省县创建居民监督的探索

党的十七大报告指出：要进一步扩大党内基层民主，加强和改进党的基层组织建设。古蔺县以这一精神为指导，认真总结基层民主中存在的问题，探索农民群众日益增强的民主意识和村级组织权力制约机制短缺之间的矛盾的解决途径，创造性的在全省首创村（居）民监督委员会（简称监委会，下同），填补了村民自治“民主监督”中监督主体不确定的空白，为村级组织民主监督提供了实体支撑，完善了村级组织权力运行监督制约体制，在深化村务、党务公开,推进村民自治，扩大基层民主，密切干群关系，促进社会和谐社会等方面取得了明显成效。

一、村监委会提出的背景

村级组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村级各种组织和各项工作的领导核心，党的路线方针、政策在农村能否得以贯彻落实，村级组织将起重要作用。长期以来，在《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》中，对村级组织明确了其工作职责和要求，但是村级组织在自我管理中，部分村干部没有严格按照《条例》和《组织法》履行职责，而在现有的体制中又没有对村“两委”的工作进行日常的约束和监督，随着群众民主意识的增强，群众对村级组织在管理村级事务中存在的问题日渐不满，干群矛盾日益加剧，群众信访、上访增加，导致农村党群、干群关系紧张，甚至诱发群体恶性事件发生。究其原因,主要反映在群众对党务、村务的不明白、干部的不清白。党务、村务的不公开、怕公开、公开的不规范是诱发基层矛盾的一个重要原因，具体表现：一是该公开的没公开。如项目资金的开支、生育指标的安排、公益事业的建设、救济款物的发放等村务公开中要求公开的内容，也是群众关心的事项始终得不到公开，公开的内容，都是些无关紧要的公众信息，搞形式应付检查，敷衍了事；二是怕公开。有的村干部素质低下，在有关惠农政策安排中优情厚友，从而怕公开，也就找理由不公开。三是公开不规范。按照有关要求和规定，党务公开在每年的6月和12月各公开一次，村务公开在每季度最后一个月月末公开，专项党务、村务工作做到及时公开。部分村级组织在工作中是想公开就公开，不想公开就不公开，由少数人说了算。四是公开面窄。村级组织虽然都建有固定的党务、村务公开栏，但是由于公开栏建在不醒目的位置，公开的内容在短时间内又被风雨或他人试镲掉，群众知晓率低。另一方面通过公开栏的形式公开，群众不识字也起不到知晓的作用。五是公开形式单一。在有关规定中要求党务、村务公开以会议和公开栏方式，这种公开方式已不适应目前农村的状况，一方面参会群众有限，另一方面公开栏受气候影响大，不能持久。由于群众对村级事务的不明白，产生对抗情绪；干部有的是怕公开，有的是公开不明白，这一信息不对称造成的矛盾对立体，是引发基层干群关系紧张的主要原因之一。

二、建立村监委会的基本做法

（一）创新载体，建立村级组织分权制衡的“三驾马车”

如何解决这一矛盾，建立有效的权利监督机制，古蔺县以2007年村（社区）“两委”换届选举为契机，把监委会的选举工作纳入换届工作的内容之一，在全县286个村（社区）选举产生了监委会，建立了与村（社区）党支部、村（居）委会并驾齐驱的“第三驾马车”。新建立的监委会组成人员由村（居）民代表会议选举产生，以公道正直、热心村（居）务为基本要求,在“两委”成员以外的本村（居）党员、知名人士、退伍军人、企业代表、离退休干部等人员中推选，一般由5-7人组成，其中1人任监委会主任。监委会对村（居）“两委”党务公开、村（居）务公开、公益事业建设管理等进行监督，直接对乡镇党委、政府、纪委负责。村（社区）党支部委员会、村（居）委会、监委会共同管理村（居）务，完善了决策、执行、监督三权分立、相互制衡、协调配合的权力运行体制。

（二）加强督导，不断提高村监委会业务水平和监督实效

为加强对监委会的业务指导，今年上半年，古蔺县开展监委会专题培训40余场次，实现了全县269个村17个社区的286个监委会共计1539名监督员培训工作全覆盖，督促乡镇及时向各监委会印发全年监督要点、季度监督重点、专项监督热点，推动了监委会工作规范运行。在年初冰雪灾害发生后的救灾款物发放、抗震救灾期间群众捐款和“特殊党费”交纳等热点工作中，各乡镇纪委及时组织监委会进行了专项监督，取得了监督的实效。

（三）财政支持，为村监委会正常运转提供经费保障

为确保监委会监督工作高效运行，古蔺县将监委会工作经费纳入了县财政预算，由县财政每年划拨86万元作为监委会工作专项经费，按每村（社区）每年3000元的标准，划拨到各乡镇财政。专项经费的管理使用由县纪检、组织、民政、财政等部门联合行文件明确作出规定：其中监委会主任每月发放固定误工补助100元，其余1800元作为日常办公经费，由乡镇纪委考核发放。工作经费保障制度，为监委会充分履行监督职能提供了必要的条件，保证了监督工作的正常运行。

三、监委会运行的成效

（一）充分发挥参与作用，提高了村“两委”的决策水平和执政能力。按照《古蔺县村（居）民监督委员会工作规则（试行）》规定，监委会对公益事业建设、救济救灾物资发放等村级事务监管过程中，前移监督关口，参与村“两委”的决策研究，减少村“两委”决策失误，提高了村级组织决策水平和执政能力。比如：今年初德耀镇集美村研究冰雪灾害救灾款物的分配方案,监委会积极参与，在涉及到困难户袁体珍是否享受本次救济时，村“两委”与监委会的意见发生了分歧：村“两委”认为，袁体珍虽然家庭确实困难，但过去历次救灾救济她都享受了，这次受灾面大，如果她每次都享受，群众会有意见；监委会通过调查后认为，袁体珍在特大冰雪灾害情况下如果断了补助，80多岁的袁体珍将无法生活。最后，村“两委”采纳了监委会的意见，一致同意给袁体珍发救灾补助，分配方案公示后，得到了群众的普遍认可。由于监委会及时参与，促进了村务工作的公平公正。

（二）充分发挥监督作用，促进了村“两委”干部廉洁自律。随着中央惠民政策的不断增多，惠及群众的各项政策越来越成为社会关注的焦点，监委会自觉履行监督职能，积极配合完成各项中心工作，把低保户的审核、落实计划生育奖励扶助政策、惠民项目资金的安排落实等作为监督的重点，认真开展监督检查，最大限度地增强了村级权力运行的公开透明，从制度机制上有效预防了村干部的腐败。比如，今年年初古蔺镇各监委会按照监督程序对城乡低保户进行例行审核时，把200多户不符合条件的及时清理出来，使真正困难的群众感受到了党和政府的温暖。又如，石宝镇可贝村村主任利用职务之便，私自改变村民代表会议讨论通过的粮食直补方案，将自己的面积扩大了12.5亩，骗取国家粮食直补资金1021元，监委会发现后，立即报告镇纪委，镇纪委立即对该村的粮食直补进行了纠正，按村民代表会议决定的方案进行落实，并责令村主任写出书面检查，在全镇村干部中通报批评。通过对可贝村村主任违纪行为进行处理并曝光，对全镇村干部起到了警示教育作用。

（三）充分发挥宣传解释作用，实现了干部清白群众明白。监委会的建立，在干部和群众之间架设了一座“连心桥”，成为了密切干群关系的重要纽带。这一纽带畅通了社情民意反映渠道，及时化解了群众与干部之间的疑团，尊重了党员主体地位，调动了党员群众的积极性、创造性。如石宝镇监督委员会在重点项目落实前就印发资料到户，特别是对农村合作医疗的报销标准、粮食直补的政策等协助村“两委”及时为群众做好宣传，从而使干部更加清白，同时，又增进了群众对党和政府政策法规的了解，成为了真正的明白人。

（四）充分发挥协调作用，维护了农村社会稳定和谐。监委会在对村“两委”工作实施有效监督的同时，还主动参与调处民间纠纷，化解干群矛盾，及时从源头上消除了农村不稳定因素，促进了社会稳定和谐。今年上半年，全县共受理群众来信来访576件（次），比去年同期下降11%；其中反映村务、党务不公开或有关村“两委”干部的来信来访由去年同期的75件减少到今年的32件，下降了43%。

四、开展村民监督的启示

（一）村务监督是发展民主的有效载体。村务监督和发展民主是辩证统一的，村民的监督权利是农村民主自治的表现形式之一。只有让村民在村务管理中切实参与进来，保障村民的权利，才能激发村民参与村务的热情，才能使村务监督切实有效。实践证明，古蔺县建立村监委会，使农村干群关系得到进一步融洽，群众气顺了，干部腰直了，真正实现了群众明白，干部清白。

（二）发展民主必须打破村级组织决策、执行和监督同体的格局。监委会既是群众性自治组织，是村（社区）“纪委”，也是乡镇纪委在村一级的工作延伸，是推进农村基层民主政治建设的有力抓手。在农村设置一个与村“两委”不存在隶属关系的“第三驾马车”，符合权力运行的基本规律，改变了“两委”干部既是决策者、又是监督者，既当运动员、又当裁判员的不合理局面，顺应了农村民主监督机制在新形势下的发展要求，解决了村民“自治”体制下群众诉求难以“自决”的问题。

（三）建立适合村民实行民主监督的硬约束制度。目前，我国法律赋予村民的民主监督权利，但是没有具有操作性的刚性法规和有效措施，也没有形成法定制约力。因此，要真正发挥民主监督权利，就必须建立适合村民实行民主监督的硬约束制度，以此提高村务监督的权威性和实际性。