农渔村社区基层民主科学建设探索与思考

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党的十七大把“党员主体地位”写进大会报告中,这是党历史上的第一次,标志着党的建设理念的重大发展。尊重党员主体地位,发挥党员主体作用,既是重大的理论问题,也是重大实践问题。当前,舟山渔农村既面临着难得的发展机遇,同时又呈现出矛盾的多发期,进一步推进渔农村社区基层民主的科学化、制度化建设,对于进一步稳固和提高党员主体地位、加强和改善党对农村工作的领导,激发和调动广大渔农民群众投身社会主义新农村和小康社区建设的积极性、创造性,推进舟山“四海”建设,构建海岛和谐社会具有十分重要的现实意义。因此,如何充分发挥基层党组织的作用、提高党员的主体地位,从而扩大和发展渔农村基层民主,真正使渔农民在所在村庄、社区真正当家作主,充分行使自己的民主权利,是我们社会主义民主政治建设的重大课题。

一、推行基层民主科学建设的背景及原因村级事务的民主决策与管理是村民自治的实质之所在。早在村委会组织法修订之前的1980年,我区就全面推行了村务公开制度。1998年以后,根据村委会组织法的有关规定,我区又对村级民主决策与管理作了进一步规范与完善。2005年我区以并村方式建立渔农村新社区,三年来新型渔农村社区对于提高党在基层的执政能力建设、切实提高党员主体地位、推进城乡一体化建设步伐、改善渔农村面貌、减轻渔农民负担、提高渔农民素质、改善和密切党群、干群关系起着十分重要的作用,是创新渔农村管理服务模式的成功实践。但是新型社区建立后,社区的各项制度和管理措施尚不十分完善,社区、村、经济合作社的关系还未真正理顺,社区中的人、财、物管理尚处在磨合期,部分干部群众对社区建设还存在许多疑虑。同时,受市场经济影响,不少党员价值观念也发生了巨大变化,个别党员理想信念弱化,部分基层组织党内民主执行不力,党员主体地位没有充分体现,影响了党组织的地位,挫伤了党员的热情。随着《村民委员会组织法》在农渔村全面实施以来,村民代表在村重大事务决策中作用增强,有些村过分依赖村民代表的作用,忽视了党员决策参与和作用发挥;不少村(社区)在重大决策过程中,党组织、村委会、党员、村导代表几者关系没有很好理顺,导致决策不规范、不严谨、不科学,也损害了党员的知情权、参与权和监督权,不少党员对此有不满情绪。从我们走访调查的情况来看,定海农村基层民主建设中存在的这些问题,有些是定海的本地实际情况所致,有些是村民自治制度安排的不合理所致。比较突出的问题可以归结为以下几点:

(一)党员主体意识不到位。我区的农渔村社区党员大都是以捕捞、务农等为主业的党员和退休老党员为主,其中特别是退休老党员,他们认为为党工作了一辈子,现在退休了,无职无权,该颐养天年了;社区部分无业、失业党员因自身生活艰难,对党的事业悲观失望,充满情绪化;青年党员入党时间短,对党的认识较为淡薄。所以长期以来,致使党员主体意识普遍不强,对党员主体地位认识不够深刻,党员对党在新时期的路线方针政策理解不深,或片面认识或牢骚满腹。

(二)党员主体地位不稳固。基层组织往往把党员仅仅看作党在社区开展各项工作的对象和工具,偏重于向党员提要求、派任务,党内组织生活“一言堂”现象严重,党内制度约束不力,党内民主流于形式,党员除了坚决执行党组织各项决定外,没有充分的话语权、监督权和决策建议权。由于党内制度建设、民主建设滞后,民主制度不健全,使社区党员对党组织的归属感普遍不强,对社区党建关注度和参与度不高。

(三)党员主体作用发挥不到位。重义务轻权利,是社区党建的普遍现象。社区对党员依据党章行使社区党内事务管理的权利保障不到位,制度不健全,而一味地要求党员只讲奉献,不讲索取,只讲义务履行,不讲权利享有,让党员自身感到失落,先进性发挥无从着手。致使社区党员先进性的内在动力在和谐社区建设中不能得以真正体现。

(四)村务公开制度不到位。有些村村务公开虽开展多年,但群众对此并不满意,如城东街道的义桥村少数村干部没有把群众最关注的土地征用款分配使用、宅基地审批、重大建设项目招投标、集体资产增值保值、租赁出让、集体资金外借、误工补贴、招待费开支等实质性的项目在事前和事中进行详细事实的公开,仅以结果公示代替具体的公开,导致群众对村干部信任度降低,引发了各种矛盾的发生。

(五)村务运作监督不到位。村务监督存在“三不到位”现象。首先是监督缺位。村务管理缺乏相对独立的日常监督机构,虽有村务公开监督小组和民主理财小组,但在实际的村务决策中往往是主要领导决策、班子几个人的决策。尽管有些决策的也提交党员、村民代表会议讨论决定,但与会者对整个决策的前因后果缺乏充分的了解和掌握,在事实上根本无法做到对决策事前、事中、事后的全过程监督。其次是监督失位。在村务监督中,村两委主要领导往往是事后将村务实施结果提交村务公开监督小组、民主理财小组履行监督手续,监督小组如有不同意见,一般都是事后意见,再纠正已有难度,往往是村干部解释几句了事,造成监督失位。再次是监督错位。有的村干部对村务管理民主意识不强,办事决策图省力、怕麻烦,小团体说了算,事前是决策者,事中是操作者,执行过程中的成败得失由他们说了算,事后又成监督者,运动员裁判员一身兼,形成监督错位。

(六)村务决策程序不到位。村民对村务决策、村务管理、村务监督享有知情权、决策权、参与权和监督权。但目前村务决策的现实情况是村两委主要领导往往将过程简化,省略或代替了民主决策的基本程序,缺乏一整套规范化、程序化机制的制约和保障。有些村务决策失误了,程序缺位了,村主要干部或当事人也不主动公开向村民承认错误,承担责任。例如前面提到的义桥村,前一届村几位主要干部擅自把村集体300多万元钱借给企业,结果企业破产,无法追回,虽这个干部追究了法律责任,但集体和村民却受到巨大损失。

(七)村民的民主责任意识不到位。从我区农渔村情况来看,在一些地方影响最深刻、最全面的是在自治过程中的亲情倾向、家族倾向、个人利益倾向。主要表现为:一是部分群众义务观念比较淡薄。分田到户后,农民的经济自主权加大,对集体的依赖性明显减小;随着市场经济的深入发展,农民更加注重个人利益,在个人与集体利益产生矛盾的情况下,越来越倾向于个人利益,从而出现了一种过分强调个人利益和应享有的权利、忽视集体利益和应尽的义务的现象。在推行村民直选的过程中,有些村的村民甚至以当上村主任、村委会委员后让村民不履行法律法规规定的义务、不配合协助乡镇政府履行职责,分空村级集体资产等作为竞选纲领,竟然也得到了相当部分村民的赞同与欢迎。1998年、2002年村级换届选举中,全区分别有6名和10名以此为主张的村民当选为村委会成员。二是存在着凭个人好恶意向、家族亲疏行事现象。受家族荣誉感、个人家庭利益得到最好保障、肥水不流外人(族)田(担任村干部从村集体领取报酬)等思想的影响,近年来村民委员会选举中,宗派矛盾呈现出越来越激烈的倾向。1999年村委会选举时,全区宗派矛盾突出的村一个也没有。而2002年村委会换届选举时,宗派矛盾突出的村已达10左右,有个别村甚至因宗派问题而引发了村民集体上访事件,在08年的村级组织换届选举中个别社区(村)同样出现了类似情况。

(八)农村精英选拔的力度不到位。现行的村民自治内容除了村级社会管理与发展外,还有村级经济发展的内容。即村级组织、村级管理者除了要有管理乡村社会的基本知识与技能外,还要具备较强的经济发展能力。而从我区农渔村的情况来看,这个要求显然还难以达到。一方面,虽然现在定海农村也有许多能力较强的村民,但目前他们基本上都还处于自身事业加快发展的阶段,加快自身发展是他们当前最迫切的愿望。如果让他们作为村级管理的组织者,必然会使他们面临着村务管理与自身发展精力上的矛盾。另一方面,对于农村中能力相对较弱者来说,由于担任村级管理者每月既能有800元以上的固定收入,又能照顾到家庭的小生产,担任村级管理者自然是他们最现实的选择。特别是一些年龄较大,能力弱的村民,担任村干部更是他们解决生活保障的有效途径。基于这样一种状况,每次村级换届选举,自然地成了农村能力较低者的竞争舞台,以至每次选举竞争者之间竞争异常激烈。仅2002年村级换届选举,全区因选举而引发的上访事件就有近20起,2008年村级组织换届时上访事件达到27起。村干部自身能力的不足,导致了村级管理、村级发展的滞后。若不尽快解决这些问题、探索建设出一套科学的符合农渔村社区实际的基层民主运行体系,将严重损害党在渔农村的执政基础,阻碍农渔村社区作用的充分发挥和各项工作的顺利开展。

二、推行基层民主科学建设的具体做法

(一)建立健全组织机构设置,加快农渔村社区民主科学建设进程。2008年以全区社区(村)级组织换届选举为契机,我们在试点乡镇、街道采用选举或协商的方式产生社区议事会、社区事务监督委员会、经济合作社管理委员会、经济合作社监督委员会。构建起了一套较为完善的社区管理、监督体系,并明确其各自职责的分工。例如城东街道在村级组织换届选举后,街道立即在各村进行了村务监督委员会的选举。村务监督委员会由主任1名和委员4名组成,内设事务、财务两个工作小组。由党员和村民代表民主选举产生,任期与村委会同届。构成监督委员会成员要求是政治品德好、坚持原则、威信高的村民代表和村民主理财小组成员,且实行回避制,即村“两委”班子成员及其直系亲属不得担任。使得村务监督委员会在村党支部的领导下,对村民代表会议负责,对村务的管理决策和村“两委”干部进行监督。又如北蝉乡,该乡首先在星马社区建立基层民主科学建设的组织体系,其中包括社区议事会、社区(村)事务监督委员会、经济合作社管理委员会和经济合作社监督委员会。社区议事会是在社区党组织领导下的群众性、智囊型、非决策性议事机构,对社区、村、经济合作社重大事项决策前有关方案进行评估、审议、咨询等,一般由社区专职干部、经济合作社协管员、党小组长和村民小组长等不超过20名的党员干部群众代表组成;社区(村)事务监督委员会主要代表社区群众对社区事务进行日常监督的机构。一般由5人组成,主任为1名村委会非脱产委员,另4名为较有威信的村民代表组成;经济合作社管理委员会主要代表社员对本经济合作社的资产进行日常管理。一般为3人,具体按《浙江省经济合作社组织条例》规定,实行差额选举产生;经济合作社监督委员会主要代表全体社员对经济合作社管理工作进行日常监督。一般为3-5人,具体按《浙江省经济合作社组织条例》规定,同样实行差额选举产生。

(二)建立健全相关制度,确保农渔村社区民主科学建设有序进行。建立了村务决策监督制度,明确村务监督委员会5项职责、20项监督事项、4项义务,为顺利开展民主监督工作,提供了保证。制度规定村里的重大村务、事务、财务类事项一律列入监督范围,包括贯彻执行上级政策、重大村务活动、土地征用费分配、救济物资发放、村“三资”管理、制度执行、干部报酬等20项监督事项。执行村务公开监督,监督委员会负责审核村务公开内容,检查公开制度落实情况,调查核实群众反映的公开问题,并要求村委会答复;执行村级事务监督,监督委员会参与监督村务决策程序,并对决策是否符合法律和制度规定进行审核,有权对涉及村民切身利益的重要村务事项特别是“三资”管理实行全程跟踪监督;执行村民民主理财,监督委员会下设民主理财小组,负责对本村集体财务活动进行民主监督,参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度,有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项,否决不合理开支。村两委班子在作出村务决策前,必须先召开村务听证会议,广泛听取村民的意见建议,村务决策中,村务监督组织有权列席村委会召开的村民代表会议或重要村务会议,村务运作过程中,村务监督组织有权在事中进行检查询问,并将检查询问结果向村党支部汇报,村务监督组织在监督过程中就重大事项提出的监督意见或建议,如村委会10天内没有正当理由不作出改正或解释的,村务监督组织有权向街道办事处或上级有关部门反映。每年年底,村务监督组织结合村两委班子工作述职,向党员、村民代表报告一年的村务监督工作,对村两委干部作工作评议,评议结果列入村干部年终岗位责任制考核。同时,作为社区(村)事务管理重要制度的联席会议制度的建立,确立了社区党组织在社区各类组织中的领导核心地位,进而理顺了社区党组织、社区管委会、村民委员会及经济合作社之间的关系。个别乡镇还根据所辖社区的具体情况出台相应的制度规定,如北蝉乡星马社区出台的《北蝉乡星马社区财务民主理财、财务公开暂行规定》明确了社区(村)事务监督委员的工作职责、工作方法及监督的权限,同时还明确了社区财务公开的范围、形式和时限,将原村务民主管理、民主监督的有效做法运用到社区管理中来,从而保证社区民主建设的有效开展,范了社区财务的管理、监督和公开模式。上述各个配套制度的实施,从根本上保证了农渔村社区民主科学建设的有序运行。

(三)明确职责、规范程序,保证村务决策监督机制的正常运转。一是明确村务监督委员会的五项职责:主要是对村委会执行党的路线、方针、政策及村级管理制度执行情况进行监督;列席涉及群众利益的重要村务会议,审核村级财务收支情况;二是明确村务监督委员会的六种监督方式,村务监督委员会通过参与、审核、督查、协调、评议、向上级报告等六种方式行使监督权。三是明确村务监督委员会4项义务,村务监督委员会承担支持两委工作、宣传政策、解惑释疑,向村“两委”报告工作,向村两委反映村民的意见和建议,履行监督义务。村务监督采取事前、事中、事后全过程监督的程序。事前列席会议,启动监督程序;事中对村务类事项进行1-2检查询问、对财务类事项组织成员定期审查,并提出监督意见;事后可根据监督情况向街道或上级部门反映,并将年度村务监督情况作为村务档案归档保存。明确了监委会履行职责的一般程序:一是广泛联系村民,听取收集村民反映的意见和建议;二是监委会召开会议,整理、讨论村民反映的意见和建议;三是监委会将整理好的意见和建议提交村“两委”;四是村“两委”对监委会提交的意见和建议进行讨论,研究并做出决定,向村民公示;五是监委会对决定事项实施跟踪监督,发现差错,及时启动纠错程序;六是决定事项完成后,由监委会成员对群众进行走访、听取意见。

三、推行基层民主科学建设的实际成效基层民主科学建设的全面推开,扩大了党员和村民群众的知情权、参与权、决策权、监督权,加强了党组织对村级各项事务的监督,加大了村级事务民主决策与管理的力度,加快了基层民主科学建设的步伐。

(一)创新载体,保障党组织的核心地位,党员与群众的监督意识普遍增强。村务监督委员会的建立,使村务监督由单纯财务监督向全面监督拓展,由事后监督向全程监督延伸;形成了一个能自主运作、自我化解矛盾的工作系统。使重大决策群众参与、权力运作群众监督、工作好坏群众评说,有力地推进了基层民主政治建设。相关制度的出台,也保证社区党组织的在社区(村)各个组织中的核心领导地位;同时民主决策基本形式的明确,规定了决策中如遇到依照法律需要提交村民(社员)代表会议或村民(社员)会议表决通过的事项,必须经村民(社员)会议或村民(社员)代表会议讨论通过。这样一来,即坚持了党的领导,也保证了村民自治和村务民主管理。村党支部、村委会、监督委员会的职责进一步得到明确,逐步形成相互制约、相互促进的政治生态链。如去年十月,城东街道义桥村两委班子讨论决定,准备浇制一条100多米的水泥路通往蝼古山,为开发休闲农业打好基础。党员群众们得知后反映较大,认为条件还不成熟。况且休闲农业以后肯定是私人开发,村里这样先投入50多万元不必要。村监督委员会就向村两委提出建议后,取消了该工程项目。

(二)创新机制,发挥党组织的主体作用,社区党组织和各个自治组织之间的关系得到理顺。通过从制度上保证社区党组织的领导核心地位,明确社区管委会、村委会、经济合作社各类事务均需社区党组织统一协调处理,进而构成了社区党组织管全面,社区管委会、村委会、经济合作社在社区党组织领导下管各自事务的管理模式。使社区管委会、村委会、经济合作社的职责更加明确,并使社区党组织、社区管委会、村委会、经济合作社之间的关系得以理顺。改变了以往经济合作社各自为政,社区党组织难以有效管理监督的尴尬局面。巩固了党组织的领导核心地位,夯实了基层民主科学建设的基石,进一步强化了建设社会主义新农村的工作合力。

(三)突出科学民主,提高党员群众的主体地位,干群关系更加密切。监督委员会成立以来,各项村务管理也做到有章可循,公开、透明操作。让广大党员群众有了广泛的知情权、参与权和监督权,使社区级决策机制更加公开化、民主化,减少了决策失误,避免了“一言堂”现象的产生,进而使社区级决策更具公信力,一些原本矛盾重重的事项得到了有效化解,村风、党风明显好转,并大大提高了党员群众在社区(村)几套班子中的威信。以前普遍存在着村干部一为村民办事就被怀疑其捞好处,不办事村民又抱怨其无能的现象,往往使村干部吃力不讨好,处于“两难”的境地。有了村务监督委员会制度,当村民对村里一些重大决策有异议或财务方面有疑问时,监督委员会就能及时明察细究,并解惑释疑,有效消除了村民对村务活动的各种猜疑和不信任,村民信任村干部,村干部信心也足了,改变了以往村干部与村民“乡亲不亲”的尴尬局面,极大地促进了农村的发展和稳定。

(四)总结经验,探索出了一套较为科学完整的社区(村)事务(财务)管理制度和管理模式,村官腐败从源头上得到治理。有了制度约束,所有村务管理活动都置于群众的监督之下,从制度和机制上保障了村干部“不能腐败”、“不敢腐败”。一是管住了干部,解决了“用权一句话”的问题。如试点单位城东街道义桥村二年来,村务监督委员会共实施监督事项27项,提出质询意见6条,规范了村干部的用权行为。二是管住了村务,解决了“决策一言堂”问题。监督委员会代表群众对农村事务和干部行为进行监督,群众可以把想说的话、想做的事和需要了解的各种情况,通过监督委员会上传下达、交流反馈,架起了干部与群众沟通的桥梁。三是管住了财务,解决了“花钱一支笔’问题。村干部的收入分配、办公经费、资金管理等过去比较敏感的开支项目,以及办实事等群众关心项目落实情况等,全部处于群众监督之下。同时也为村干部减轻了工作压力,二年来为村集体经济增收节支约60余万元,经济和社会效益明显,促进了新农村建设。

四、推进农渔村社区基层民主科学建设的几点建议

一是上级党委、政府要加强农村工作的研究,建立健全农村村民自治的政策、法律,确保村民自治的正确进行。

二是要理顺体制、职能,一方面要理顺上级政府与村级组织的职能关系,真正把应由村民决策的事项交由村民决策,克服上级政府村民行使权利的现象;另一方面,要加强村级组织职责、职能分解的研究,理顺村级各套组织之间的关系,保证村级各套组织协调高效地开展工作。

三是要完善考核监督体系。建立健全村级民主管理、民主决策、民主选举、民主影响的相关制度,为村级民主政治建设提供必要的制度保障。

四是加强村级民主政治建设法律法规宣传,教育引导村民正确行使民主权利,增强自治的主人翁意识,防止自治过程中出现各种偏差。

五是加强村级集体经济发展,加大政府对农村各项事业的投入,增强村级自治的经济基础,为村级自治提供坚实的人才保障。