独家原创:机构编制工作调研报告

机构编制工作是巩固党的执政地位和完善各级政权建设的一项基础性工作。机构编制工作的主要任务是，通过调整党、政、群、各派机关及事业单位的职能（任务）配置，理顺职责关系，核定人员编制和确定领导职数，不断完善党的领导和政权建设的组织形式和管理方式，逐步建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，促进社会经济协调发展。加强机构编制管理工作，对于提高党的执政水平和政府管理能力，保证国家机器的高效运转，实现党政机关为人民服务的根本宗旨，具有十分重要的意义。所以，我们要正确分析当前机构编制工作所面临的困难和问题，并结合实际，制定行之有效的对策，通过加强制编工作来促进行政管理体制的日趋完善，从而推动经济社会的又好又好又快发展。

一、当前机构编制工作面临的困难和存在的问题

在完善社会主义市场经济体制，构建和谐社会的新形势下，机构编制工作承载着宏观控制与微观需求、立法缺失与法定化要求、体制机制障碍与机构编制调控目标等多重矛盾，同时，也存在着诸多困难和问题。

㈠当前机构编制工作面临的困难

1、严格控制机构编制增长与地方各级政府引进人才的要求不相适应。在目前我国行政管理体制改革相对滞后的大背景下，地方各级政府的职能转变较为缓慢，“保姆式”、“全能型”政府的格局没有根本改变。而且，随着社会经济的迅猛发展，各行各业对高层次人才的需求越来越大，一方面要求更多的机关事业岗位用来引进发展经济和社会事业所需的高层次人才，另一方面迫于人员膨胀财政吃紧的压力，要实行严格的控编制度，尤其是乡镇机构编制五年内只减不增，机关事业单位基本处于满编满员状态，且不少人员年龄偏大，知识业务水平偏低，结构不合理，难以适应发展需要，引进人才面临编制和财政供养双重制约，造成老化的人员减不了，急需的人才进不来，地方经济发展的压力在一定程度上表现为控编管理与人才引进的矛盾，机构编制部门处于两难境地。

2、机构编制管理法定化要求与立法滞后的现实使机构编制监督管理缺乏刚性。到目前为止，我国尚没有一部单独为规范机构编制订立的法律，现有的上级党委、政府和编制部门颁发的有关机构编制管理的规定、办法、通知等只能列入地方性规章的范畴，其效力上升不到法规的层次。立法的缺失给机构编制管理留下了较大的人治空间，机构设置，编制核定，没有一个明晰的界限，最后确定往往是经过一番讨价还价的博弈之后相互妥协的结果。由此带来的一个典型的现象就是上级业务部门对基层机构编制的干预。中央编办三令五申要求县级机构编制零增长，最近又出台了机构编制“五不准”规定，基层机构编制部门也希望这些规定都能严格执行到位，但一些上级业务部门出于自身利益，片面理解机构设置对应原则，对基层机构编制进行干预，“不设机构不达标，不设机构不立项，不设机构不给钱”的现象时有发生，如果基层机构编制不到位的，往往采取控制经费拨付、不落实重点项目等手段进行干预，迫于压力基层往往会违心地满足上级业务部门对机构编制的要求，造成机构编制反弹，机构编制“零增长”的目标就很难实现。

3、有限的机构编制资源与越来越多的人员对机关事业单位的向往形成强烈反差。由于目前就业难的问题十分突出，因而行政、事业岗位具有的公共性、稳定性、保障性特点，对大中专毕业生的吸引力非常巨大，越来越多的人想挤进机关事业单位，形成“千军同挤独木桥”现象。事实上能考进公务员队伍的毕竟是少数，大多数人则盯住事业单位，通过各种途径，千方百计往事业单位挤，各部门要求增加事业机构编制的压力也就随之增大。

4、机构编制工作的新形势新要求与机构编制工作机构自身建设不同步。新形势下的机构编制工作不仅工作量大大增加，而且工作要求与过去不可同日而语，行政管理体制改革和事业单位改革将是机构编制部门一项长期的、繁重的任务，机构编制调控管理、事业单位网上登记管理都有很多新的要求。但由于历史的原因，一方面，机构编制管理机构一直存在体制不顺、力量不足、履行职能难、社会认知度低的问题，另一方面是机构编制监督管理的长效机制没有完全形成，所有这些与新形势下的机构编制工作要求很不相适应，机构编制部门的权威性和约束力受到削弱，要想全面有效行使管理与监督权，查纠克服超职数配备领导、超编制进人等违规现象，其难度是不言而喻的。

㈡当前机构编制工作存在的问题

1、部分单位和部门对机构编制工作重要性认识不够，对机构编制管理存在忽视和松懈的情况，有些部门和单位对加强新形势下机构编制管理的重要意义认识不足，无视“三定”方案的严肃性，不能站在全局的角度看问题，不能自觉地在转变职能、精简机构编制、提高队伍素质、提高工作效率上做文章，而是只强调本部门本单位的困难，总想在增设机构、增人增编、增职数、提升机构规格等方面打主意。大都强调本部门本单位的重要性和各种困难，要求增加机构、增加编制，很少有单位提出精简机构、减少编制。要开展某一项工作，就要设立一个机构，而且动辄要为行政机构；如果行政机构不能设置，就要求设立为财政补助的事业机构，配备相应的人员。

2、机构设置的多样性。除了正式设立的机构以外，还以“合署”、“挂牌”、“挂靠”等形式设置机构。如农业局增挂牌子的机构有乡镇企业局，经济贸易局增挂牌子的机构有企业工委、安全生产监督管理局、经济体制改革办公室等。如果仅仅是挂牌、合署或挂靠倒未尝不可，问题是挂牌、挂靠之后，组织部门要相应地配备领导干部。领导干部配备后，工作人员就显得不够，出现“官多兵少”和人手紧的现象，导致政事职责不分、政事人员混岗情况的产生，甚至直接导致人员超编。

3、编制管理失之于弱。虽然有“编制就是法”的说法，但在实际工作中，编制管理的软弱性随处可见。按照国家规定，只有军队转业干部可以超编安置。但在实际工作中，组织部门在领导班子调整时，超编配备领导干部；人事部门在机构撤并、调整时，由于人员分流难度较大，让超编人员暂时在岗。有的部门由于人员结构（年龄、专业、职务等）的原因，缺少专业人员或年轻干部，在招考或调剂时，超编配备。更有甚者，一些部门、乡镇及其下属事业单位，视编制规定而不见，大量使用临时性人员。

二、解决办法及对策

机制编制工作中存在的诸多困难和问题是带有普遍性的。面对机遇与挑战并存的新形势，消极等待、被动应付只能放大困难，使工作停滞不前；积极应对、迎难而上才能走出困境，开机编制工作的新局面。

1、严格维护“三定”方案的严肃性，建立和形成机构编制管理完整的法律体系。严格执行“三定”方案，对于保持机构和人员编制的相对稳定具有重要作用，必须坚决维护其权威性和严肃性。未经批准，任何单位和部门不得以任何方式自行调整和改变“三定”中关于主要职能、内设机构、人员编制和领导职数的规定。

2、继续完善机构编制管理约束机制。要进一步完善机构编制、人员工资与财政预算相互制约机制，以编制为基础，在机构编制部门审核批准的机构和编制的限额之内，核定人员、工资和经费，办理调配、录用、社会保险、工资福利、户口迁移等手续。要进一步完善和强化编制、人员、工资一体化管理的、相互配套制衡的刚性约束工作机制。加快电子化进程，财政局和编办可以实行机构编制、人员工资、财政预算等微机联网，建立数据库，实行人员编制与财政预算同步监测、动态管理。

3、建立健全机构编制管理监督机制。一要进一步加强机构编制部门监督检查职能。机构编制管理部门要全面转变习惯于主要抓具体审批和执行的做法，克服和扭转“弱监督、软监督、虚监督甚至无监督”问题，加强监督职能，健全完善监督检查程序和手段。如可以结合年终统计和事业单位法人登记及年检，对各单位的机构编制执行情况进行检查。在机构编制部门内部形成强力有效的机制和制度优势，实现机构编制监督检查的制度化、经常化，把监督检查工作作为一项长期的日常业务职能深入持久地开展下去。二是建立群众公开监督制度。建立机构编制数据库，实行编制实名制和“阳光编制”，定编定岗到人，将财政供养人员情况置于广大干部职工的监督之下。如机构编制部门对不涉及国家秘密的工作原则、审批程序、机关事业单位的定编定岗定员情况等，以适当方式向社会公开；机构编制部门通过聘请社会监督员等方式，广泛征求人民群众意见；建立健全投诉举报制度等等，进一步落实和扩大群众对机构编制管理的知情权、参与权和监督权，防止和杜绝“暗箱”操作等违法违纪行为，营造加强机构编制监督的良好氛围。三是强化领导干部的编制意识，建立健全相关工作机制。县乡各单位党政主要负责人是执行机构编制纪律的第一责任人，负有对本地区、本单位机构改革和机构编制管理的直接责任。可以视具体情况，建立健全相应的配套措施，如制定相应的年度考核方案，将机构编制管理工作纳入各乡镇、各部门领导班子及成员的年度实绩考核目标；纪检、监察、编制、审计部门对机构改革和机构编制管理工作实施同步监督，发现和接举报有违规操作行为的，及时、迅速地介入调查，一经查实，坚决处置到位；各单位主要负责人离任时，编办对其任职期间内机构编制管理情况进行审查，发现有违反编制纪律的，实行追究制等等。

四、xx编办加强机构编制工作的几点做法

近年来，xx编办按照“严格事前管理，严密事后管理，加强跟踪管理，坚持依法管理”的机构编制动态管理要求，通过健全完善制度，创新工作机制，对推动机构编制管理科学化和规范化进行了积极探索和实践。

1、以强化“制度管事”为先导，探索了机构编制管理法定化途径。由于目前机构编制法律法规体系尚不完备，加强机构编制监督管理制度化建设就成为推进机构编制法定化的重要补充。Xx编办适时研究出台了《xx市机构编制管理暂行办法》（市委行文）、《xx市机构编制监督检查暂行办法》、《xx市机关事业单位人员流动管理暂行办法》（市委行文）、《关于进一步加强机构编制管理工作的通知》等一系列规范性文件，（请视实际情况修改）为全市机构编制管理提供了制度和机制保障。《xx市机关事业单位人员流动管理暂行办法》明确，xx编办是机关事业单位人员流动编制使用计划的综合管理部门。机关、事业单位人员流动应在核定的编制内进行，并符合人员结构要求。机关、事业单位新增人员编制使用计划和人员结构要经县编办审核。这样变“事后把关”为“事前控制”，进一步规范了人员流动管理。《xx市机构编制管理暂行办法》则对机构编制工作进行了系统的规范，从立法的要义看，该办法成为全市机构编制监督管理的总纲。文件进一步明确了机构编制管理机构的性质、职能和运行模式，对机关事业单位的职能、机构、人员编制、领导职数管理以及审批权限和程序、机构编制督查等工作进行了全面规范，尤其是在机构编制及人员的总量控制、编制实名制与人员结构管理、编制使用计划管理、机构编制监督检查、机关事业单位工勤人员使用控制等方面都有了创新和突破。

2、以严格控编审批为抓手，强化财政供养人员增长控制的刚性机制。实行进人控编审批是机构编制调控管理的核心环节。——年——月，xx编办在机关事业单位全面实施了《进人控编通知单制度》，将《进人控编通知单》作为人员流动、录用的前置条件和出入编依据，强化财政供养人员增长的刚性控制机制。机关事业单位需要补充工作人员时须首先根据《机构编制管理手册》填写《机关事业单位<进人控编通知单>申请表》，说明用人单位的经费类型、编制与实有人员情况以及申请使用编制数额、拟进人员结构等内容，然后送xx编办。xx编办在调研审查的基础上，根据相关规定办理审批或报批手续，签发《进人控编通知单》。各单位凭《进人控编通知单》及相关材料向组织人事部门申报、办理人员录用流动手续。由于实施了《进人控编通知单》制度,狠抓了编制使用计划的管理，全市机关事业单位超编进人现象基本消除，财政供养人员增长得到有效控制，在职在编的财政供养人员呈负增长态势。

3、以实施督查员制度为基础，构建机构编制监督检查工作机制。监督检查是机构编制管理的一项重要内容。围绕建立健全机构编制监督检查工作机制，——年——月，xx编办专门研究出台了《关于建立机构编制工作督查员制度的通知》，对机构编制督查的内容、要求、方法、程序和督查员的聘任、管理、职责、考核等进行了具体明确。加强督查队伍建设，xx编办在全市各县（区）、各部门人事干部、人大代表、政协委员中，聘用了75名机构编制监督员；同时明确xx编办是机构编制督查工作的牵头部门，市纪检监察、组织、人事、财政、审计等是联合督查的组成部门；xx编办还开通了“12310”监督举报电话，公开了xx市机构编制网站电子信箱，接受群众举报和社会监督。

4、以《机构编制管理手册》为纽带，完善机构编制与组织、人事、财政等相互配套协调的约束机制。为充分发挥《机构编制管理手册》的凭证作用，简化办事程序，加强部门间的工作协调沟通，xx编办会同组织、人事、财政、劳动和社会保障等五部门联合出台了《关于进一步加强管理，严格控制财政供养人员有关问题的通知》，真正使《机构编制管理手册》成为机关事业单位编制使用计划下达、财政经费预算与核拨、人员工资核定、干部职数管理、事业单位登记管理、办理保险手续的基本凭证和依据。同时，明确对不及时办理出、入编手续的单位将采取下发催办通知单，直到暂停财政经费拨付等约束措施。从而进一步完善了机构编制管理与组织、人事、财政、劳动和社会保障等部门相互配套协调的约束机制，实现了机构编制管理由过去的“单一管理”向综合调控转变，由静态管理向动态管理转变，使“编制实名制”管理真正落到实处。

5、以规范决策审批机制为重点，推进机构编制管理的日常工作有序运行。严格执行“编制部门统一承办、编制部门领导一支笔审批、编制部门一家办文”的机构编制工作“三个一”规定。凡涉及机关、事业单位的职能、机构设置、人员编制、领导职数等机构编制事宜，各部门须先报编制部门，经编办审核后，提交编委会集体审定或经过编委会研究后提交市委、市政府审批。市编委会按规定每季度召开一次，每次提交编委会审议的议题市编办都先行作深入的调查研究，严格执行政策，认真研究把关，尽可能提出相对成熟的方案供领导决策。抓好教育、卫生等重点部门编制使用（进人）计划的审核，结合全市中小学教职工重新核编，专门行文对进一步规范中小学校机构和编制管理。坚持“职数审批在前，干部任职在后”的原则，严格按照干部职数规定办理任职审核等手续。