政相对人的卷宗阅览权。卷宗阅览权应当由主体、范围、行使方式等几个方面组成，行政程序法如确行政相对人卷宗阅览权，必须就上述几方面的内容作出明确的规定。在行政复议实践中，不少行政复议机关在申请人、第三人申请查阅卷宗材料时，只允许申请人、第三人查阅，不准复制、摘抄，理由是行政复议法只规定申请人、第三人的卷宗查阅权。虽然行政复议机关的这种做法有悖于行政复议立法的宗旨，但从法律条文的规定来看，似乎行政复议机关作这样的理解也是无可指责的。之所以出现这种情况，根本原因还是法律规定了一个不完整的公民权利所致的结果。今后行政程序法制定时应当避免这种情况的出现。

3.行政机关工作人员应当改变观念，正确对待行政相对人行使行政程序权利。从行政机关工作人员的角度出发，行政相对人行使行政程序权利无疑会增加工作的难度、减损行政效率，行政机关工作人员内心深处并不喜欢具有程序权利意识的行政相对人。因此，他们尽可能会从不利于行政相对人行使程序权利角度去适用、解释法律条款，客观上形成了不利于行政相对人行使程序权利的外部环境。所以，行政机关工作人员应当改变这些陈旧、落后的人治观念，将行政相对人作为独立于其行政职权之外的主体，而不是任其行政职权可以支配的客体；尊重行政相对人的程序权利，客观上是有利于行政主体有效地行使行政职权。

（三）诉讼程序的保障

诉讼程序的保障是指通过行政诉讼对行政相对人的卷宗阅览权的法律救济。行政诉讼是一种事后的法律救济程序，它借助于司法审查权对行政行为进行合法性审查，以保护行政相对人合法权益的目的。我国的行政诉讼以具体行政行为为审查对象，从而达到维护和监督行政机关依法行使职权的目的。[20]虽然我国的行政诉讼环境不尽人意，但是与10年前境况相比，已经有了一个非常大的变化。通过现行行政诉讼来保障行政相对人的卷宗阅览权，我认为是可以达到目的。不过，从目前我国的法律规定看，以下几个问题需要予以必要的关注：

1.单独就卷宗阅览权被侵害是否可以提起行政诉讼？在行政程序中，行政相对人申请阅览卷宗材料，行政主体无正当理由，或者以涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私为由拒绝行政相对人查阅卷宗，或者拒绝行政相对人复制、摘抄卷宗材料等。对此，行政相对人是否可以提起行政诉讼呢？我认为，从卷宗阅览权的性质看，它是一种程序性权利，行政主体拒绝行政相对人申请卷宗阅览权是一种行政程序行为。对于行政程序行为，“原则上当事人或利害关系人仅得以对本案实体决定不服时一并声明。”[21]也就是说，对于行政主体拒绝行政相人卷宗阅览申请的行为，行政相相对人只能在对案件的最终决定不服而提出行政诉讼的时，作为一种要求撤销该决定的理由之一提出。

2.行政主体同意行政相对人查阅卷宗材料申请，而与此相关的其他公民或者组织认为查阅卷宗材料可能侵害其权益的，是否可以提起行政诉讼？我认为，只要其他公民或者组织认为行政主体同意行政相对人查阅卷宗材料申请侵犯其合法权益，并提出了相关的事实和法律依据的，是可以提起行政诉讼的。如有关组织认为行政主体的准许阅览卷宗的程序行为侵害其他商业秘密的，就可以提起行政诉讼。因我国的行政诉讼是一种主观诉讼，公民、法人或者其他组织认为行政主体的准许阅览卷宗的程序行为侵犯了国家机密，不能提起行政诉讼，但可以通过正常的法律程序向有关国家机关检举、控告，由有职权的国家机关依法制止行政主体的违法行为，并追究相应的法律责任。

3.为了保护行政相对人卷宗阅览权，我国的行政诉讼法需要增加“给付判决”和“禁止判决”。[22]对于行政主体无理拒绝行政相对人卷宗阅览申请的行为，法院可以通过给付判决，强制行政主体向行政相对人提供卷宗材料，供其查阅、复制和摘抄。对于行政主体准许阅览卷宗申请而侵犯他人的商业秘密、个人隐私的情形，法院可以通过禁止判决，禁止行政主体公开卷宗材料。只有这样才能有效地保护行政相对人的卷宗阅览权，同时也可以保护其他公民、法人或者其他组织的合法权益不受损害。

[1]冯国基：《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版第140页。

[2][英]威廉。韦德：《行政法》，楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版第181页。

[3][英]彼得。斯坦、约翰。香德：《西方社会的法律价值》，王献平译，郑成思校，中国人民大学出版社1989年版第97页。

[4][英]阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，商务印书馆2001年版第343页。

[5][美]约翰。肯尼思。加尔布雷思：《权力的分析》，陶远华等译，河北人民出版社1988年版第119页。

[6]行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版第128页。

[7]行政案件的当事人广义上应当包括行政主体和行政相对人，但这里的“当事人”仅指行政相对人，不包括作为行使行政职权的行政主体。我国台湾行政法学理论上也有这样的观点，参见汤德宗：行政程序法，翁岳生编：《行政法》（2000年版）第888页。蔡茂寅、李建良等合著：《行政程序实用》，台湾学林文化事业有限公司2000年版第48页。

[8]应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版第446—447页。

[9]应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版第556—557页。

[10]这种立法方式在我国现在的立法中是比较常见的。虽然它顾及了行政执行的能动性，但不分领域、对象、立法目的等采用这种立法方式，实际的效果可能会给行政机关滥用权力提供了一个绝好的借口，而对于行政相对人却可能是“苦海无边”。

[11]德国联邦《行政程序法》第29条规定：“（1）主张或维护参与人权益有必要时，行政机关应准许参与人查阅有关行政程序的档案。在行政程序结束之前，对于行政决定的草案以及直接的准备工作档案，第1句不予适用。依据第17条和第18条具有代表人的，则只有代表人有权查阅档案。（2）提供档案将影响行政机关完成任务的正常进行，或公开档案内容有损联邦或州的利益，或依据法律或依其性质，特别出于对参与人或第三人的合法权益的保护，应当对档案保密的，行政机关无义务提供档案以供查阅。（3）查阅档案在管理档案的行政机关进行。个别情况下亦可在某一其他行政机关或德意志联邦共和国在国外的使馆或职业领事机构进行；档案管理的行政机关还可作出其他例外处理。”

[12][美]杰佛里。赖曼：《宪法、权利和正当性的条件》，载[美]阿兰。S.罗森鲍姆编：《宪政的哲学之维》，郑戈、刘茂林译，三联书店2001年版，第178—179页。

[13]《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

[14]1982年宪法规定了公民的国家赔偿请求权，直到1995年1月1日《中华人民共和国国家赔偿法》实施后，公民这一基本权利才得以落实。

[15]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第9页。

[16]廖义男：《行政程序法草案之重要内容（一）——适用范围、行政处分与法规命令》，载《行政程序法草案研讨会论文集》，台湾大学法律系编，第10—11页。

[17]张春生：《中国行政程序法制建设的发展与前瞻》，载《海峡两岸首届行政法学术研讨会——行政程序法论文集》第24页。

[18]如《中华人民共和国行政复议法》第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”

[19]参见：《行政程序法将要“规范”政府行为》，《北京青年报》2001年4月10日。

[20]《中华人民共和国行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”

卷宗阅览权范文篇4

[关健词]行政程序；程序权利；卷宗阅览权

AbstractTherighttolookingupdossierisakindimportantrighttoparticipatinginadministrativeprocessofprivatepartyinadministrativeprocess.Itishelptoputintoeffecttheprincipleofadministrationpublicandcontroladministrativepowerandadviseprivatepartyprivatepartyinadministrativeprocesstoaccepttheendofadministrationpower.Therighttolookingupdossierisfirstdiscussedinthepaper，secondthesubject，scopeandwayofrighttolookingupdossierarediscussedemphaticallyandthewaytoprotectrighttolookingupdossierofprivatepartyinadministrativeprocessisputforwardintheaspectofconstitutionprocess，administrativeprocessandadministrativelitigationinthelastpaper.

KeyWords：administrativeprocess；righttoprocess；righttolookingupdossier

一、卷宗阅览权界说

卷宗阅览权是指行政相对人在参与行政程序过程中，查阅行政主体收集、制作的与行政案件有关联的卷宗材料之权利。卷宗阅览权是知情权谱系中的一项子权利。它是“司法程序中‘武器平等’原则在行政程序中的体现。”[1]行政相对人通过卷宗阅览，可以知悉行政主体掌握的对自己不利的资讯，可以在行政主体做出最终决定之前为自己申辩，从而维护自己的合法权益。

在西方法学理论上，卷宗阅览权可以溯源到英国自然正义理论。自然正义理论所衍生出的规则之一是公民有受公正审讯的权利。为了确保审讯的公正性，受不利指控的一方有了解对方提出的案件事实及其理由的权利。丹宁勋爵曾说过：“一个真正的审讯往往必须包括‘让争议当事人纠正或驳斥任何有损于他们观点的事情的公平机会，……如果被听取意见的权利要成为有价值的真正的权利，它必须包括让被控诉人了解针对他而提出的案情的权利。他必须知道提出了什么证据，有些什么损害他的说法；然后他必须得到纠正或驳斥这些说法的公平机会。’”[2]因此，行政相对人拥有卷宗阅览权具有法理依据的。

通过法律确认并保障行政相对人的卷宗阅览权，是现代法治行政题中应有之义。现代法治的理念是制约权力，保护权利。这是任何一个崇尚法治的社会都可以接受的法治理念。虽然在公民的权利谱系中，卷宗阅览权是一个很小的权利，但对于一个正在形成法治社会的中国，确认行政相对人在行政程序中卷宗阅览权的法律意义是不言而喻的：

1.落实行政公开原则。作为行政程序法的基本原则，行政公开本身的意义正如英国大法官休厄特所说：“公平的实现本身是不够的。公平必须公开地、在毫无疑问地被人们所能看见的情况下实现。这一点至关重要。”[3]在行政程序法中，确认行政相对人卷宗阅览权是细化行政公开原则的方法之一。行政相对人拥有卷宗阅览权，行政主体便失去了封闭行政案件材料的权力，行政主体制作行政案件的档案始终处于一种随时要向行政相对人开放的状态。只要属于法定公开范围，行政主体要加塞“私货”是极其困难的。行政主体要面对行政相对人随时就行政案件材料提出质问，并给出合乎情理的回复，否则，行政主体可能在行政相对人对其行政决定所做出的法律挑战过程中处于被动的地位。因此，通过行政相对人行使卷宗阅览权，使行政公开原则的法理凝固为一个具体的、具有可操作性的权利，从而规范行政程序主体的行为。

2.约束行政权力。就人的本性而言，任何权力者都不喜欢在受支配者的注视下行使权力，英国著名历史学家阿克顿说：“只要条件允许，每个人都喜欢得到更多的权力，并且没有任何人愿意投票赞成通过一项旨在要求个人自我克制的条件。”[1]自20世纪以来，行政权扩张在世界各国的行政管理领域中汇成一股无法遏制的趋势。行政权扩张的后果之一是行政权在内容上发生重大变化，即行政权的基本内容从羁束行政转变为自由裁量，自由裁量权构成了现代行政权的核心。自由裁量权是行政主体依据赋予其权力的法律、法规所确定的法律目的、精神、原则、范围和行政合理的法治原则，基于客观实际情况自行决定行政行为的权力。由此可见，自由裁量权本质上是一种“自由权力”。在行政程序中，行政相对人通过卷宗阅览权可以随时了解行政主体行使职权的依据，及时抗辩行政主体违法及不当行使行政职权，从而约束行政权力。

3.说服行政相对人认同行政权力。行政权力只有在行政相对人认同的前提下才能产生预期的法律效果，而行政相对人对行政权力的认同在很大程度上取决于行政主体运用行政权力的依据是否为行政相对人所接受。如果行政相对人内心深处潜藏着对行政主体运用权力依据的怀疑，那么在行为上必然表现出-口头的或者心里的-对行政权力的不服从。这种不服从损害了行政权力的实效，也减损了行政主体的威信。因此，“权力的成功运用就在于使一个人不仅乐意而且带有美感地服从他人的目标。当然对权力的最高明运用就是使一个人不知道自己正在受控于人。这是制约权力应取得的最高成就；信仰不是使服从成为一种有意识的意志行为，而是成为一种公认行为的、正常的、自然的流露。”[2]卷宗阅览权的功能在于，在行政决定作出之前，行政相对人可以了解到将来可能成为行政决定依据的一切材料，并可以在行政决定作出之前反驳对自己不利的一切材料。虽然这种反驳可能无法将所有对其不利的材料排除在将来行政决定的依据之外，但既然行政相对人事先已经了解到了这些材料，并给出了反驳的机会，那么行政相对人就有了准备接受这一不利于己的行政决定的心理准备。这种心理是行政相对人认同行政权力的内在条件。

二、卷宗阅览权的基本内容

（一）卷宗阅览权的主体

卷宗阅览权的主体是指依法有权查阅行政主体收集、制作的卷宗档案材料的公民、法人或者其他组织，即行政相对人。[3]卷宗阅览虽然是行政公开的一项重要内容，但这并不意味着行政案件的卷宗档案可以向任何人公开。为防止与行政案件无关的人利用卷宗档案材料损人利己，干扰行政主体的正常行政管理秩序，卷宗阅览权的主体应当有一个适度的限制：

1.行政案件的当事人。[4]行政案件的当事人与行政争议具有直接的利害关系，因此，他有权查阅行政案件的卷宗档案材料具有无可争辩的正当性，即满足行政相对人通过卷宗阅览权保护其合法权益的需要。如日本《行政程序法》第18条规定：“当事人及如为该不利益处分将有害自己利益之参加人（以下在本条及第24条第3项称”当事人“等），自通知听证时起至听证终结止，得向行政机关请求阅览有关该事件调查结果之笔录或其他证明该不利益处分原因之事实之资料。行政机关除在损害第三人利益之虞或有其他正当理由外，不得拒绝其阅览。”[1]韩国《行政程序法》也有类似的规定：“自有听证通知之日起至听证结束之日为止，当事人等可向行政机关要求阅览或复印关于该案件之调查结果之文书及该处分相关之文书。此时，除其他法令限制公开之情况外，行政机关不得拒绝。”[2]

2.行政案件的第三人。第三人是指在行政程序开始后由其申请或行政主体通知其参加行政程序的公民、法人或其他组织。第三人认为正在处理行政案件与自己的合法权益有关联的，有权申请参加行政程序；行政主体认为对行政案件的处理结果会对其的合法权益产生不利影响，可以通知第三人参加行政程序。第三人参加行政程序意味着其在行政程序中具有独立的合法权益。为了确保自身合法权益不受损害，确认第三人在行政程序中有卷宗阅览权在法理上是具有充分的法理基础的。因此，行政程序的第三人应当与当事人一样，也享有独立的卷宗阅览权。

3.当事人的人。当事人的人依照法律规定，根据当事人的委托或法律的规定，以当事人的名义在委托权限或者法律规定的范围内参加行政程序，依法从事维护当事人合法权利的活动。当事人通过委托或者根据法律规定，将包括卷宗阅览权在内的行政程序权利委托给人行使，人行使卷宗阅览权因此获得了明确的法律依据。但是，人不得利用卷宗阅览所获得的资讯材料，从事有损于当事人合法权益、国家利益、公共利益和他人利益的活动。

（二）卷宗阅览权的范围

卷宗阅览权的范围是指享有卷宗阅览权的人可以查阅卷宗材料的范围。这是关系到行政相对人能否切实享受卷宗阅览权的问题。行政主体在行政调查中取得的案件材料是否都必须纳入行政相对人的查阅范围，我认为：

1.凡是与行政案件有关的卷宗材料都属于行政相对人卷宗阅览权的范围。这是确保行政相对人充分行使卷宗阅览权的基本原则。行政相对人行使卷宗阅览权的目的是了解行政主体掌握的、与其行政案件有关的卷宗材料，以便他能在行政程序或者将来的行政诉讼程序中有效地维护自身的合法权益。为此目的，行政相对人行使卷宗阅览权应当是全面的、彻底的，旨在保证行政相对人能了解与行政案件有关的一切卷宗材料。

所谓“与行政案件有关的一切卷宗材料”应当是指与行政案件的事实认定和法律适用之间具有关联性的卷宗材料。因此，一份卷宗材料是否与行政案件的事实认定和法律适用之间有关联性，既不能由行政主体单方决定，也不能让行政相对人说了算。一个基本的分界线是，卷宗材料与行政案件的事实认定和法律适用之间是否具有关联性，是否成为行政决定理由的一部分。

2.凡是行政相对人不得查阅的卷宗材料应当由法律明确列举。一般情况下，可以查阅的卷宗材料范围越大，行政主体的权力受到约束的力度也就越大，行政相对人的合法权益受损害的可能性也就越小。但是，有的卷宗材料因涉及到国家机密、商业秘密或者个人隐私，一旦为他人知悉，可能会产生不利后果。为维护国家利益、公共利益和他人利益，这部分卷宗材料应当排除在行政相对人查阅范围之外。

然而，这个排除范围应当如何确定呢？我认为，首先，它不能由行政主体自己来确定，也不能为其确定一个原则任其自由裁量。它属于法律保留的范围，应当由立法机关通过法律加以确定。因为，如果将这个范围交由行政主体自己确定，那么最终可能会使行政相对人的卷宗阅览范围由法定的原则变成法定的例外。其次，这个范围应当是列举式的，即行政相对人不能查阅的卷宗材料必须是明确的、个别化的，如“人事档案”、“外交政策”、“金融秘密”等，最好不要设置可以由行政机关解释的“兜底条款”。[1]通过法律以列举的方式确定卷宗阅览的排除范围，其不言而喻的优点在于：卷宗材料只要没有明确列入排除行政相对人查阅范围，行政相对人都有权查阅。

（三）卷宗阅览权的行使方式

卷宗阅览权的行使方式是指行政相对人实现卷宗阅览目的之各种具体方法。从各国现有法律的规定和行政实践看，卷宗阅览权的行使方式主要有：

1.复制。复制是行政相对人通过复制技术将查阅到的资料复制成副本的一种卷宗阅览权行使方式。复制可以分为全部复制和部分复制。为了确保复制副本的真实性，行政主体应当在复制副本上加盖公章。为了防止行政相对人滥用卷宗资料复制权，行政主体可以向行政相对人收取适当的复制成本费用。

2.摘抄。摘抄是行政相对人根据需要摘录卷宗材料的一种卷宗阅览权行使方式。摘抄也可以分为全部摘录和部分摘录。因摘抄内容不如复制那么直观，也无法确保其内容与原件的一致性，因此，如行政相对人有要求，行政主体有义务给予真实性的证明。如行政相对人需要某一部分材料作为其用于申请其他行政主体履行法定职责，行政主体可以在摘抄材料上盖章，以证明其内容的真实性。

3.查阅。查阅是指行政相对人查看而不作复制、摘抄卷宗材料的一种卷宗阅览权行使方式。行政相对人有时并不需要复制、摘抄卷宗，而只要求查看有关资料，因此，只要能够看到卷宗材料也就满足了其行使卷宗阅览权的要求。如行政相对人要求查阅行政主体作出具体行政行为时引用的某一具体规范性文件内容。

关于卷宗阅览权的行使方式，以下三个问题需要进一步明确：

1.卷宗阅览的时间、场所。为了确保行政相对人有效地行使卷宗阅览权，同时也为了不影响行政主体正常的工作秩序，法律应对卷宗阅览的时间、场所做出必要的规定。基于对卷宗材料有序管理的要求，卷宗阅览的时间应当限于行政机关的办公时间，除非有特殊情况，非办公时间行政相对人不得申请查阅卷宗材料。为了便于行政相对人查阅卷宗材料，行政主体应有卷宗阅览的场所，为行政相对人提供必要的复制、摘抄卷宗材料的设备。

2.卷宗材料利用的限制。卷宗材料只能被行政相对人用来在本案中维护其自身合法权益，其他用途应当为法律所禁止，尤其是证人证言，如行政相对人利用复制、摘抄所得的对其不利证据材料，威胁、利诱证人，有关部门应根据法律规定追究其法律责任。

3.卷宗阅览权行使的时间限制。一般来说，行政相对人在行政程序的任何阶段都有申请查阅卷宗材料之权利。如德国《行政程序法》没有规定阅览卷宗的开始时间，因此，可以理解为行政相对人从行政程序一开始就可以申请卷宗阅览权。[2]但是，行政相对人毕竟与本案件处理结果具有法律上的利害关系，如果让其过早地了解有关卷宗材料，可能妨碍行政主体正常行使行政职权。如在调查程序阶段，行政相对人的卷宗阅览权应当给予必要的限制，因为行政主体调查取得的卷宗材料可能成为其继续查证的线索，或者行政主体取得的证据材料是否最后用于本案的处理，也没有做出最后决定。这些不确定的卷宗材料如果让行政相对人知悉后，可能会为其隐藏不利证据提供了条件，或者成为威胁、利诱证人的依据。因此，对行政相对人卷宗阅览权行使时间做出必要的限制是很有必要的。

三、卷宗阅览权的程序保障

卷宗阅览权是行政相对人的一项法律程序权利。对于程序权利的保障，虽然我们已经认识到程序法具有实体法不可替代的重要性，但我们至今仍未给予足够的重视。从法理上讲，对于行政相对人的卷宗阅览权，可以从三个方面给予程序上的法律保障。

（一）宪法程序的保障

宪法程序一方面作为制约政府权力的一种法律力量，存在于国家权力互动关系之中，确保政府的权力具有正当性，另一方面宪法程序作为公民权利的保障力量，可以阻止政府恣意侵入公民权利的领地。正如赖曼所说：“尊重和保护人类所享有的基本权利是作为一个正当政府的最主要条件。如果一个正当的政府能够持续而有效地监控其正当性条件，那么它也就能不断对‘人民实际上拥有什么权利’这一问题作出回应，并在其实践中确立这一问题的答案。”[1]从宪政实践看，对于“人民实际上拥有什么权利”最好的回应莫过于通过宪法程序确立和保障公民的权利。

我国现行宪法基本上是一部实体性的宪法。宪法没有直接规定了公民卷宗阅览权，也没有规定公民的知情权，但从宪法的有关规定看，公民的卷宗阅览权也是有间接宪法依据的。[2]不过，从我国目前宪法的状况看，通过其保障公民的卷宗阅览权显然还存在着许多问题：

1.我国宪法不能成为司法裁判的依据。宪法不能成为司法裁判的依据导致如下两大问题：其一，公民不能通过宪法规范主张权利保护。当法律没有将公民宪法确认的权利加以具体化之前，公民不能依据宪法规范向国家机关主张其宪法上的基本权利，并获得法律保护。最典型的事例莫过于宪法确认的公民享有的国家赔偿请求权。[3]其二，宪法不能成为司法评判法律、法规和规章合法性的依据，从而导致侵犯公民权利的法律、法规和规章大行其道，公民为宪法所确认的基本权利被政府通过违宪的法律、法规和规章变相剥夺，公民在宪法上的基本权利形同虚设。这两个问题最终都只能通过宪法诉讼程序才能得以解决。

2.我国宪法是一部实体性宪法，缺少程序规范。所谓“实体性宪法”是指它是一部主要确认了公民有什么基本权利，规定国家机关有什么权力的宪法。实体性宪法的特点是，它只确认了公民有什么权力，规定了国家机关有什么权力。至于公民如何享有基本权利，国家机关如何行使权力方面的规定比较欠缺，从而导致公民的基本权利得不到有效的保障，国家的权力得不到应有的制约。正如季卫东所说：“从中国现行宪法条文上看，需要改进之处的确不在少数，但关于公民基本权利的原则性宣言倒未见得与西方的章句相去多远。问题是，这些权利义务根据什么标准和由谁来确定、对于侵权行为在什么场合以及按照什么方式进和追究等程序性前提的规定（包括程序法的各种具体内容和实体法中的程序性配件，以下笼而统之简称‘程序要件’）却一直残缺不全。”[4]因此，虽然我们可以从宪法的若干规定中推导出公民的卷宗阅览权，但是，如何从宪法程序上确保公民的这一权利，在宪法上却找不到任何宪法依据。

因此，我们应通过修改宪法增加相关的程序性条款，确保公民宪法上的基本权利如知情权等充分实现。

（二）行政程序的保障

当宪法缺少程序来保障公民的卷宗阅览权时，通过行政程序达到这一目的也是一条可以选择的法律路径。行政程序的实质性意义在于它“应保障人民在程序上之法律地位，使人民在行政机关涉及其权益之决定过程中，并非消极仅是行政机关行使公权力决定之客体，而是应使其得以参与程序，俾有效表达其意见与行政机关沟通，以积极维护其权益，如此才真正落实人民基本自由权利之保障。”[1]从法治国家发展的路径看，凡是行政程序发达的国家，公民的权利也就越有保障。

然而，“中国历史上缺少民主与法制的传统。作为现代民主和法制的重要保障的行政程序法律制度一直是一个‘空白’。改革开放之初，立法主要注重改革开放中急需解决的问题和巩固改革的成果，更多地着眼于建立各个领域的基本制度，偏重于行政机关及其相对人实体性的权利（权力）和义务规定，即使有些程序规定，也大多与实体法相结合，零散而不系统。”[2]虽然我们进行了20多年的法制建设，但这个局面至今仍未得到有效的改观。有的法律对行政相对人的卷宗阅览权作了个别规定，[3]在行政实践中，行政相对人行使卷宗阅览权的仍然受到种种限制。如行政复议法规定了申请人、第三人可以“查阅”卷宗材料，但对行政相对人是否可以复制、摘抄则没有作出进一步的规定。如果行政相对人仅只有查阅卷宗材料的权利，那么卷宗阅览权对于行政相对人可能没有多大的实际意义。因为有的卷宗材料如果不给予行政相对人复制、摘抄，使行政相对人掌握一定的书面材料，行政相对人在行政程序中就无法有效地利用这些材料进行陈述、抗辩。因此，通过行政程序来保障行政相对人的卷宗阅览权，至少我们需要做到：

1.制定一部统一的行政程序法典。中国需要一部统一的行政程序法典，这已是关注中国行政程序法制建设的人们的一种共识。国家最高立法机关也已将制定统一的行政程序法列入议事日程。“经过历时十年之久的酝酿、讨论，甚至激烈的争议，估计再花两三年时间，《行政程序法》草案将被提交立法机关。”这是我国著名行政法学家应松年教授的预言。[4]将行政相对人的如卷宗阅览权等程序权利确认于一部较科学的行政程序法典之中，可能有效地确保行政相对人的程序性权利。

2.完整地确认行政相对人的卷宗阅览权。卷宗阅览权应当由主体、范围、行使方式等几个方面组成，行政程序法如确行政相对人卷宗阅览权，必须就上述几方面的内容作出明确的规定。在行政复议实践中，不少行政复议机关在申请人、第三人申请查阅卷宗材料时，只允许申请人、第三人查阅，不准复制、摘抄，理由是行政复议法只规定申请人、第三人的卷宗查阅权。虽然行政复议机关的这种做法有悖于行政复议立法的宗旨，但从法律条文的规定来看，似乎行政复议机关作这样的理解也是无可指责的。之所以出现这种情况，根本原因还是法律规定了一个不完整的公民权利所致的结果。今后行政程序法制定时应当避免这种情况的出现。

3.行政机关工作人员应当改变观念，正确对待行政相对人行使行政程序权利。从行政机关工作人员的角度出发，行政相对人行使行政程序权利无疑会增加工作的难度、减损行政效率，行政机关工作人员内心深处并不喜欢具有程序权利意识的行政相对人。因此，他们尽可能会从不利于行政相对人行使程序权利角度去适用、解释法律条款，客观上形成了不利于行政相对人行使程序权利的外部环境。所以，行政机关工作人员应当改变这些陈旧、落后的人治观念，将行政相对人作为独立于其行政职权之外的主体，而不是任其行政职权可以支配的客体；尊重行政相对人的程序权利，客观上是有利于行政主体有效地行使行政职权。

（三）诉讼程序的保障

诉讼程序的保障是指通过行政诉讼对行政相对人的卷宗阅览权的法律救济。行政诉讼是一种事后的法律救济程序，它借助于司法审查权对行政行为进行合法性审查，以保护行政相对人合法权益的目的。我国的行政诉讼以具体行政行为为审查对象，从而达到维护和监督行政机关依法行使职权的目的。[1]虽然我国的行政诉讼环境不尽人意，但是与10年前境况相比，已经有了一个非常大的变化。通过现行行政诉讼来保障行政相对人的卷宗阅览权，我认为是可以达到目的。不过，从目前我国的法律规定看，以下几个问题需要予以必要的关注：

1.单独就卷宗阅览权被侵害是否可以提起行政诉讼？在行政程序中，行政相对人申请阅览卷宗材料，行政主体无正当理由，或者以涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私为由拒绝行政相对人查阅卷宗，或者拒绝行政相对人复制、摘抄卷宗材料等。对此，行政相对人是否可以提起行政诉讼呢？我认为，从卷宗阅览权的性质看，它是一种程序性权利，行政主体拒绝行政相对人申请卷宗阅览权是一种行政程序行为。对于行政程序行为，“原则上当事人或利害关系人仅得以对本案实体决定不服时一并声明。”[2]也就是说，对于行政主体拒绝行政相人卷宗阅览申请的行为，行政相相对人只能在对案件的最终决定不服而提出行政诉讼的时，作为一种要求撤销该决定的理由之一提出。

2.行政主体同意行政相对人查阅卷宗材料申请，而与此相关的其他公民或者组织认为查阅卷宗材料可能侵害其权益的，是否可以提起行政诉讼？我认为，只要其他公民或者组织认为行政主体同意行政相对人查阅卷宗材料申请侵犯其合法权益，并提出了相关的事实和法律依据的，是可以提起行政诉讼的。如有关组织认为行政主体的准许阅览卷宗的程序行为侵害其他商业秘密的，就可以提起行政诉讼。因我国的行政诉讼是一种主观诉讼，公民、法人或者其他组织认为行政主体的准许阅览卷宗的程序行为侵犯了国家机密，不能提起行政诉讼，但可以通过正常的法律程序向有关国家机关检举、控告，由有职权的国家机关依法制止行政主体的违法行为，并追究相应的法律责任。

3.为了保护行政相对人卷宗阅览权，我国的行政诉讼法需要增加“给付判决”和“禁止判决”。[3]对于行政主体无理拒绝行政相对人卷宗阅览申请的行为，法院可以通过给付判决，强制行政主体向行政相对人提供卷宗材料，供其查阅、复制和摘抄。对于行政主体准许阅览卷宗申请而侵犯他人的商业秘密、个人隐私的情形，法院可以通过禁止判决，禁止行政主体公开卷宗材料。只有这样才能有效地保护行政相对人的卷宗阅览权，同时也可以保护其他公民、法人或者其他组织的合法权益不受损害。

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[1]冯国基：《面向WTO的中国行政-行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版第140页。

[2][英]威廉。韦德：《行政法》，楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版第181页。

[3][英]彼得。斯坦、约翰。香德：《西方社会的法律价值》，王献平译，郑成思校，中国人民大学出版社1989年版第97页。

[1][英]阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，商务印书馆2001年版第343页。

[2][美]约翰。肯尼思。加尔布雷思：《权力的分析》，陶远华等译，河北人民出版社1988年版第119页。

[3]行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版第128页。

[4]行政案件的当事人广义上应当包括行政主体和行政相对人，但这里的“当事人”仅指行政相对人，不包括作为行使行政职权的行政主体。我国台湾行政法学理论上也有这样的观点，参见汤德宗：行政程序法，翁岳生编：《行政法》（2000年版）第888页。蔡茂寅、李建良等合著：《行政程序实用》，台湾学林文化事业有限公司2000年版第48页。

[1]应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版第446—447页。

[2]应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版第556—557页。

[1]这种立法方式在我国现在的立法中是比较常见的。虽然它顾及了行政执行的能动性，但不分领域、对象、立法目的等采用这种立法方式，实际的效果可能会给行政机关滥用权力提供了一个绝好的借口，而对于行政相对人却可能是“苦海无边”。

[2]德国联邦《行政程序法》第29条规定：“（1）主张或维护参与人权益有必要时，行政机关应准许参与人查阅有关行政程序的档案。在行政程序结束之前，对于行政决定的草案以及直接的准备工作档案，第1句不予适用。依据第17条和第18条具有代表人的，则只有代表人有权查阅档案。（2）提供档案将影响行政机关完成任务的正常进行，或公开档案内容有损联邦或州的利益，或依据法律或依其性质，特别出于对参与人或第三人的合法权益的保护，应当对档案保密的，行政机关无义务提供档案以供查阅。（3）查阅档案在管理档案的行政机关进行。个别情况下亦可在某一其他行政机关或德意志联邦共和国在国外的使馆或职业领事机构进行；档案管理的行政机关还可作出其他例外处理。”

[1][美]杰佛里。赖曼：《宪法、权利和正当性的条件》，载[美]阿兰。S.罗森鲍姆编：《宪政的哲学之维》，郑戈、刘茂林译，三联书店2001年版，第178—179页

[2]《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

[3]1982年宪法规定了公民的国家赔偿请求权，直到1995年1月1日《中华人民共和国国家赔偿法》实施后，公民这一基本权利才得以落实。

[4]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第9页。

[1]廖义男：《行政程序法草案之重要内容（一）-适用范围、行政处分与法规命令》，载《行政程序法草案研讨会论文集》，台湾大学法律系编，第10—11页。

[2]张春生：《中国行政程序法制建设的发展与前瞻》，载《海峡两岸首届行政法学术研讨会-行政程序法论文集》第24页。

[3]如《中华人民共和国行政复议法》第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”

[4]参见：《行政程序法将要“规范”政府行为》，《北京青年报》2001年4月10日。

[1]《中华人民共和国行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”

卷宗阅览权范文篇5

一、突出宣传教育，确保“植信于心”，着力解决诚信意识不牢问题

（一）加强教育，增强政务诚信观念。开展了“政务诚信宣传教育月”活动，把诚信教育作为法制教育、职业道德教育和思想纪律作风教育的重要内容，结合创先争优等主题实践活动，组织干部职工学习“三个代表”重要思想、科学发展观和《公民道德建设实施纲要》，教育引导干部职工长立诚信之念、长修诚信之德，自觉做到爱岗敬业、遵纪守法、依法行政，使诚信意识和诚信道德真正植根于干部职工头脑中，为政务诚信建设奠定坚实的思想基础。

（二）深入宣传，营造政务诚信氛围。结合工商文化建设、党风廉政和精神文明建设，借助阅览室、宣传栏、局域网等多种载体，大力开展深入浅出、生动形象的诚信道德、职业道德宣传教育。同时，在办公楼走廊上悬挂诚信格言警句、诚信宣传画等，增强诚信宣传的声势和效果，营造了人人讲诚信、人人守诚信的良好氛围。此外，结合“学习型工商建设年”活动，灵活采取全员培训、网络教学、执法交流、模拟考试等方式，开展监管、执法、服务和维权业务培训，进一步拓宽干部职工知识面，提高干部队伍的实际操作、解决问题和监管服务能力，提升队伍整体诚信履职能力。

二、突出完善制度，确保“执信有据”，着力解决诚信机制不全现象

（一）健全制度体系，夯实政务诚信基础。制定《市工商行政管理局规范化管理制度汇编》，进一步完善了法制建设、食品安全监管、行政指导、服务发展、业务规范和内部管理七个方面的103项制度。如业务规范方面，制定了食品安全监管规范化标准、集贸市场巡查管理规范、农资监管和农资电子档案管理规范等15项具体规定；法制建设方面，制定了案件审议委员会工作规则、扣留罚没物资管理处理办法、案件回访规定、案件网上审批规定等27项制度；内部管理方面，制定了重大政务审议制度、办公楼管理规定、固定资产管理规定、计算机管理规定、阅览室管理规定等9项制度。从而构建了比较完备的制度体系，确保事事有原则、处处有规章，使之成为规范干部职工行政行为、确保政务诚信的可靠依据。

（二）强化制度执行，确保政务诚信措施落实。在将各种制度汇编成册、通过内网的基础上，采取集中学习与个人自学结合、重点学习与全面掌握结合的“两结合”方式，使广大干部职工明确制度建设对规范行政行为、规范队伍管理和政务诚信建设的重大意义，使规章制度真正入脑入耳入心，时刻紧绷用制度约束自身言行之弦。同时，成立了由各分管局领导负责的制度执行情况监督检查小组，将各项制度执行情况的监督检查权力，对口分配到局机关相关科室，采取不定期检查、汇总通报等方式强化检查落实，对出现问题的实行“双向问责”，有效地保证了各类规章制度落实到位，有效杜绝了有规不依、有章不循的现象。

三、突出忠实履责，确保“取信于民”，着力解决履职失信现象

（一）强化考核督办措施，保证履行职能不缺位。一是强化目标责任考核。为防止出现履行职能不到位引发的政务失信现象，该局将食品安全监管、消费者权益保护、执法办案、消费维权、服务发展等工作职责细化为考核小项，纳入全系统岗位目标责任考核中，充分利用绩效考核手段，确保以考核添动力、促落实，确保履行职能到位。二是强化督查反馈。对党委政府关心、人民群众关切、社会各界关注的热点问题，凡涉及到工商职能职责的，将任务层层落实到职能科室所，围绕办理时限、工作进度、落实效果、跟踪督办等环节，强化跟踪督查、靠上督查，并定期将督办结果集中。同时，定期就履职情况向人大、政协机关进行报告。今年以来，邀请该市人大代表和政协委员就食品安全监管、支持蓝色经济区建设等履行职责情况进行了2次视察。

（二）强化政务公开措施，保证履行职能不错位。在全市基层工商所的登记注册大厅，设置了办公区域指示图和导办服务台，规范设置了“政务公开栏”，安排专人受理群众咨询，将职责权限、办事依据、条件、程序以及收费标准、范围、依据、执法监督、投诉渠道等内容全部向社会公示，做到依法行政、有诺必践。在局机关设立了政务信息申请公开查询点，配备专人负责受理查询。同时，搭建以政务公开网和触摸屏为载体的电子政务平台，及时公开注册登记、年检等办事流程、规费收取的标准及依据等信息，设置驰著名商标、“守重”企业、文明诚信私营企业和个体工商户等栏目，为相对人的投资决策提供信息参考，引导诚信经营。通过政务公开取信于群众，确保在履行职责不拒、不拖、不压，树立工商机关良好的诚信形象。

四、突出监督管理，确保“立信有威”，着力解决失信督查不力问题

卷宗阅览权范文篇6

关键词：高校图书馆；创新举措；期刊管理

一、期刊在高校中的作用

1.服务教学。图书馆是高校最大的文化资源地，也是重要的文献资源，能够服务于高校科研、教学，为师生提供学术信息，增强学生的理论知识。高校师生虽然可以通过电子设备查阅相关数据信息，但网络信息驳杂，无法保障其学术性、真实性、科学性，高校师生可以通过到图书馆查阅信息，满足文化需求。根据研究调查显示，世界上60~70%的科研成果是由期刊所发表，就有极高的学术价值，占据了学术情报来源的61~65%。高校师生对于文献资源有着较高的要求。因此图书馆加强期刊管理能够服务于高校教学，拓宽教学知识内容，如电子专业教师进行教学时，可以从期刊中寻找科研资料，结合最新科技发展成果进行教学，弥补教材中的不足，保证教学顺利开展，为高校教学提供文化知识基础。2.知识迭新。期刊按照时间轴定期或者不定期刊发成册，能够反映出最新领域中所表现出来的内容、学科知识等，许多权威研究成果期刊发表，是取之不尽的知识宝库，能够迭新师生文化知识。高校所使用的讲义、教材均有一定滞后性，无法保障其时效性价值，期刊作为个领域专业最新研究成果短小精悍、内容丰富，如果能够将其合理利用，将发挥巨大地文化、教育、科学价值。高校图书馆作为文化集散地，藏有大量的文化资源，并且拥有固定读者群体，如果能够做好期刊管理工作，可以迭新知识库，完成文化传播作用。3.教育基地。曾言，图书馆并不仅是具有藏书功能，而是文化的传播地，重要的教育基地。高校教学与中小学教学模式不同，学生拥有极大的自主性，课下时间相对比较充沛，学生可以通过自主学习完成专业知识水平提升、文化知识升华。图书馆作为学生课下主要获取知识的主要场所，影响到高校学生个人成长。高校图书馆的藏书内容相对比较固定，许多经典书籍距今日社会已经有了很大差异性，因此在教导学生时其作用有限。期刊与经典藏书恰恰相反，主要内容为某项知识的最新研究成果，其思想内容、知识点均有鲜明的时代气息，有助于学生提升自我。图书馆在期刊管理过程中也培养了高校学生的道德素养、文化素养、知识素养，实现了教育基地的作用。

二、高校图书馆期刊管理问题

随着信息技术不断发展，高校图书馆期刊管理工作水平也得到了极大提升，实现了信息化期刊管理，极大地提升了工作效率，但也存在着管理与利用方面的问题，没有全部发挥期刊的全部文化作用。1.工作重视有限。相比于经典文化著作，期刊的时间价值显得并不突出，导致部分工作人员在管理中“轻刊重书”，没有充分意识到期刊的文化价值，工作过程中仅是将期刊进行简单的入库与馆藏，没有对期刊资源进行深入开发，也忽视了期刊的重要价值。期刊不是图书馆的点缀品，而是具备了文化、科研价值，但由于工作重视程度有限，导致期刊文献资料长期处于图书馆管理边缘地位，并不受到重视。期刊工作重视程度有限，进一步作用于期刊管理工作，导致相关管理极为松散。2.管理资源短缺。期刊价值与时间、种类、规模有着极大关系，时间滞后的期刊文化、科研价值均会有所降低。为了保证期刊价值，图书馆需要每年订阅不同种类的期刊，才能够满足期刊管理需求。高校图书馆经费主要由高校统一拨款，经费数量有限，甚至出现下降情况。与此同时，期刊价格不断上涨，尤其是电子数据库资源每年都呈上涨趋势，因此增加了图书馆期刊订阅费用，导致期刊管理资源短缺。高校在进行期刊管理时，不得不减少期刊种类，甚至停止订阅部分核心期刊，导致高校期刊只有资源断裂，其应用价值极为有限。3.期刊利用率较低。了解、订购工作是期刊资源引进图书馆的重要前提，它是提高图书馆期刊利用率的基础条件；采购的期刊必须符合读者的真实需求，了解当代大学生的喜好及专业需求，同时必须符合社会主义价值观的主流方向，旨在提高读者的思想道德修养，重视市场调查和读者的真实阅读需求，但是目前图书馆在进行期刊引入方面缺乏一定的工作准备，没有进行基本的市场调查，也没有对学生的需求进行了解，因此导致引进的期刊与学生的需求不符，期刊出现闲置情况；同时缺乏外文文献，很多的专业需要了解外文文献的研究情况，清楚国外专业的现状，但是图书馆不重视这一方面，期刊利用率较低。

三、高校图书馆期刊管理对策

1.加强工作重视。加强图书馆期刊管理工作应该从图书馆与师生两发面处理：一方面，高校图书馆应该重视期刊管理工作，将期刊管理纳入到图书馆工作管理重点中，设置管理计划，成立管理制度，推动期刊管理工作的开展。另一方面，高校图书馆期刊管理中高校师生对于期刊重视程度低，主要与图书馆宣传不到位有关。部分图书馆将期刊放置于馆内不显眼位置，师生对于馆内期刊的上新状况也并不了解，久而久之也忽视了图书馆期刊资源，也并不会主动到图书馆寻找期刊。另外，期刊种类多、时间跨度大，师生通过期刊寻找目标内容也十分费力，因此在教学、研究方面，并不愿意参考期刊开展相关教研活动。因此，高校图书馆应该加强期刊应用文化宣传工作，增加师生对于期刊的需求度，反向刺激高校图书馆开展提升期刊管理水平。高校应该通过校内APP、官方网站开展宣传工作，及时更新图书期刊信息。2.提升时效管理。除个别知识成果，多数期刊已经刊印出来的期刊与时间呈反比，因此在期刊管理过程中应该注重时间效益。期刊文化传播越快，其价值利用率越高，如果延期订阅会降低资源文化效益，无法发挥其最大价值作用。高校在进行期刊管理时，必须要注重其时效性，保障期刊的文化、科研价值。图书馆在进行期刊管理时，不能够盲目订阅，一方面浪费管理资源，另一方面也无法发挥其作用，期刊利用率低。高校在进行图书馆管理时，应该满足读者之需，才能够更好地实现其文化价值。高校师生文化水平高，对于知识相对比较“挑剔”，需要保证引入知识的专业性、学术性，不能够“以量充质”。综合来看，高校读者对于期刊的要求主要体现在“广泛”与“新期”两方面，因此高校图书馆应该结合高校师生的读者需求，及时引进新种类、新期刊；在另一方面，在积极引进新期刊的同时，需要整理过时、陈旧的期刊，过时、陈旧的期刊仍然有其发挥的价值，以往这些期刊主要放置在专门的已经停止运行的阅览室，但是为了进一步确保期刊的连贯性和整体性，现在主要运行的阅览室可以将原来阅览室中的期刊收录进来，按照期刊的发行顺序进行整理，时间相对较长的期刊可以不用摆在书架上，可以设计一个螺旋式递进的书架，将现刊摆放在最外面一层，按照出刊时间将过刊摆放在靠里的位置，这样，如果有学生想要查看以前的期刊可以直接进行阅读或是借阅，避免出现期刊断层，为学生提供高质量的图书馆服务。3.提升服务水平。图书馆期刊管理服务水平，关系到其工作价值，也影响师生对于高校图书馆期刊的文化、科研文化价值认同度。图书馆提高管理水平，才能够强化期刊信息输出，让师生快速寻找到所需的期刊文献内容，为提升提供便捷检索、咨询服务等信息。因此高校图书馆应该做好期刊文献布局工作，采用三线典藏方法完成期刊文献布局，让师生能够及时找到所需文献资料。具体措施如下：（1）选择利用率的期刊放置于一线库，并实行开架服务；选择学术性强、参考价值高以及推荐性期刊放置于二线库，主要采用半闭架服务；抽选其中利用率不高或者已经明显过时的期刊放置于三线库，采用闭架管理。三线典藏管理体现了期刊的时效管理特征，方便师生们使用。（2）单独将期刊管理部门独立而出，专项负责期刊信息收集、订阅、分编等工作，推动三线典藏管理工作，由此真正实现管理效率提升。（3）将所有期刊数字化处理，并设置专业搜索专栏，为期刊文献内容编写摘要，方便读者阅读查阅信息；同时，可以设置架位号，利用信息技术在Excel工作表格中增加“拼音”一列，然后输入每一个期刊的首字母，期刊必须包含现有的图书馆中的期刊，如中国经济快讯Z、河南社会科学H、马克思主义与当代M等等，因为高校中有很大一部分同学习惯于用拼音的方式进行搜索，因此，根据首字母进行架位号设置是符合学生的行为习惯的方式；之后将期刊的首字母录入工作表格之后，再添加一列为“序号”，使系统自动识别字母相同的期刊然后按照阿拉伯数字的顺序进行排列，可以依据期刊的等级进行顺序梳理工作，例如中国经济快讯1、中国党政干部论坛2……，通过使用Excel工作表格的设置就可以得出相应的架位号；另外，还需要制作架位号，图书馆管理人员通过Excel工作表格设置好期刊的首字母并按照期刊的属性种类进行顺序的排列之后，那么就会直接获得架位号，然后需要将工作表中的架位号成为图书馆陈列的期刊的实际架位号，应有统一的格式，包括字号、字体、大小等等，具体内容是分列号-期刊首字母-序号，同时有些高校收录的期刊种类繁多，期刊分布的位置较广泛，必须标注清楚期刊的分布情况，例如，A-H在二楼左边，I-N在二楼右边等文字或者是方位图，便于学生快速查找所需要的期刊资料，为学生提供优质服务。4.强化资源共享。高校图书馆管理需要大量的管理成本，尤其在期刊管理过程中，需要每年投入到较高的费用订阅期刊，保障其价值。如果在期刊管理过程中不注重其经济效益，将会增加图书馆管理负担，甚至影响图书馆的管理运行。因此高校在进行期刊管理时，在兼顾“新期”、“广泛”要求时也应该从实际情况考虑，考虑图书馆经费状况，提升期刊文献的经济效益、社会效益，一方面解决期刊订阅费用紧张问题，另一方面也能够增强期刊的文化辐射范围。高校图书馆像是一个信息孤岛，各个高校之间信息并不互动。从客观情况来说，高校师资力量再雄厚，也无法订阅所有的期刊文献资料，各个高校往往是结合校内主要期刊需求进行订阅，这也就导致部分学生的期刊的需求无法得到充分满足。因此高校图书馆在期刊管理中，应该树立全局意识，将各校图书馆期刊资源进行共享，由单一供应服务转变成立体服务，成立期刊信息细化阅读平台，实现资源共享、通力合作，将信息孤岛连城信息网络，增大各个期刊文献使用效益，由此实现资源共享。5.加强读者借阅行为规范性管理。高校图书馆未来进一步满足大学生的需要，收录了大量的期刊，随着高校招生规模的不断扩大使得学生人数不断增加，高校图书馆的读者逐步上升，大大提升了高校图书馆的利用率的同时对图书馆管理形成了一定程度上的挑战；主要是在日常期刊维护以及期刊借阅等管理活动中存在着一定的困难；图书馆管理是高校建设发展的重要组成部分，所获得的活动资金是有限的，能够招聘的工作人员的数量也是有限的，而一定数量的工作人员不仅需要维持图书馆内各项工作的正常运转，同时还需要对期刊图书进行日常的管理和维护，可能会有考虑不周全的情况出现，在制定读者借阅准则方面存在一定的问题，不能够完全确保图书的完整；同时，部分学生在借走期刊阅读时可能会不小心使期刊内页折叠或者是滴上污渍，造成期刊有一定的破坏；还有一部分学生思想素质较差，借走之后据为己有或者是撕扯书页等不文明行为，或者是在借阅期刊的时候不按序列号乱摆乱放，为图书馆管理人员的工作造成了一定的困扰；为了进一步强化图书馆借阅文明行为的养成，必须加强期刊借阅管理，制定科学严格的图书借阅行为规范，发挥一定的警示与规范作用。第一，学生在进入图书馆时需要刷取学生证，验证身份确保是本校的学生，保障图书馆的安全性的同时将身份录入图书管理系统之中，便于查询个人基本信息，在读者进阅览室时，可以给读者一个卡书牌，方便读者在查找阅读期刊时能够保证期刊的正常顺序不被影响；可以拿几个卡片，在借阅书的位置放上相应的卡片，可以方便图书管理员清楚地知道借阅书籍的基本情况；图书馆可以制作一份图书馆借阅使用手册，纸质手册与线上手册同步开展，使读者逐渐清楚借阅的相关准则，做到文明借阅期刊。第二，采取一定的惩罚措施，使学生意识到不文明借阅行为的严重后果；借阅的期刊必须在规定时间内返还，如不能返还将会在学生信息上进行如实的登记；如果在返还时出现期刊封面、内页有损坏，按照损坏程度赔偿金额，如损害非常严重需返还全额基础上进行一定的罚款，使学生意识到文明借阅行为的重要性；并提升当代大学生思想道德素质，进一步保障阅览室借阅工作的有序开展。

高校图书馆作为文化集散地，有着强大文化资源存储功能，期刊作为重要的文献资源有着极高的教学、科研、文化价值。高校应该结合高校图书馆管理管理的实际情况，采用新型、实用、创新管理方式，提升期刊管理效果，发挥其教育价值。

参考文献：

[1]蒲莉.高校图书馆期刊阅览室管理的优化与创新[J].科技风，2019

[2]杜彦华.浅议高校图书馆期刊管理工作出现的问题及对策[J].经济研究导刊，2019

[3]萧满榕.高校图书馆期刊管理的探讨[J].兰台内外，2019

卷宗阅览权范文篇7

行政程序参与权是指行政相对人为了维护其自身的合法权益而参与到行政程序过程中，就涉及到的事实和法律问题公开阐明自己的主张，从而影响行政主体作出有利于自己的行政决定的程序权利。

行政程序参与权源于宪法确认的参政权。参政权是基本人权的重要内容之一。[1]就行政主体与行政相对人的关系而言，行政程序参与权可以视为是参政权的自然延伸。[2]因此，将行政程序参与权视为现代人权的衍生，可以提升行政程序参与权主体的法律地位，其意义是不言而喻的。我国现行宪法中的“任何公民享有宪法和法律规定的权利”和公民“都有选举权和被选举权”等规定，可以看作是公民参政权的宪法依据。[3]然而，我认为作为行政相对人在行政程序中的参与权与行政程序法的公开原则是紧密相联的。之所以得此结论，是因为基于如下认识：

1.行政公开使行政主体行使行政权呈开放形态。行政权的开放形态意味着行政主体仅仅公开行政权的结果是不够的，还应当将行政权行使的过程对社会开放。行政权行使的过程是行政决定的形成过程，如果仅有行政主体单方面在场，行政主体就不可能听到与其相反的观点，也就难以发现自己认识上的偏差与错误，其行使行政权的结果也就不可能做到合法、公正。行政相对人参与行政主体行使行政权的过程，有助于驱使行政主体行使行政权的结果更加合法、公正，也更容易为行政相对人所认同、接受。因此，为了确保行政主体行使行政权的结果尽可能合法、公正，行政相对人参与行政主体行使行政权的过程就显得非常必要。

2.公开行政权行使过程为行政相对人参与行政程序提供了前提。专制、集权体制下的行政职权以神秘、恣意、专断、封闭、隔离为特征，将民众视为行政权可任意支配的客体，无视民众的意见与愿望。民众只能被动的、无条件地接受行政主体行使行政权的结果，不可能参与到其行政权行使的过程。没有行政权的公开行使，就不可能有行政相对人行政程序参与权，即使法律加以确认也没有行使这一程序权利的客观基础。现代行政法治理念支配下的法治行政原则要求行政主体必须公开地行使行政权。这已为我国最高国家立法机关所接受，并通过法律形式确定为行政主体的义务。[4]

3.行政公开作为一项基本原则需要通过具体法律规范加以落实。一般认为，法的基本原则具有纲领性、模糊性等特点。法的基本原则如要在现实生活中发生作用，就需要通过法律规范这个“管道”与现实生活的具体事件联系起来才具有法律意义，否则，法的基本原则不可能产生预期的效用。行政公开作为行政程序法的基本原则也是如此。行政公开作为行政程序法基本原则的法治意义在于，它将行政主体行使行政权的基本过程公开于行政相对人和社会，接受行政相对人和社会的监督，从而防止行政权被滥用。如要在行政过程中体现这一法治思想，就需要从这一基本原则中演绎出具体法律规范。通过行政程序法确认行政相对人行政程序参与权便是其中的一个具体实践。

行政程序参与权是行政相对人在行政程序法中一项重要的程序权利。虽然行政相对人参与行政程序并不以享受行政程序参与权为最终目的，但确认行政相对人的行政程序参与权仍然具有如下法律意义：

1.确立行政相对人的程序主体地位。在现有的行政法学理论中，当我们论述行政法律关系时，一般都将“行政法律关系中双方当事人的地位不对等性”作为行政法律关系的特征之一。并认为“在行政法律关系中，一般说行政主体一方当事人处于管理者地位，相对人一方处于被管理者地位；行政主体一方依法拥有管理权、强制权、制裁权等权力，相对人一方是没有的。”[5]虽然这样的论述并没有多大的错误，但是其负面的影响是，行政相对人在行政法律关系中被误解为处于从属的、支配的地位，甚至被为当作行政权可以任意支配的客体。这种“管理论”支持下的行政法学不可能科学地认识到行政相对人在行政法律关系的独立地位，更不可能承认行政相对人具有行政程序参与权。现代行政法以“控权论”为基础，提升行政相对人在行政法律关系中的独立的主体地位，行政程序法因此得以发展起来。[6]在行政程序法中，行政主体和行政相对人形成了一种对峙的关系，行政相对人不再是从属于行政主体，而是作为一个独立主体通过行使行政程序参与权，制约着行政主体行使行政职权。

2.促使行政相对人形成认同行政行为的心理基础。行政主体对行政相对人做出的行政行为如果属于“不利处分”的话，行政相对人一般都可能会产生抵触心理，即使是“授益处分”也可能存在着授益多少的争议。从本质上讲，行政行为是否获得行政相对人尊重与自觉履行，直接影响到行政行为的实效。要获得行政相对人的尊重与自觉履行，应当具备的条件是：其一，在行政行为做出之前，行政相对人的意见是否已经获得了充分表达的机会。因可能遇到的不利后果而衍生的“怒”是否获得了正常的发泄。其二，在行政行为做出时，行政相对人的意见是否已经被充分考虑，对行政相对人有利的观点没有采纳是否已给足了理由。其三，在行政行为到达行政相对人之前，行政相对人是否已经认识到了自己将受到的不利后果具有充分的事实依据和法律依据。上述条件的成就是行政相对人形成认同行政行为的心理基础，而这些条件的满足又是与行政相对人能否参与行政程序之间具有密不可分的联系。

3.驱使行政主体更加公正地行使行政权。行政相对人的程序参与权是一种程序权利。所谓程序权利“是指为制约国家机关的权力，保障公民实体权利的实现，在一定的法律程序中为公民设定的权利。”[7]程序权利的功能一方面是为了程序权利主体实现其实体法上的权利，另一方面它还有制约国家机关权力的功能。在现代社会中，行政权不仅是最强大的国家权力，而且行政权主要是自由裁量权。在这种情况下，如果不对行政权实施有效的监督，那么行政权的滥用将无法得到有效的遏制。[8]确认行政相对人的行政程序参与权，使行政相对人能够进入行政程序注视着行政主体行使行政权的主要环节，及时抗辩行政主体违法或不当地行使行政权。而行政主体面对着这样一个具有独立利益的对立面，在行使行政权时就不得不考虑公正性的问题。因此，确认行政相对人的行政程序参与权实际上是增加了一股驱使行政主体公正行使行政权的外在力量。

二、行政程序参与权的基本内容

行政程序参与权是由众多的具体程序权利所构成。参与行政程序被不少学者提升为行政程序法的一个基本原则，说明了参与行政程序在行政程序法中的重要性。[9]将来我国的行政程序法典无论是否将“参与行政”列为基本原则，参与行政中蕴含着的现代法治精神肯定将贯穿于整个行政程序法的始终，并通过如下行政相对人的具体程序权利体现出来：

（一）获得通知权

获得通知权是指行政相对人在符合参与行政程序的法定条件下，有要求行政主体通知其何时、以何种方式参与行政程序的权利。获得通知是行政相对人的一项程序权利，那么通知便是行政主体应当履行的义务。“通知义务的履行，不仅仅关乎使利害关系人获知行政行为的内容，还涉及期间计算，利害关系人行政救济的申请。”[10]可见获得通知权是行政相对人一项重要的程序权利。获得通知权具有如下需要进一步明确的问题：其一，获得通知的内容，即行政主体应当将那些内容通知给行政相对人。我认为，确认行政相对人获得通知权的原旨是为行政相对人提供抗辩的理由，因此，“衡量行政通知书是否符合要求的标准是：看其是否合理地告知了当事人审讯所要涉及的有关问题，即看这个通知书是否足以使当事人有可能准备辩护。如果作了肯定的回答，那么是否存在表明‘诉讼原因’的其他技术细节是无关紧要的。”[11]从各国行政程序法的规定看，通知的内容可以分为：（1）实体法上的权利和义务。行政主体将此内容通知给行政相对人的目的是为了行政相对人及时行使复议申请权、司法救济权。（2）程序法上的权利和义务。行政主体将此内容通知给行政相对人的目的是为了行政相对人及时参与行政程序。其二，获得通知的期限。获得通知的期限是指行政相对人有权在参与行政程序之前何时获得通知。美国加利福尼亚州行政程序法规定，至少应在10天以前将起诉书送达被控告的当事人。[12]葡萄牙和我国澳门地区规定，如果法律没有特别规定，行政行为的通知应在8天内作出。[13]我国行政处罚法第42条第1款第（二）项规定：“行政机关应当在听证的七日内，通知当事人举行听证的时间、地点。”基于行政实践的复杂性，我认为行政主体通知的时间可以根据不同的情况作出不同的规定，以适应行政实践的需要。其三，获得通知的方式。获得通知的方式是指行政主体借用何种形式将通知内容到达行政相对人。基于行政法理，通知应当采用书面形式形式，除非法律作出明确规定。这是因为书面形式具有一定的客观性，如因通知行为而发生争议，确定行政主体和行政相对人之间的法律责任比较容易。与获得通知的方式相关的另一个问题是，行政主体是否应当直接将通知送至行政相对人？原则上行政主体应当采用直接送达的方式，除非直接送达不能达到通知的目的，则可以采用其他通知方式。

（二）陈述权

陈述权是行政相对人就行政案件所涉及到的事实向行政主体作陈述的权利。行政相对人是行政案件的当事人，亲身经历了行政案件的事实发生、发展。因此，确认行政相对人的陈述权有利于行政主体全面了解行政案件的事实真相，正确地处理行政案件。同时，确认行政相对人陈述权，也是行政相对人为维护自身合法权益而向行政主体说明行政案件事实真相的需要。

行政相对人的陈述权可以分为：其一，肯定性陈述与否定性陈述。肯定性陈述是行政相对人对行政案件的事实作认可陈述，承认行政案件事实的客观存在。肯定性陈述可以是对行政主体查明的行政案件事实作出肯定的意思表示，也可以是对行政主体未查明的行政案事实作出确认的意思表示。否定性陈述是行政相对人对行政案件的事实作否认陈述，不承认行政案件事实的客观存在。行政相对人作出否认性陈述的目的是为了不承担对其不利的法律后果。对于行政主体来说，无论是肯定性陈述还是否定性陈述都是行政相对人的合法权利，行政主体不能因行政相对人进行有利于自己的陈述而拒绝行政相对人行使陈述权，更不能加重行政相对人的义务。其二，书面陈述与口头陈述。书面陈述是行政相对人以书面形式向行政主体就行政案件的事实所作的陈述。书面陈述可以是行政相对人亲自书写的书面材料，也可以由他人记录的书面材料，但后者应当有行政相对人亲自签名或盖章。口头陈述是行政相对人自己到行政主体所在的办公地点向行政案件的经办人陈述案件事实，并由行政案件经办人记录制成笔录形式后，由行政相对人查阅无误后签名或盖章。书面陈述和口头陈述都是行政相对人行使陈述权的基本方式，行政主体不得单方面决定行政相对人必须采用何种方式行使陈述权。采用何种方式行使陈述权应当由行政相对人自行决定。

行政相对人行使陈述权在时间上应当限于行政程序中，如果行政相对人在行政程序中因客观事由不能行使陈述权的，应当由其人代为行使。如果行政相对人没有人，且查明行政案件确实需要听取行政相对人陈述的，行政主体应当中止行政程序，待阻碍行政相对人不能行使陈述权的客观事由消失后，再恢复行政程序，听取行政相对人的陈述。

（三）抗辩权

抗辩权是行政相对人针对行政主体提出的不利指控，依据其掌握的事实和法律向行政主体提出反驳，旨在法律上消灭或者减轻行政主体对其提出的不利指控的权利。确认行政相对人的抗辩权的法理基础是，当行政主体运用行政权限制、剥夺行政相对人的自由权、财产权等法律权利时，应当给予行政相对人抗辩的权利。正如英国大法官丹宁勋爵在谈到一个与工会委员会有关的案件时说：“这些在人类活动中的一个重要领域具有垄断地位并可剥夺他人生计的机构，必须遵守正义的基本原则。它们不得不经审讯，不给他人以辩护机会就惩罚他人。任何与此原则相背的合同或做法都是无效的。”[14]

抗辩权是以获得通知权利为前提的。获得通知权利的实现可以使行政相对人了解行政主体对其作出不利决定的依据，从而使行政相对人可以找到反驳的目标。如果行政主体没有将将作出不利决定的依据通知给行政相对人，行政相对人的抗辩权就会因此而丧失抗辩对象。对此，丹宁勋爵曾有过如下精辟的言论：“如果被听取意见的权利要成为有价值的真正的权利，它必须包括让被控诉人了解针对他而提出的案情的权利。他必须知道提出了什么证据，有些什么损害他的说法；然后他必须得到纠正或驳斥这些说法的公平机会。”[15]然而，仅仅给予行政相对人了解证据和反驳的机然是不够的，还必须在时间上给予必要的保障。这就要求行政主体应当“公开指控内容及对方理由必须在合理时间完成，以便让利害关系人准备他的辩护状或评议。他必须公正地获知对他的任何指控，这通常包括在公平审讯权之内，称为‘通知与受理’权。”[16]因此，落实获得通知权对于行政相对人有效地行使抗辩权具有重要法律意义。我国行政处罚法第41条的规定也体现了这一法律精神。[17]

抗辩权从本质上说它是一种防卫权。这种防卫权从宪政的角度可以视为它是一种基本权利。抗辩权作为一种防卫权是防御国家行政权的侵犯，是国家行政权的一种拘束力量。国家行政权存在是否具有正当性，不能由其自身内容来决定，很大程度上取决于国家是否承认行政相对人对行政权具有抗辩权。因为，只有确认了行政相对人拥有抗辩权，行政相对人在行政程序上才具有独立的人格和自主性。正如有学者所说：“只有个人在政治国家中的自主性得到承认和保障时，政治（统治）才具备正当性；反之，政治正当性是缺位的。个人在政治国家中的自主性，也即个人对于公共权力的自主性。当个人对于公共权力能居于主动的、积极的态势，能参与和影响公共权力的运行并能作为公共权力运行的价值目标时，这就是实现了个人对于公共权力的自主性。换言之，公共权力在承认并保障个体生命和自由、人格独立和尊严的前提下的运行，构成了政治正当性。”[18]这种政治正当性反过来会进一步稳固公民的防卫权。

与此相反的专制体制因政治正当性缺失，公民也就成为行政权可以任意支配的客体，其本身没有什么自主性可言，作为防卫的抗辩权也就丧失了存在的基础。我国虽然实施宪法将近有50年了，但是，或许是由于我国的专制传统源远流长，或者是我们没有认真地落实过宪政、人权、法治思想，虽然现行行政处罚法确认了行政相对人的抗辩权，但在实务中行政相对人的抗辩权经常在行政执法人员“坦白从宽、抗拒从严”的训斥中剥夺得干干净净。这是需要我们关注的一个重要问题。

（四）申请权

申请权是行政相对人请求行政主体启动行政程序的权利。申请权是一项程序权利，行政相对人行使申请权的目的是希望通过行政程序来维护其自身的合法权益。申请权是行政相对人获得行政程序主体资格的重要条件。行政程序之所以在现代法治社会被如此推重，是因为行政程序将行政相对人从行政权可任意支配的客体变为可以约束行政主体的外在力量。行政相对人拥有了申请权，意味着行政相对人可以要求行政主体如何行使行政权的权利，从而减少行政主体恣意行使行政权。

申请权在行政程序中细化为如下权利：（1）听证请求权。听证是行政相对人通过表达自己意愿，以维护自身合法权益的一种权利。因此，当行政主体向其告知将要作出决定所依据的事实和法律规定时，他可以考虑是否要求行政主体听取其意见。将听证请求权赋予行政相对人，并由其自主决定是否行使，有利于行政相对人自愿接受不利的行政决定。（2）回避请求权。回避裁决与自己有关的争议是程序公正的基本要求。在行政程序中，行政相对人如认为主持程序并裁决自己与行政主体争议的行政官员具有法定回避情形时，有权请求该行政官员回避。这项申请权的法律意义在于，通过行政相对人的判定将可以不公正主持程序和裁决的行政官员排除在行政程序之外，从而消除行政相对人对程序结果不公正的怀疑。对于行政相对人的回避请求权，行政主体如果予以驳回，应当说明理由。（3）卷宗阅览请求权。卷宗阅览请求权是行政相对人要求行政主体将卷宗交给其查阅的权利。由于卷宗材料可以成为行政决定的依据，行政相对人事先应当有了解、辩明的权利，从而利用卷宗材料主张权利、抗辩不利指控。实务中的问题是行政主体无限地扩大解释国家秘密、商业秘密或者个人隐私的范围，从而变相地剥夺行政相对人卷宗阅览权。相应的对策是通过法律进一步明确国家秘密、商业秘密或者个人隐私的内涵，并确立卷宗材料原则上行政相对人都是可以查阅，不能查阅的例外应当以法律明示。（4）复议请求权，又称诉愿请求权。复议请求权是行政相对人不服行政主体作出的行政行为，请求复议机关审查的权利。复议程序是行政系统内部的一种层级监督制度，也是行政系统自我纠错的机制。为了保证下一级行政主体行使行政职权的主动性、积极性，复议机关不能主动介入下一级行政主体的执法活动。是否启动行政复议程序应交给行政相对人来决定，因为，只有行政相对人才最了解自己合法权益是否被侵害，是否需要通过复议程序来救济。

三、行政程序参与权的保障

行政相对人实现程序参与权虽然不是其参与行政程序的目的，但是没有行政程序参与权，行政相对人在法律上的实体权利难以获得切实保障。对行政相对人程序参与权的法律保障，我们可以从以下几个方面作进一步的思考：

（一）通过立法细化宪法规定的行政程序参与权

宪法为一国之基本法，既规定了国家的权力，也确认了公民的权利。但是，由于宪法本身的原则性、纲领性决定了其所确认的公民权利缺乏可操作性。如我国现行宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”宪法这一规定确认的公民在行政程序上的参与权利至少有申诉权、控告权、检举权、行政赔偿请求权。除行政赔偿请求权外，申诉权、控告权、检举权可以说至今仍无法律的细则化规定，也就是说，在现行宪法公布实施近20年了，对于公民来说这些行政程序参与权仍然是纸上的权利。虽然现实政治生活中公民可以通过如举报箱等行使权利，但由于没有法律程序的保障，所举报的材料经常回到被举报人的手中，等待举报人的经常是报复-一种借用国家机器打击举报人的报复。即使是行政赔偿请求权，也是在1995年才得以通过立法加以落实。[19]

因此，我国行政程序立法的一个重要功能在于将宪法确认公民的行政程序参与权具体化。然而这个认识似乎在目前行政程序立法的讨论中没有给予应有的关注。我以为脱离宪法（当然宪法本身应当是“善法”）的规定讨论行政程序立法可能难以制定一部适合法治的“行政程序法典”。一直以来国家立法机关在制定法律时，经常会在第1条中写上“根据宪法，制定本法”之词句，但其内容是否真正符合宪法，那是另一个需要讨论的问题。虽然引用了宪法作为其立法的依据，但有时这种宪法引用成了一种客套话，并没有产生应有的约束力，而通过立法裁剪公民基本权利多少表明了立法机关对宪法的轻视。如宪法规定公民因国家机关和国家工作人员侵权造成的权利损失，可以依照法律取得赔偿请求权，但国家赔偿法则将公民权利损失的赔偿范围限定在人身权、财产权。即使对人身权还作了限定，如精神损害就排除在国家赔偿范围之外，使公民对因国家机关和国家工作人员侵害公民权利造成的精神损害丧失了国家赔偿的请求权。

所以，通过立法保障行政相对人的程序参与权，首先要正确认识宪法规范所包含的宪政思想，不折不扣地通过立法将其释放出来。其次，行政程序立法中有关行政相对人程序参与权程序规范的设计，应当具有正当性，便利于行政相对人行使行政程序参与权。

（二）通过法治提升对行政程序参与权程序保障的认识

法治的基本内容是制约权力、保障权利。虽然我们将“法治国家”写进了现行宪法，但是我们对法治的认识并没有产生同步效应。目前对法治的误读相当严重，尤其是各级国家机关的工作人员。许多国家机关工作人员将法治理解为依法而治，将法视为实现国家权力的一种工具，只注重结果，而不关注公民的权利是否受到不利影响。在这样的法律认知背景下，公民便成为国家权力支配的客体；既为国家权力支配的客体，就无所谓权利的确认与保障。这种思想观念可能是我们推进法治的最大障碍。行政程序法被视为一国步入法治的重要标志之一，如果我们对法治的认识仍然没有质的提升，那么行政程序立法不可能充分重视对行政相对人参与权利的保障。正如博登海默所说：“如果一个公共行政制度只注重结果而不关心人权，那么它就有可能导致独裁与压迫。”[20]

因此，通过法治提升对行政程序参与权的程序保障的认识，至少应当关注如下几个方面的问题：（1）将法治的基本内容通过行之有效的管道输入国家机关工作人员的思想意识中，成为其法律意识的内核。“普法”虽然可以向他们讲明一些法治的道理，但实际效果并不好。主要原因是普法所宣称的违法行使职权的不利后果是或然的、不现实的，因而他们感受不到其中的利害关系；而一个行政行为被法院判决撤销的实际效果，有时不逊于100次的普法报告。所以，这里所说的“管道”不仅仅是“普法”，还包括行政诉讼、行政复议、行政监察等法律机制。从这个意义上讲，完善现行的行政诉讼、行政复议和行政监察等制度对于提升国家机关工作人员对法治的正确认识具有重要意义。（2）将法治的基本内容溶解于行政程序法的具体法律规范之中，使行政程序法律规范神形合一。从法理学角度分析，任何一个法律规范的背后都有一定的法律思想所支撑，而法律思想的科学与否直接决定了法律规范的科学性，进而决定其可行性。过去我们的某些立法在调整国家与个人之间关系时，仍无法摆脱人治、专制思想的束缚，产生了不少背离法治思想的法律规范。如支撑我国国家赔偿法有关“确认程序”的法律规范背后的法律思想是国家主义。[21]作为法律思想的国家主义它推崇国家权力的至高性，轻视公民权利。其结果是，这种“确认程序”让被申请的机关自己作了自己案件的法官，虽然也给予申请人申诉的权利，但这种没有程序保障的申诉权利仍无法使受害人获得要求国家赔偿的“入门证”。今后在制定行政程序法律规范时，应当高度重视这个问题，以避免重犯国家赔偿立法时的错误。（3）将法治的基本内容晓喻社会民众，提高公民的权利主体意识。法治所要规范的不是公民而是国家机关及其工作人员行使职权的行为，简言之，法治是治官而不是治民。公民依法行使权利是治官的最大力量。因此，对于一切通过现行法律挑战国家权力行为的合法性都应当得到法律的支持。从这个意义上说，公民拥有坚定的权利主体意识确实是现代法治社会立足之根本。

（三）通过救济保障行政相对人切实行使程序参与权

“不能救济的权利不是权利”。由于我们对程序性质的认识长期存有偏差，“重实体、轻程序”的法律思想导致我们对公民程序权利的轻视、淡漠，相应的法律保障机制也不尽完善。公民许多程序权利被侵犯不能单独提起法律救济，而只能在对行政主体的行政行为提直救济时，作为一个否认行政行为合法性的理由附带提出。在行政程序法中，行政相对人的行政程序参与权虽然是一种程序权利，但行政相对人行使此程序权利，不仅为了确保其行政法上的实体权利，同时还具有制约行政权、形成接受不利决定心理基础的功能。显然，后者的功能已经脱离了行政相对人的行政实体权利而独立存在。这种独立存在的程序权利是其获得法律救济的基础。

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[1]日本宪法学家宫泽俊义认为：“参政权，是指国民参加国家活动的地位（对国家法律处于主动关系的地位）。最初，参政权与自由权是性质不同的，说人权的场合照例是只指后者，逐渐人权的概念被扩大，参政权也包括在‘基本人权’之中了。”[日]宫泽俊义：《日本国宪法精解》，董王番舆译，中国民主法制出版社1990年版第166页。

[2]方洁：参与行政的意义-对行政程序内核的法理解析，《行政法学研究》2001年第1期。

[3]当然也有学者提出反对意见，认为从第三章“公民的基本权利和义务”的规定看，并没有成为参与行政权利的直接根据规定。“任何公民享有宪法和法律规定的权利”、公民“都有选举权和被选举权”并不能直接导出参与行政的权利。在这种意义上，“宪法和法律规定”就显得无比重要，针对现实社会权利内涵的扩展，有必要制定和完善有关法律，明确规定私人参与行政的权利。参见杨建顺：《政务公开和参与型行政》，第五届海峡两岸行政法学术研讨会提交论文（2001.南京）

[4]我国现行行政诉讼法第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”这是我国立法第一次要求行政机关行使行政处罚权必须遵循公开原则。就这点而言，我们可以说现代行政法治理念已经开始为我国立法机关所接受，但要行政机关接受这一现代行政法治理念恐怕还要假以时日。

[5]王连昌主编：《行政法学》（修订版），中国政法大学出版社1997年版，第27页。

[6]现代行政法的“控权论”并不是基于单纯的、消极的阻止行政权的违法行使，而是更强调通过行政法要求行政主体更加积极、有效地行使行政权。它所要达到的目的是，行政权既要有限地行使，也要有效地行使，唯有这样行政法才能适应现代社会的发展变化。

[7]郭日君：论程序权利，《郑州大学学报》2000年第6期。

[8]请看这个不服房屋拆迁纠纷裁决的行政案件：一拆迁户，一家三口，老人已70多岁高龄，儿子及儿媳均身有残疾，行动不便，在与拆迁公司协商未果的情况下，房管部门裁决安置该户回迁位于顶楼（六层，无电梯）的一套三居室。该户老少均喊不平：如此楼层，如何居住？于是诉至法院，要求有个说法。结果令他们很失望，因为法院认为从法律上来讲，房管部门裁决安置楼层的高低完全在其自由裁量权的范围之内，法院对此也无能为力。我们不禁要问：房管部门如此裁决算是正当使用自由裁量权吗？法律的终极目的又是什么？王敏：《自由裁量权你能释放人性的光芒吗？》，《法制日报》2002年11月13日。

[9]这方面的观点可以参阅应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1993年版第24页；应松年主编：《行政程序立法研究》，中国法制出版社2001年版第189—192页；杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年版第122页。章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版第112—115页；王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年版第186页；金国坤：《中国行政程序法纲要》，华夏出版社2000年版第59—61页；贺善征、王学辉：《行政程序法研究》，四川人民出版社1999年版第128—129页。

[10]朱林：《澳门行政程序法典-释义、比较与分析》，澳门基金会1996年版第85页。

[11][美]伯纳德？施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第254页。

[12][美]伯纳德？施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第252页。

[13]应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第183页。

[14][英]威廉。韦德：《行政法》，楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版第137页。

[15][英]威廉。韦德：《行政法》，楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版第181页。

[16][英]威廉。韦德：《行政法》，楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版第184页。

[17]《中华人民共和国行政处罚法》第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”

[18]李琦：论法律上的防卫权，《中国社会科学》2002年第1期。

[19]《中华人民共和国国家赔偿法》中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于1994年5月12日通过，自1995年1月1日起施行。

卷宗阅览权范文篇8

今天，我们在这里召开全市干部人事档案目标管理达标工作表彰大会，主要任务就是通过总结肯定成绩，表彰奖励先进，部署今后工作任务，把我市的干部人事档案管理工作再向前推进一步。首先，我代表市委组织部向干部人事档案目标管理达标单位和先进工作者表示热烈的祝贺！向在平凡的工作岗位上，爱岗敬业、任劳任怨、默默无闻地为干部人事档案工作无私奉献的同志们表示亲切的慰问！

下面，我就近几年来全市干部人事档案目标管理达标工作情况和今后的工作任务谈几点看法和意见：

一、要充分肯定全市干部人事档案目标管理达标工作所取得的成绩，进一步增强做好工作的信心和决心。

近几年来，全市各级组织部门紧紧围绕干部人事档案工作为干部工作、为我市改革开放和经济建设服务这一中心，认真落实中组部和省委组织部关于干部人事档案目标管理工作的一系列文件精神，切实将这项工作列入了重要的议事日程，采取有效措施，深入扎实地开展了干部人事档案目标管理达标工作。许多单位的分管领导甚至一把手亲自过问干部人事档案目标管理工作，特批经费，充实人员，改善基础设施，软件、硬件一起抓，逐条逐项抓落实，为全市的干部人事档案目标管理工作提供了强有力的组织保障。全市广大干部人事档案管理工作人员爱岗敬业，开拓创新，无私奉献，为实现干部人事档案目标管理工作的制度化、规范化、科学化和干部工作的信息化、现代化做了大量艰苦细致的工作，取得了较好的成绩。目前，我市已有家单位实现了干部人事档案目标管理达标，达标率达，其中家单位达到了一级标准，家单位达到了二级标准，全市的干部人事档案管理水平得到了明显提高。

一各级领导高度重视，精心组织，狠抓落实，有力地促进了全市干部人事档案目标管理达标工作的深入开展。

一是加强了制度建设。市委组织部为保证全市干部人事档案管理工作顺利达标，及时召开了全市干部人事档案管理达标工作会议，先后下发了《关于进一步加强干部人事档案管理工作的意见》等份文件，制定了项工作制度，不仅为干部档案管理工作提供了政策依据，而且为干部档案达标工作的顺利开展奠定了坚实基础。

二是加强了督促检查。在达标工作过程中，市委组织部抽调人员，组成个小组，深入各达标单位检查指导。

三是加强了组织协调。各相关单位的领导同志从达标方案的制定、工作部署到检查督导、考核验收等各环节都亲力亲为，尤其是在人员配备、经费落实上，亲自出面协调，千方百计予以解决。××市委组织部、××县委组织部和市公安局、交通局以及下属的管档达标单位还分别成立了达标领导小组，签订责任书，实行责任制，形成了一级抓一级，层层抓落实的良好局面。××、××组织部门抽调人员深入管档达标单位检查指导，保证了达标工作各项措施的落实。

（二）干部档案卷宗质量明显提高。

一是内容完备。各管档达标单位按照中组部《干部档案材料收集归档规定》和省委组织部关于认真做好干部档案材料收集归档工作的有关文件要求，坚持经常性收集、定期收集和集中收集三结合，建立收集归档责任制，精心设计审查表，对所管干部档案逐人逐卷全面审查，对所缺材料进行登记、追要、查找、补办，做到了应归档材料齐全完整。

二是材料精炼。各管档达标单位对所收集的档案材料，严格以中组部、省委组织部有关文件为依据，认真甄别、去伪存真，伪造虚假的坚决剔除，存在疑点的予以核实。大部分管档单位做到了五不归档：即手续不完备的不归档、撰写不符合要求的不归档、材料涂改并无相应证明的不归档、多余材料不归档，从而最大限度地保证了档案材料的真实完整。

三是规格统一。各管档达标单位力求卷宗形式统一完美，从分类整理到修裱装订，各环节都实现了统一标准，做到了档案材料排列有序，层次清楚，分类准确；修裱装订美观大方，字迹清楚，经久耐用。

四是使用方便。各管档达标单位均统一采用了新型的档案装订用具和科学的查找检索方法，有条件的单位还引入了电子文档检索，极大方便了档案利用。

（三）干部人事档案工作的基础设施明显改善。

各管档达标单位不仅重视干部人事档案质量建设，而且舍得投入，完善设施，加强硬件建设，努力为干部人事档案的保管利用创造良好的条件。市委组织部本着高标准、高质量、争一流的指导思想，先后协调解决资金余万元，对新建档案室进行了整修、购买了密集架和新型档案盒，配备了完备的办公用具，安装了安全监控和阅览监视系统。博爱县投资万余元，增添设备，落实六防措施，在机关办公用房紧张的情况下，扩大干部人事档案用房，总面积达方米。市公安局在原有较好条件的基础上，又投资万元，完善各种设施。××县教育局投资万元，增添各种办公、保管设施。大部分管档达标单位的具体工作部门，积极争取资金，增加设备，落实六防措施，使干部人事档案工作基础设施得到明显改善。

（四）干部人事档案日常管理日趋正规，提供利用工作有所加强。公务员之家版权所有

一是规范日常管理。市委组织部在调研的基础上，建立健全了《档案管理部门职责》等项日常管理工作制度，制作了《接收干部人事档案登记簿》等种登记簿。在日常工作中，全体干部人事档案管理工作人员，以此为依据，在归档、鉴别、转递、查借阅各环节严格把关，堵塞了漏洞，避免了差错，使干部人事档案管理工作迅速走上了制度化、规范化的轨道。

二是多方提供利用。各管档达标单位积极采取多项措施，认真做好干部人事档案的提供利用工作，对符合查阅规定的，都能够及时办理手续，提供便捷服务。有的单位还建立了干部人事档案信息库，将干部信息录入计算机，实现了微机管理。

（五）干部人事档案管理工作队伍建设得到进一步加强。

一是干部人事档案管理工作人员得到了充实加强。大部分管档单位都能按照《干部档案工作条例》和《中共××省委组织部关于〈干部档案工作条例〉的实施意见》的有关规定，把那些政治素质过硬、文化水平较高，有一定业务能力的同志配备到干部人事档案管理工作岗位。

二是业务素质明显提高。近年来，市委组织部先后举办了五期档案工作人员业务培训班，培训人员人次。各市县组织部门分别采取以以会代训、以干代训、外出参观考察等多种方式，提高广大档案管理人员的业务素质，为全市干部人事档案目标管理达标工作奠定了扎实的人才基础。

三是广大干部人事档案管理人员的责任意识和工作热情大大增强。大部分管档单位都比较注重解决档案管理工作人员实际问题，能够做到从政治上关心、工作上支持、生活上照顾。××县名档案管理人员，有名被提拔为副科级干部，名同志被确定为乡局级后备干部重点培养对象。××市现有的名专职档案管理人员全部被确定为乡局级后备干部。组织的关怀，极大地增强了广大档案管理人员的责任心，调动了他们的工作积极性。

二、要清醒认识目前全市干部人事档案管理工作存在的问题，进一步增强做好工作的责任感和紧迫感。

在充分肯定近年来我市干部人事档案目标管理达标工作所取得的成绩的同时，更要清醒地看到，我市的干部人事档案管理工作的现状与中组部、省委组织部的要求还有一定的差距。主要表现在：

（一）个别地方的领导同志对干部人事档案工作重视不够。由于干部人事档案工作是一项内部性、保密性很强的工作，也是不引人注目的、默默无闻的工作。因此，有的同志往往认识不到这项工作的重要性，甚至认为档案无用；有的领导同志虽然口头上也讲干部档案工作的重要性，但往往是说起来重要，排起来次要，用起来需要，忙起来忘掉，在实际工作中对干部人事档案工作有所忽视，没有切实摆到议事日程上来，导致有些县市区基础设施建设较为薄弱，六防设施没有完全得到落实，个别仍未更换中组部推荐使用的新型卷夹，甚至没有专用的档案库房。未能按规定配齐配强干档工作人员，个别应配备专职干档工作人员单位长期没有专职干档工作人员，仅靠兼职或借调人员开展工作。

（二）一些单位的干部人事档案卷宗质量不高。在达标活动中，一些单位对硬件建设、卷宗装订形式方面比较重视，对卷宗的内容质量建设有所忽视，导致一些干部人事档案材料缺少、内容缺项、信息不准、质量较差。在干部人事档案材料的收集归档的过程中，有的材料按规定需要收集归档的没有及时收集归档，有的甚至连按规定必须要归档的主要材料，如年履历表、入党志愿书和年以来的任免、考察材料都没有。一些主要材料，尤其是干部任免材料内容缺项、信息不准，不能反映干部的全貌。个别县市区干部档案中的干部任免表上所填文字总数不超个字，不少干部任免表手续不全，未按规定填注批准机关、文号和批准时间；须履行选举等法律程序的仅有党委提名手续。还有一些干部档案中涉及三龄一历问题混乱不准确却未及时予以确认，个别的甚至有涂改档案内容现象发生，问题相当严重。

（三）干部人事档案日常管理需进一步加强。虽然我们统一制定健全了各项规章制度，但在一些单位执行不够严格，与纪检、审计、教育培训等形成干部档案材料的部门联系、协调、沟通不够顺畅，致使在主动收集干部档案材料方面存在空档。有的单位档案审核制度不落实，把关不严，入库的干部档案交本人自带。一些单位查借阅手续仅进行一般的登记，未履行严格的分级审批手续，使制度流于形式。

（四）干部人事档案管理信息化建设亟待加强。目前，我市干部人事档案管理信息化建设还没有起点，仍然停留在较低的管理水平上，信息沟通不及时，信息共享程度较低，这项工作亟待加强。

三、要突出重点，狠抓落实，全力推进我市干部人事档案管理工作再上新台阶。

总结近几年我市的干部人事档案管理达标工作，成绩是显著的，应当充分肯定，但工作中存在的问题也不容忽视，有些还相当严重，今后的工作任务仍然十分艰巨。因此，希望各管档单位要认清形势，振奋精神，坚定信心，以饱满的热情、扎实的作风，狠抓各项工作落实，全力推进我市干部人事档案管理工作再上新台阶。

（一）提高认识，进一步加强对干部人事档案管理工作的领导。同志曾指出：我们多数同志还是能认识到档案工作的重要性的。但是，恐怕也有为数不少的同志，口头上认识，实际上还没有真正在行动上贯彻，没有真正提到议事日程上来。我市的情况正如同志所指出的一样，对干部人事档案管理这项工作，大多数单位领导同志的认识是高的或者是比较高的，但仍有少数单位的领导同志对这项工作的重要性认识上不去，实际工作不重视，抓得不力。有的甚至错误地认为干部人事档案管理的优劣无碍干部管理大局，干部队伍的优劣不在于干部人事档案内容的多少等。干部人事档案工作是干部工作的重要组成部分，是干部工作必不可少的基础性工作。尤其是在加强领导班子和干部队伍建设，培养造就大批优秀青年领导干部的伟大工程中，干部档案工作起着基础和联结点的作用。这项工作如果搞不好，使干部的档案内容缺项，材料不准确，不能反映干部的全貌，就不可能给党委干部管理决策提供可靠的依据，各级党委在考察使用干部中就无法历史、客观、准确的作出评价。因此，各级领导同志务必在思想上认识这项工作的重要性，列入议事日程，关心支持这项工作，定期听汇报，深入基层检查指导，及时发现解决问题。尤其是对制约干部档案业务建设的突出问题，如机构设置、人员配备、库房设备、经费来源等，要亲自出面协调解决，为干部档案管理工作创造良好的环境和条件。

（二）巩固提高，整体推进，全面提高我市干部档案管理工作水平。通过近几年达标活动的开展，我市已有的管档单位达到了中组部规定的标准，客观地讲，我市干部档案管理水平有了明显提高。但是，我们对已取得的成果要有正确的认识。一是干部档案管理是一项经常性工作，是动态管理，决非一劳永逸；二是即使已达标的单位也仍然存在着这样那样的问题与不足；三是仍有的单位因各种原因还未达标。因此，希望已达标的单位决不能满足于现状，停留在现有的管理水平上，要开展回头看活动，按照标准要求，逐项对照，查漏补缺，一项一项抓落实，使干部档案管理水平再提高一步。未达标的单位要增强紧迫感和责任感，认真分析现状，抓紧研究制定达标方案，坚持硬件软件并举、形式和内容并重的原则，在硬件建设上要保证经费，按照标准要求，做到库容面积要保证、三室要分设、防护安全设施要到位、办公用具要齐备；在软件建设上要完善各项制度，狠抓档案卷宗质量的提高，从材料的收集、审核、归档、装订各环节都要严格把关。要明确时间和人员，落实责任，按计划，分步骤，认认真真地抓好各项工作落实。工作要细、标准要高、把关要严，确保每一份档案的质量都符合标准要求。同时，要加强日常管理，严格执行各项规章制度，把工作做细、做实，力争早日达标，从而全面提高我市干部档案管理工作水平。

（三）突出重点，注重内容，进一步提高干部档案质量。当前，我市干部人事档案管理存在的突出问题就是档案内容质量不高，务必引起高度重视。在今后的工作中，要把干部档案的质量建设作为重中之重，采取有效措施，抓紧抓好，抓出成效。一是组织人员对每份干部档案再进行一次认真细致的审查。对应当归档而未归档的材料，逐卷列出目录，明确单位，落实责任，规定时限，追补归档，谁的任务谁完成，决不允许推诿扯皮。对审查出的不准确材料要核准更正，伪造涂改的，不仅坚决剔除，而且要视情节严肃处理。二是要认真做好干部档案材料的收集归档工作。加强与纪检、审计、教育培训等形成干部档案材料部门的联系、协调，形成有效的工作机制。各有关部门要关心支持干部档案管理部门的工作，增强配合意识。干部档案材料一经形成，要注意及时地移送干部管理部门归档保存。干部档案管理部门也不能被动坐等，要主动到有关部门了解情况，及时收集干部档案材料。要相互协调配合，共同做好干部档案材料的收集归档工作，确保干部档案材料齐全、准确，提高干部档案的内容质量。

（四）落实制度，搞好服务，认真做好干部档案的日常管理和服务工作。我市已经统一制定了干部人事档案管理的八项制度，关键是要抓好落实。希望广大干部档案管理人员，提高政治素质，增强纪律观念、责任意识，严格执行各项制度，认真做好干部档案的保管、保密、利用等项工作。

一是要做到三不查阅、四不转递、五不借出。三不查阅即，查阅者非两人以上不予查阅、非中共党员的不予查阅、审批表不规范的不予查阅；四不转递即，转递理由不充分的不转递、无转递通知单的不转递、案卷材料凌乱的不转递、案卷材料不齐全的不转递；五不借出即，不符合借阅条件的不借出、审批表不规范的不借出、借出审批表无领导签字的不借出、借出档案出现材料残损或丢失的下次不借出、限期内未归还的下次不借出。

二是要提高服务意识，改变过去那种看摊、守摊、坐店等客、我管你查的被动工作方式，创造性地开展工作，改进提供利用方式和手段，千方百计提高利用的效益和质量，加大提供利用的深度和广度。对干部档案中记载的基本情况和现实表现，要进行分析研究，为加强领导班子建设和干部队伍建设，提出意见和建议，供领导决策参考。要正确处理利用和保密的关系，在不违背安全保密规定的情况下，尽量为利用者提供方便，充分发挥干部档案的社会效益。

（五）选配人员，提高素质，建设一支高素质的干部档案管理工作队伍。干部档案管理工作不仅是一项政治性、政策性、保密性很强的工作，而且艰苦细致，业务性很强，要做好此项工作，就必须建设一支高素质的干部档案工作队伍。各单位要按照《干部档案工作条例》规定，选好配齐档案工作人员。各级领导同志要在政治上关心他们，工作上支持他们，合理解决他们的职级待遇问题，解除他们的后顾之忧，使他们全身心地投入到干部档案管理工作中去。希望广大干部档案管理工作人员，要认真学习邓小平理论和三个代表重要思想，加强档案管理基本功训练，不断提高政治理论水平和业务素质，增强党性观念，以高度的政治责任感和使命感，以扎实的工作作风，认真做好各项工作，为我市的干部档案管理工作再上新台阶做出积极贡献。

卷宗阅览权范文篇9

一、我国行政公开制度的现状

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和民主制度的完善，国家领导对行政公开制度给予了高度重视，我国公开制度在各级国家机关中逐步建立起来，如北京市工商行政管理局行政执法公开制度（暂行）中就规定了执法的内容和期限；办事的程序；收费的项目、标准、依据；违反公示行为的处罚规定。公安系统了《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》。相关的理论研究也在走向深入。

我国的行政公开制度已经有一定基础，其中最重要的是已经形成了以中央和地方政府机构主持的机关报等大报为核心，以《国务院公报》、《中华人民共和国法律汇编》、《中华人民共和国法规汇编》、《人民日报》等定期出版物为依托，以各种形式的法律、法规汇编为补充的法律公告体系。也存在一定的依申请公开的立法。如《行政复议法》第23条第2款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。

实践中的做法主要是通过一些政策对行政公开的内容、形式、监督和评价体系作出规定。政策的共同点主要有：

（1）规定公开的主要内容

法律、法规和规章制度公开；办事程序和办事时限公开、承办部门和人员公开、办事结果公开、收费收税公开、廉政规定、监督办法和责任追究公开。

（2）公开的形式根据

公开的内容和公开的范围、对象采用不同的公开形式。如向社会公开，公开的内容主要是通过报刊、广播、电视、网络等大众化社会传媒；向相关群众公开的内容主要是通过设立办公大厅、印发办事指南（明白卡）、设置公开栏、咨询服务台等形式；对于向单个对象公开的内容则采用通报、信函、回访等形式；向机关内部人员公开的内容，则采用通报会、文件、谈话、专栏等形式。

（3）公开的程序

公开程序的制定采用了我国政策制定的一贯做法。先让各部门拿出公开方案，方案中除了包括相关的职能规定、法律法规、办事标准、办事程序和期限等内容以外，还要规定违反规定的责任追究和处罚措施，以及负责监督实施的机构和方式。

（4）建立公开的监督和评价体系

一般做法是建立政府内部的监督机构，把政务公开列入干部考核的范畴，同时建立外部评价和监督机制，如设立市民投诉中心，定期进行民意调查。

二、我国行政公开制度存在的主要问题行政处罚法等相关法律、法规的颁布和政策的建立对于推行行政公开制度起到了非常好的作用，对于改善干群关系、提高工作效率、预防和治理腐败有着明显的作用。但是也仍然存在着一些差距和问题：

（1）缺乏对于行政公开理论的深入研究，将行政公开与相关制度混淆使用

实践中公开制度主要有：政务公开、厂务公开、审务公开、村务公开、街居务公开、立法公开、行政公开。有些人对行政公开的内涵和范围界定不清，在研究中和实务中任意扩大或者缩小行政公开制度的范围、方式。如实践中对于行政公开的界定主要有以下几种：最广义说，一切有关公共事项都应该予以公开。广义说，代表性观点有：所谓行政公开，就是指国家权力在其运作过程中，除法律规定的特殊情形外，必须依照法定的程序予以公开，从而使党政机关的所有事物和活动都置于人民的普遍监督和关注之下。狭义说，代表性观点有：所谓行政公开，是指国家行政机关的法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务的事项向社会公众和特定的人公开，使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事务，对行政权实施监督的原则和制度。最狭义说，代表性观点有：行政公开是指政府机关的政务活动除涉及国家安全或国家秘密并由法律规定不得公开的内容外，通过多种形式公之于众。

对比上述观点，可以发现对于行政公开的主体范围和形式存在不同认识。如最广义说中行政公开的主体包括了党、政、军、法院、检察院等各级系统，甚至包括了实行自治的村民委员会、居民委员会和企业的厂务公开。而广义说将行政公开的主体范围界定为党政机关，狭义说将行政公开的主体界定为国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，最狭义说将行政公开的主体界定为政府机关。将行政公开等同于政务公开，或者是将行政公开的范围扩大到村务公开等属于居民自治范围的事项，或者将行政公开的公开范围仅限于行政机关的公开，而忽视了法律、法规及规章授权组织的公开，这样做不利

于行政公开制度的进一步发展。

（2）行政公开具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障

行政公开制度一经推出，立即为各地广泛推行，但因其浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，导致实用主义和形式主义盛行，在行政公开的范围和内容等方面表现出随意性和零散性，难以成为稳定的制度。同时，有的地方片面理解中央领导的讲话，将行政公开的范围局限于解决群众最关心的问题，只要群众满意就行，而不管行政公开本身的制度建设。这种做法在行政公开制度初期是不可避免的，但是不应成为一种习惯性的思维和做法。这种做法暴露了一种实用主义的倾向。同时行政公开的推行存在着任意性和持续性，落实未能法制化。由于行政公开主要在基层政府和地方政府中实施，中央还没有明确的法律和法规对行政公开的事项作出明确规定，因此，行政公开的实施具有较强的弹性，行政公开的实施受制于当地领导的认识、权威和创造力，如果领导认识到位，给予高度重视，并有足够的权威推行和协调政务公开，制定有力可行的策略和措施，那么行政公开就能够开展得好，落实得深。反之，行政公开就落实不了，就会流于形式，走过常这种现象也反映了行政公开制度的浓厚政策性，具有浓厚的“清官意识”和“不确定性。”

（3）行政公开的主体范围狭窄

由于中央在建立行政公开制度的初期，曾经指出地方基层政权是行政公开的实施重点，所以当前各级政府在实施行政公开的过程中，对基层的注意力较多，行政公开的主体主要集中在乡镇级和市县级的政府机关，中央机关和省部级机关基本上处于原来的状态。同时理论界对于行政公开主体也缺乏深入研究，研究重点主要集中在行政公开的义务主体，对于行政公开的权利主体的研究较少。当然，随着中国加入WTO之后解决透明度问题的需要，相关部级机关也正在拟定相关政策。

（4）行政公开的内容范围狭窄现行制度关于行政公开内容的规定非常不完善，最大的缺点表现在对于除外事项的解释过于宽泛。如对于行政公开的内容一般的界定是“除国家规定保密以外的其他事务”，这样的界定实际上是非常不明确的。以《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定为例，保守国家秘密法完全偏重于对国家机密的保护，以防范国家机密的外泄为核心。对国家机密的适度开放及开放程序没有明文规定。同时该法将国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级，似乎有对国家秘密的等级分类过多的嫌疑，容易造成国家秘密的泛滥。确定何为国家秘密没有一个较为明确的标准，国家机关享有较大的自由裁量权，在实践中很容易将国家秘密扩大化，使得在具体实施行政公开的过程中，行政主体往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。

因此，在以后的立法中，应该明确何为国家的秘密事项，何为国家机关可以公开的对象，应该确定一个统一的标准，明确公开和秘密的界限。

（5）行政公开的方式简单

行政公开制度中，公开的方式是多种多样的，各种不同的公开方式构成了行政公开的制度多样性。现行制度中多采用主动公开方式和对所有人公开，除此之外，还有依申请公开的方式和对利害关系人的公开。不同的公开方式的公开范围、公开对象、救济途径都是不一样的，应该加以区分。

（6）行政公开的手段落后在现行行政公开制度的手段中，多局限于通过印制小册子、上墙公开、工作流程表等传统媒体方式公开，或者是公开的范围多局限于行政公开主体的组织内部，公众如果需要获得信息，往往需要前往义务主体内部获得信息，这种做法不利于提高行政公开的效率。即使强调了网上政府的概念和网上公开的手段，但网页上的信息或是更新得较慢或是内容狭窄、时间短、随意性大。如笔者曾经登录某直属局网站，网页公开内容中介绍领导人员的章节竟然是其某前任因贪污被判处有期徒刑的领导，网页公开内容的陈旧可见一斑。

（7）对于不予公开的救济手段规定不足

现行制度中，如果义务主体不予公开，最多只是追究内部责任，缺乏对不予公开的法律救济途径。

三、完善行政公开制度的对策

（一）完善行政公开立法，实现行政公开的法制化

在社会主义法治国家中，行政应该是法治行政，要逐步使法律法规成为行政机关行为的主要合法性依据。如前所述，我国的行政公开制度有政策性强的不足之处，政策作为行政公开制度建立初期的主要依据是可以理解的，但是在全国推行行政公开制度并使之更加深入，有必要制定和颁布行政公开方面的法律法规，对行政公开的主体、机构设置、程序、救济途径等相关问题作出规定。从世界范围看，行政公开制度的立法模式主要有两种：一种是制定《信息公开法》、《财产申报法》、《政府采购法》等行政公开方面的特别法，其他程序方面的总则性规定适用《行政程序法》。代表国家有美国和日本；第二种是没有特别法的规定，相关问题规定在《行政程序法》中，代表国家为德国。中国应该在吸取外来经验的基础之上根据中国行政公开的现实情况，制定出有中国特色的行政公开立法。在立法安排上，应该先制定《财产申报法》、《政府采购法》、《信息公开法》等特别法、然后在这些法律的基础之上，制定统一的行政程序法。

（二）加强对于行政公开制度内涵的研究

行政公开制度是指国家行政机关、法律、规章授权行使行政职权的企事业组织和公务员依法主动或者依申请将除国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的其他事项予以公开的制度。行政公开制度不同于政务公开制度，政务公开除了包括行政公开制度以外，还包括其他诸如院务公开、检务公开等公开制度。行政公开制度不同于村务公开制度，因为村务公开制度属于村民自治范围内的事情。因此说我国公开制度是由不同层级的制度组成的。

（三）逐步扩大行政公开的义务

主体范围目前行政公开的主体范

围主要集中在各级行政机关中，其中又主要集中在基层行政机关。而实际上行政公开的主体范围不仅仅局限于行政机关，而且应该包括行政机关之外的其他行政主体，如法律、法规和规章授权的行使国家行政权力的组织。在实际推行中，对于行政主体的行政公开，可以采用先以行政机关的行政公开为龙头，取得一定经验后再行扩大到法律、法规和规章授权的组织。

（四）深入研究行政公开的公开方式

根据公开方式的不同，行政公开可以分为主动公开和依申请公开；根据公开对象的不同，行政公开可以分为对所有人公开和对利害关系人的公开；根据公开的地点不同，可以将之分为公报的公开、阅览室的公开、复制的公开；根据收费与否，可以分为免费的公开和收费的公开。在我国，行政公开的主要形式是行政主体主动公开，缺乏对于依申请公开的详细规定和深入研究，从而影响了行政公开的效果，因此，我们应该加强行政公开方式的多样化，增加依申请公开的规定和对利害关系人公开的规定。

1、主动公开和依申请公开主动

公开是指国家行政主体及其工作人员按照法律规定的义务主动将国家行政主体及其工作人员的有关情况登载在有关报纸上、公报上或者国家行政主体及其工作人员主动公开有关情况的一种公开方式。依申请公开是指权利主体按照一定的程序和条件向负有公开信息义务机关和工作人员请求公开某项情报的方式。

2、对所有人公开和对利害关系人公开

对所有人公开就是公开的对象是国家的全体公民、组织，没有资格上的限制。而对利害关系人公开就是公开的对象仅限于和公开的资料、信息、消息有利害关系的特定人。在对所有的人公开的方式中，行政主体公开的对象是国家的全体公民、组织，没有资格上的限制，而对利害关系人公开的对象仅限于与公开的资料、信息、消息有利害关系的人。如《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据。这是公开的范围仅限于当事人。《行政复议法》第23条第2款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。这时的公开范围仅限于申请行政复议的申请人和行政复议第三人。我国澳门地区行政程序法第60条（利害关系人之资讯权）规定：如私人有所请求，有权取得由行政当局提供与其中直接利害关系之行政程序进行情况之资讯，并有权获知对该程序作出之确定性决定。《瑞士行政程序法》第26条规定：当事人或者其人有权就本身之案件，向原处分官署或该官署所指定之邦之官署所在地，请求阅览卷宗。由此可见，前者的范围远大于后者的范围。这也是这两种公开方式最大的区别。

（五）扩大行政公开的范围

行政公开的范围是行政公开中一个最基本的问题。世界各国对于行政公开的范围有两种不同的立法例：一种是列举行政公开的事项；一种是采用概括式加排除式的规定。首先概括规定行政主体的信息应该予以公开，然后再采用排除式的规定例外事项，例外事项一般为国家秘密、商业秘密和个人隐私。

美国情报自由法采用第一种立法例。具体如下：第一，规定行政机关在原则上应主动积极对任何人公开行政机关所掌握的情报、资料；第二，对免除公开事项（exemptions），规定了具有可行性的标准，取代了旧法中的含糊不清的规定；第三，行政主体对拒绝公开负举证责任，行政主体必须向行政裁判机构或者法院证明拒绝行为符合法定的不予公开标准。同时，还应该注意对于个人隐私或者商业秘密的公开范围问题和不予公开的诉讼。

因此，我国行政公开对于公开内容可以采用概括式和列举式模式：

（1）行政主体应当公开的内容

①行政法规、规章等规范性文件；②行政主体的机构设置、人员编制、职责权限以及办事规则；③行政主体的相关工作人员的录用、考核、奖惩、任免以及相当级别公务员的收入；④行政主体的财产收支要公开；⑤行政执法依据、程序、过程、认定事实、救济途径等；⑥其他重大行政事项以及决策过程。

（2）不予公开的内容

①国家秘密；②商业秘密；③个人隐私。

（3）行政主体对不予公开的事项承担举证责任

（六）建立和完善行政公开制度的救济制度

根据有权利有救济的法律原理，行政公开制度应该有救济程序的保障。在现代国家的行政公开制度中，普遍建立了行政公开的法律救济原则。申请救济的人一般有两种，要求反对公开的任何反对公开的利害关系人。根据申请人获取救济原则，当申请人的请求权遭到了国家机关的不当否决时①，或者是利害关系人认为申请人的请求构成了对自己的损害②，有权获得救济，可以向行政机关或者法院提起情报公开的诉讼。③对于救济制度的规定，各国有不同的立法情况，有的国家采用“穷尽行政救济”的原则和相对人选择原则。

我国现行的行政公开制度中对于权利主体的救济权利规定得比较粗糙，在大多数的关于行政公开制度的规定中没有规定权利主体有获得救济的权利。因此，在以后的制度中，不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，课予行政机关及其公务员公布有关资料的义务，而且要赋予当事人就行政公开享有的行政救济权，直到请求司法审查权。

如可以通过扩大解释行政复议法、行政诉讼法的相关规定，将不予公开的行为纳入受案范围。行政复议法第6条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依据行政复议法向行政复议机关提起行政复议。根据此项规定，凡是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯合法权益，即可以向行政机关提起行政复议。因此，现在的关键问题就在于论证相对人向行政机

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为适应计算机公文处理系统在局机关应用的需要，逐步推进机关办公自动化，根据《全国税务机关计算机公文处理操作规程(试行)》、《安徽省地方税务局机关公文处理实施细则》，特制定本规则(以下简称《规则》)。

第一章总则

第一条办公室是公文处理管理部门，负责计算机公文处理的管理工作。计算机信息中心是技术保障部门，负责计算机公文处理系统的技术保障工作。

第二条机关全体工作人员都应使用计算机公文处理系统处理公文并执行本规则。

第三条办公人员使用计算机处理公文，应设置登录口令、签字密码及电话号码。登录口令、签字密码由个人负责保密，应根据需要不定期更换。如发现登录口令、签字密码被盗用，要及时报告有关部门。

第四条机关计算机公文处理系统分别设置个人信箱、部门信箱。个人信箱由个人负责管理，部门信箱由部门兼职文档员负责管理。部门兼职文档员离岗1天以上的，部门要确定人员代岗。离岗5天以上的，应向办公室申请替补兼职文档员，原部门兼职文档员回岗后应通知办公室取消替补兼职文档员。

第五条机关工作人员应定时查看信箱中有无需要办理的公文，以免延误工作。

第六条机关工作人员使用计算机处理公文，应严格执行各项保密制度，要严防泄密，严禁擅自拷贝、打印或转发给无关人员阅读。未配置有效保密设备前，不得通过计算机网络传输、阅办密级文件及其它需保密的文件。使用安装有处理公文软件的计算机，不得直接或间接与国际互联网或其它公共信息网络相联接，必须实行物理隔离。对违反保密规定的，要按照有关规定予以处理。

第二章收文处理

第七条登记。机关各类收文由办公室机要人员统一拆封。分类进行登记，并填写收文处理签。同时应注明办理时限，一般情况为20日，具体按公文处理办法规定的时限执行，特殊情况和紧急公文应根据文件要求和局领导批示注明限办期限。

第八条输入。登记后的文件由办公室机要室将相应的文件扫描、拷入或录入系统。扫描文件要做到页面端正、字迹清晰，不缺页乱页。

第九条拟办。文件登录完毕后，办公室机要室应送入办公室领导个人信箱。办公室领导填写拟办意见后，直接分送局领导个人信箱和部门信箱。

第十条阅办。局领导阅批文件在个人信箱中处理。局领导对拟办无不同意见的文件，应在阅批并签名后将文件发还机要室，由机要室根据领导阅批情况分别处理，对拟办无意见的，转交档案室；如需批示，应在“批示内容”中注明，由机要室按领导批示分送。

部门对办公室传来的阅办文件，由部门兼职文档员转交本部门主要领导个人信箱。

部门主要领导批办文件在个人信箱中处理，填写明确的批办意见后，在签名栏键入签字密码，直接发送给本处有关人员承办。如该文件涉及领导批阅的，应查看局领导批示后再填写批办意见。如属急件、特殊情况或局领导外出的，可先批办分送办理，但要请有关人员注意查看局领导批示。

第十一条承办。承办文件在个人信箱中处理。具体承办人员在阅文后，要及时根据文件的要求和领导的批示内容进行办理，办理结束后应在收文处理签的“注办”栏中填写办理情况和结果。

第十二条催办查办。办公室负责全局文件的催查办工作，机要人员要定期通过办文情况登记簿检查各部门的办文情况，对超期未办的文件应发出“催办单”予以催办。各部门兼职文档员收到催查办单后应予以登记，并对本处室有关人员予以催办，同时回复办公室，报告催办情况。

第十三条办理、归档。部门兼职文档员负责本部门的公文办结管理；对本处室处理完毕的文件，应在检查确认后将其中一份发送档案室，其余同名文件删除。

只需局领导阅而不需部门阅办的公文办结工作，由办公室管理。机要人员对办理完毕的文件应在登记簿中注明办结，并及时转交档案室。

档案人员负责档案室信箱的管理工作。对办理完毕的文件应在档案室登记簿中登记，注明办结。文件归档按现行的档案分类管理办法执行。

第十四条查询利用。个人可在系统中查询曾经阅办过的任何文件；查询本部门曾经阅办过的文件，可由本部门兼职文档员提供；查询机关的收发文，应向办公室提出申请，经批准后，由档案人员提供。

第十五条收文字号管理。机关收文可分类别按年度编流水号进行管理。

第三章发文处理

第十六条拟稿。拟稿在个人文件夹中处理。拟稿时，必须先正确填写“文头纸”各项目内容；标识主题词可使用自动标引功能，并根据总局关于主题词标引的规定进行调整；进入“正文、附件”栏后，应先编辑正文，然后编辑附件；与本文件相关的参考文件，应在“外收文登记簿”中选择，列入有关文件栏，以便在审核、签批时参阅。拟稿人起草的文件，凡不属于密级文件和不宜公开的应设定为共享文件，以使全机关人员查询。

拟稿人经检查确认起草工作完毕后，应将文件发送本部门领导初审。

第十七条初审。部门领导负责初审。初审公文，应通过“编辑”功能进入，经审阅产生初审版本后，可在“审批意见”栏明确签署审批意见，具体审批意见写入“审批内容”栏。审批后，应在签名栏用密码签名。公文的主审人还应在文头纸相应的初审栏，用密码签名，发送给本部门信箱，由部门兼职文档员发送给办公室核稿人员。

第十八条核(审)稿。办公室核稿后，根据局领导的分工发送局领导签发。

办公室核稿后，产生相应的初核(审)稿版本，初核(审)人员应在文头纸相应的栏内，用密码签名。对不需发文、暂缓发文或需要作较大修改的文稿，应在写明意见并签字后退回。

第十九条会签。需要会签的文件，如属局内部部门会签的，应在发送办公室核稿前，发送给有关部门。会签部门审阅文稿产生会签版本后，在文头纸上用密码签名，发还拟稿部门；拟稿部门在确认会签完毕无误后，将文件发送办公室核稿人员。如需外部会签的文件应在发送消息中注明告知。局领导对需要外部会签的文稿审阅签署意见(不需要签发)后，发送给机要室。机要室进行外部会签登记后送打字室，由打字室打印局长同意版本清样，交办文部门送出会签。外部会签完毕后，办文部门应将外部会签情况交机要室登记，然后送局领导确认，并将修改意见输入计算机文稿，按规定程序送局领导签发。

第二十条签发。局领导签发公文，首先要通过“编辑”功能审阅计算机文稿，产生领导签发版本后，在“领导批示”栏中用密码签字，注明批示内容，然后在文头纸的签发栏，用密码签名，注明签发意见。“文头纸”的签发栏由负责该文件的主签人用密码签字。签发后的文件由局领导发送机要室。

第二十一条公文编号、排版、校对。机要人员在编号前要认真审核文稿的版本，确认审稿版本、核稿版本和局领导签发版本齐全的，应进行发文登记，并注明办结，然后才能予以编号。

编号后的文件由机要人员发送打字室。文印人员排版后，应用密码签名，并拷出局长签发版本打印印刷版本（纸质），连同计算机电子文件交办文部门校对。校对人凭打字室交给的印刷版本（纸质），与计算机中的局长签发版本校对。如发现有错误，应在印刷版本（纸质）上修改后，再修改排版版本，无误后，由校对人在校对处签字，连同修改后印刷版本（纸质）转交打字室。校对人一旦用密码签字后，其文件版本为最后定版。打字室根据印刷版本（纸质）印刷。机要室应定期将印刷正本和文头纸送原签发领导补签。

第二十二条归档、封发。档案人员将文件正文保留处室版、办公室核稿版、局长签发版、最后排定版。其他几版的公文，在公文运转结束后，由档案人员酌情删除。

系统封发功能由机要室使用。

第四章公文传递

第二十三条办公室机要室为全局的收发文的中心。各部门的部门信箱为部门的收发文中心。

第二十四条收文操作规程：附后

第二十五条发文操作规程：附后

第五章用户信息管理

第二十六条用户信息由办公室负责维护管理，包括建立用户标识、设置用户的起始登录口令和起始签字密码。

第二十七条用户注册名称、登录口令和签字密码管理。用户注册名称一经确定，一般不再变更。起始登录口令和签字密码由办公室设定后通知用户，用户在正式使用公文处理系统时应更改。如工作调整，其权限由办公室重新设定。

第六章权限管理

第二十八条用户权限由办公室授予并负责管理，除办公室有关人员外，全局办公人员分局领导、部门领导、部门兼职文档员、一般干部四级分别授予相应权限。

第二十九条收文处理权(包括批示权、拟办权、注办权、催办权、处理签填写权)。

批示权：省局领导、部门领导；

拟办权：办公室领导；

注办权：部门领导、部门兼职文档员、一般干部；

处理签填写权、催办权：办公室机要人员及部门兼职文档员。

第三十条发文处理权(包括拟稿权、初审权、初核权、复审权、复核权、会签权、签发权、排版权、校对权、封发权、外部会签登记权)。

拟稿权：全局工作人员；

初审权：部门领导；

会签权：部门领导；

初核权：办公室领导；

签发权：局领导；

排版权：办公室打字室人员；

校对权：部门领导、部门兼职文档员、一般干部；

封发权、外部会签登记权：办公室机要人员。

第三十一条收文簿管理权(包括插入权、更新权、删除权、查询权)：办公室机要人员、各部门兼职文档员。

第三十二条发文簿管理权(包括登记权、更新权、删除权、查询权)。

发文簿管理权：办公室机要人员；

查询权：各部门兼职文档员。

第三十三条存取控制权限(分为全部文件、本部门文件、本人处理过的文件、不能查询任何文件)。

全部文件：局领导，办公室领导，办公室机要、档案人员；

本部门文件：部门领导和部门兼职文档员；

本人处理过的文件：除上述以外的其他人员。

第三十四条信箱管理权(包括查询权、删除权及转发权)。

部门信箱管理权：各部门兼职文档员、机要人员、档案人员、文印人员。

第三十五条案卷目录管理权(包括案卷查询权、案卷管理权)。

卷宗目录管理权：办公室领导、办公室档案人员。

第三十六条系统维护权(包括机构人员维护权、系统代码维护权、系统文件销毁权、系统控制维护权、系统维护配置权)。

所有系统维护权分别由办公室和计算机信息中心确定的系统管理员维护。

第三十七条收文字号管理权：办公室机要人员。

第三十八条发文字号管理权：办公室机要人员。

第七章附则

第三十九条本规则未尽事宜，按有关规定执行。

第四十条本规则由淮南市地方税务局负责解释。

第四十一条本规则自机关计算机公文处理系统运行时执行。

首次进入公文处理系统操作要求

一、启动计算机，以administrator的用户名注册（无口令）。

二、启动公文处理系统。双击公文处理系统图标，打开系统的登录屏幕。

三、登录：输入注册名、口令、回车或点确认，进入系统的主控操作屏幕。（注册名、口令、由办公室投供，注册名永久使用。）

四、修改口令：点选项——修改口令，输入旧口令、新口令、再认定，点确认退出，口令修改成功，再次进入公文处理系统时，应使用新口令。

五、修改签名密码：点选项——修改签名密码，输入旧密码、新密码、再认定，点确认退出，签名密码修改成功。

注意：口令、签字密码如泄密，应及时修改，最好定期修改。如遗忘，请与办公室联系。

六、修改电话号码：点选项——修改电话号码，输入你的办公室电话号码，点确认退出。

发文操作规程（一）

本规程适用于发文字为淮地税、淮地税函、淮地税办、会议纪要、收入简报的文件。发文字为淮地税党组、淮地税纪的文件参照执行。

公务员之家版权所有

一、拟稿（操作人：办文部门经办人）

1、进入个人信箱

2、点个人文件夹

3、点新建

4、选择公文种类

5、填写文头纸：密级、缓急、发文字号、会签单位、标题、主题词（选自动标引）、主送单位、抄送单位。

6、编辑正文、附件

①编辑正文，点存盘退出。

②编辑附件，点存盘退出。

③编辑有关文件点存盘退出。

7、完成：点确认。

8、转交部门领导初审：

点转交，选个人中的部门主要负责人（其不在时，可由部门其他负责人初审，下同），在附加说明栏输入“请审稿。”，点发送。

二、初审（操作人：办文部门负责人）

1、进入个人信箱

2、选中待初审的文件

3、点发文——审批——初审

4、编辑正文、附件，点正文附件。

①编辑正文，点存盘退出。

②编辑附件，点存盘退出。

③编辑有关文件，点存盘退出。

5、填写初审意见：点领导审批，填写意见、审批内容，输入签字密码签名。

6、填写文头纸：点文头纸，编辑修改文头纸有关内容（除拟稿时所填内容外，还增加了印刷份数）。在初审栏输入签字密码签名。

注意：修改文头纸中标题时，应同时修改正文、附件中正文的标题，反之亦然（注意版本号的选择）。点确认退出。

7、转交：点转交，在部门栏选本部门名称，在附加说明栏输入“请登记后送办公室核稿。”，点发送。需内部会签时，输入“请登记后送×××会签。”，点发送转送到本部门信箱。需外部会签时，输入“请登记后送办公室核稿。联淮发文，需送×××会签。”，点发送转送到本部门信箱。

三、登记及转送内部会签、核稿（操作人：办文部门兼职文档员）

1、进入部门信箱

2、选中待登记的文件

3、点登记，修改后，点确定（已登记在发文登记薄）。

4、需内部会签时：点发文登记薄，选中要转送的文件，点分送，在部门栏选中需会签的部门，在附加说明栏，输入请会签，点发送。

附：内部会签的操作程序：

①接收、转送（操作：会签部门兼职文档员）

a.进入部门信箱

b.选中需会签的文件

c.点分送，在个人栏选部门主要负责人，在附件说明输入“请会签。”，点发送。

②会签（操作人：会签部门负责人）

a.进入个人信箱

b.选中需会签的文件

c.编辑：点发文——会签，进入编辑（分别编辑正文、附件、领导审批、文头纸，方法与初审相同。）。最后，在会签框内的领导签字栏输入签字密码签名，点确认退出。

d.点转交，在部门栏选本部门，在附加说明输入“已会签，请退回。”，点发送。

③转送（操作人：会签部门兼职文档员）

a.进入部门信箱

b.选中已会签的文件

c.点分送，在部门栏选送会签的部门，在附加说明栏输入“已会签，退回。”，点发送。

④当有多个会签部门时，将收到的第一个部门已会签的文件，再分送第二个部门会签，直到全部会签完毕。已会签完的文件，转送部门负责人审阅。（在附加说明栏输入“已会签，请审阅。”）部门负责人审阅后，转送部门信箱（在附加说明栏输入“已阅，请送办公室核稿。”）。

5、转送办公室核稿（操作人：办文部门兼职文档员）

①进入部门信箱，点发文登记薄。

②选中要送核稿的文件

③点分送,在个人栏选办公室核稿人，在附加说明栏输入“请核稿。”，点发送。

联淮发文需外单位会签，办文部门在分送办公室核稿时，必须在附加说明栏输入“请核稿。联合发文，需送×××会签。”。

四、办公室核稿（操作人：办公室核稿人）

1、进入个人信箱，选中要核稿的文件。

2、点发文——审核——初核

3、核稿：文头纸、正文、附件、领导审批

4、签名后，点确认。

5、转送局领导签发。

需送外单位会签时：

a.转送局领导审阅（不签发）。

b.局领导审阅后（不签发），转送办公室机要室（在附加说明栏输入“已阅，请×××会签。”）。

c.办公室机要室在发文登记薄上登记,并注明送外单位会签后，打印局领导审阅版本，送办文部门进行外单位会签。

d.办文部门到外单位会签后，交办公室机要室。

e.办公室机要室登记外部会签结果。

f.办公室机要室转送办公室核稿人（在附加说明栏输入“外部会签已完成，请审阅。”）。

g.办公室核稿人阅后，送局领导签发。

五、签发：（操作人：局领导）

1、进入个人信箱

2、选中待签发文件

3、点发文——签批、签发。

4、审定正文、附件、领导审批、文头纸。最后，在文头纸框内，选择发，输入密码签名，点确认退出。

5、点转交，在部门栏选办公室机要室，点发送。

六、登记编号（操作人：办公室机要室）

1、进入部门信箱

2、选中待办文件，点登记，点确认退出。

3、点发文登记薄，选中办结的文件，点办结。

4、点发文——发文编号。

5、点分送，在部门栏选办公室打字室，点发送。

七、排版（操作人：办公室打字室）

1、进入部门信箱

2、选中待排版文件，点阅文，拷出后排版打印印刷版本。

3、选中待排版文件，点发文——排版，编辑后，点确认退出。

4、点转交，在个人栏选拟稿人，点发送，转交拟稿人校对（在附加说明栏输入“已排版，请校对。”）。同时，将印刷版本（纸质）送拟稿人，供校对。

八、校对（操作人：拟稿人）

1、进入个人信箱。

2、选中待排版文件，点发文——校对，在正文中选择局领导签发版本，点阅览，与印刷版本（纸质）校对，修改印刷版本（纸质）。然后，在正文中选择排版版本，点编辑，根据修改后的印刷版本（纸质），编辑修改正文和附件。修改完成后，在文头纸上的校对栏输入密码签名，点确认退出。

3、转交：点转交，在个人栏选文印人员，在附加说明栏输入“已校对，请付印。”。同时，将修改后的印刷版本（纸质）送交文印人员。

九、付印（操作人：办公室打字室）

根据校对人修改后的印刷版本（纸质）修改后付印。

计算机公文处理系统发文操作规程（二）

本规程适用于淮南地税信息（含调研专辑）、信息专报、送阅材料的操作。办公会议通知参照执行。

一、拟稿（操作人：办公室秘书）

1、进入信箱

2、点个人文件夹

3、点新建，选择公文种类，点确认。

4、编辑文头纸、正文、附件。

5、点确认退出。

6、转送核稿：选中文件，点转交，在个人栏选办公室核稿人，在附加说明栏输入“请核稿。”，点发送。

二、核稿（操作人：办公室核稿人）

1、进入个人信箱。

2、选中待核稿文件。

3、点发文——审核——初核，编辑文头纸、正文、附件、领导审批，点确认退出。

4、转交：点转交，在个人栏选签发人，在附加说明栏输入“请×××签发”。

三、签发（操作人：局领导）

1、进入个人信箱。

2、点发文——签批、签发，编辑文头纸、正文、附件、领导审批，点确认退出。

3、转交；点转交，在部门栏选办公室秘书室（如为局长办公会议通知，则选办公室领导。），点发送。

四、登记、编号（操作人：办公室秘书）

1、进入部门信箱

2、选中已签发文件，点登记，点确定退出。

3、点发文登记薄，选中文件，点办结，再点发文——发文编号，点确认退出。

4、分送：

①发送到办公室打字室付印：

点分送，在部门栏选办公室打字室，在附加说明栏输入“请付印”。点发送。

②发送给市局机关人员：

点分送，在办公组栏选局内全体办公人员，点发送。

五、付印（操作人：办公室打字室）

1、进入部门信箱

2、选中文件，点阅文，拷出付印。

计算机公文处理系统收文操作规程

一、收文登记、填写收文处理签、输入文件内容、分送（操作人：办公室机要室）

1、进入部门信箱

2、点收文——收文登记，打开外收文登记屏幕，登记有关信息后点确定，继续进行下一份文件的登记。

3、点外收文登记薄，选中待处理文件，点收文——填写收文处理签，打开屏幕，收文处理签的大部分内容已带入。点正文、附件，输入文件的正文和附件。点确认退出。

4、分送：选中待处理文件（可选中多份文件），点分送，在部门栏选办公室领导，在附件说明栏输入“请拟办。”，点发送或全部发送。

二、拟办：（操作人：办公室领导）

1、进入部门信箱

2、选中待处理办件，点收文——拟办，阅览正文、附件内容后，在收文处理签的拟办意见栏输入拟办意见，点确认退出。

3、分送：点分送，根据拟办意见，分送局领导或部门。

三、批办（操作人：局领导）

1、进入个人信箱

2、选中待处理文件，点收文——批办，首先在正文、附件中，分别点阅览，查看正文和附件的内容；再在收文处理签中，查看拟办意见；最后，在领导批示中的批示内容栏输入批示意见，在签名栏输入签字密码签名。点确认退出。

3、转交：先中已阅文件（可选多份文件），点转交，在部门栏选办公室机要室，点发送或全部发送。

四、分送（操作人：办公室机要室）

1、进入部门信箱

2、转送，选中待处理文件，点阅文，查看领导批示意见和拟办意见。点分送，根据领导意见发送到相关的部门信箱。

五、接收分办（承办部门兼职文档员）

1、进入部门信箱

2、选中文件，点发送，发给部门主要负责人。

六、承办部门承办（注办），（操作人：承办部门负责人）

1、进入个人信箱

2、选中文件，点阅文，查看文件内容、领导批示、拟办意见。

①需批办的，选中文件，点收文——批办，在领导批示中的批办内容栏输入批办意见，在签名栏输入签字密码签名。点发送，选中承办人员（可选多人），点发送。

②不需批办可直接办理的，选中文件，点收文——注办，在收文处理签中的注办栏输入办文结果，并输入签字密码签名。

七、承办注办（操作人：承办部门承办人员）

1、进入个人信箱