连城县农民房产与宅基地调研报告

党的十六届五中全会提出了新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标要求，体现了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设协调统一的发展要求，也是建设和谐社会的具体体现。其中“村容整洁”可以理解为最大限度的为农民提供良好的居住环境。实际上，基本落脚点就在房产与宅基地的管理上，就是如何规范宅基地管理。基于此，本办组织人员走访了全县部分乡镇，并选择了北团镇江园村，对农村村民建房及宅基地的管理问题开展了一次调查。

一、农村宅基地的概念及其法律基本特征

通过此次在江园村调查走访，我们发现九成以上的村民对什么是农村宅基地，如何合法取得和拥有宅基地，宅基地的使用法律规定等情况一无所知，所以我们认为有必要在此与大家一些了解这些政策法规知识。

宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。

宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利，宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用房中的生产场地。宅基地的使用权也应及于地下。其法律基本特征如下。

1、集体所有。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。

2、使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。

3、取得单一性。法律规定了宅基地取得方式的单一性。

4、一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。

5、不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。也不可以抵押。

二、全县的基本概况

连城县是个山区县，地势起伏较大。全县共有17个乡（镇），232个行政村，大部分行政村由于地理环境的原因，经济条件相对落后。目前，随着交通区位优势的凸现、全县工业化的不断推进以及外出务工人员的不断增多，农村经济逐步活跃，农民收入有较大提高，农民建房需求不断增大，要求建房的农户越来越多。我县农户拥有房屋主要是以自建的方式取得。根据2007年统计年鉴统计，2006年，全县平均每人新建房屋面积0.8平方米，均为钢筋混凝土结构，每平方米新建房屋价值540元；新建房屋生活用0.8平方米；每人年末使用房屋面积29.8平方米，其中砖木结构7.55平方米,钢筋混凝土结构16.25平方米。年末每户使用房屋价值24000元。

归纳起来，主要有以下几种原因导致农民要求建房。一是生活条件改善。近年来，由于农村经济活跃，农民收入多元化，原来的一些无房户、困难户生活水平得到很大改善，希望新建或扩建住宅来改善居住条件，以赢得更好、更舒适的生活环境。二是家庭人口结构发生变化。一些村民因结婚、生孩子后，欲和父母、兄弟分开立户，要求以一户一宅为原则单独审批宅基地；有的家庭因小孩长大，需要单独的房间，致使原来的住房显得拥挤，要求按照政府规定的人均住宅面积计算扩建原有住宅。三是房屋年久失修需重建。部分建于20世纪70、80年代的房屋出现地基下沉、屋顶渗漏、墙体开裂等现象，有的还经有关专业部门鉴定属危房，存在一定的安全隐患。基于此，危房户为了居住安全和改善住房条件需要，提出了翻建房屋的要求。我县2006年重建家园的洪灾受灾户就属于此例。四是涉及重点工程建设需要拆迁。为确保赣龙铁路、龙长高速、永武高速及204国道改线、莲中路拆迁等重点建设项目的顺利实施，对于部分涉及拆迁并选择自建房的农户，政府给予安排了宅基地，但由于农村宅基地审批需要一定时间，类似这些因重点工程建设需要拆迁的农房是在未办理相关法定手续的情况下先建房的。

三、抽样调查情况

北团镇江园村共有5个自然村，14个村民小组，总户数为393户，人口1635人，农民人均纯收入3250元。该村以烤烟种植，生猪、连城白鸭养殖和米粉加工业为主导产业，农村基础设施较为完善，村风民风、村容村貌较好。

1、村庄规划方面。就北团镇江园村调查情况来看，该村建房一直以来都没有统一规划，2006年被列为新农村建设市级试点村后，才开始有史以来的一次全面、正规、科学的规划设计。全县17个乡镇，除了集镇所在地的行政村和新农村建设试点村外，情况一般都类似江园村。

2、房屋面积方面。根据2004年12月1日起施行的《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第九条的规定，农村村民每户建住宅用地面积限额为80平方米至120平方米。利用空闲地、荒坡地和其他未利用地建设住宅，或者对原旧住宅进行翻建的，每户可以增加不超过30平方米的用地面积。但是就江园村的调查情况来看，用地面积超过120平方米（含120平方米）的有222户，占56%；80平方米至120平方米（含80平方米）的有109户，占28%；而不足80平方米的只有62户，占16%。而且40%左右的农户都至少还有1处旧宅基地（即闲置旧宅），且绝大部分处于无人居住、年久失修状态。国土部门除宅基地垦复补助政策外，至今也没有出台其它多余宅基地清理收回的政策措施，浪费了大量的土地资源。

3、土地收费问题。按照我国法律规定，宅基地是村民无偿使用的，不存在支付土地价款的问题，唯一需要交纳的费用就是土地登记费，按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》和原国家土地管理局《关于土地登记收费及其管理办法》（[1999]国土[籍]字第93号）的规定办理，具体包括两项：一是土地权属调查、地籍测绘费，此项费用农村居民生活用地面积在200平方米（含200平方米）以下每宗地收5元，200平方米以上每宗地收10元。如果已经有了土地利用详查成果资料的村农民集体所有土地，则必须利用该成果资料进行登记发证，免收土地权属调查、地籍测绘费。但应每宗地以图幅为单位每幅收10元图件编绘资料复制费。二是土地注册登记、发证费，此费用个人每证5元，单位每证10元。“三资”企业和其他国家特制证书的，每证20元。以上属于土地登记发证应收取的相关费用，除此以外的任何收费都属于乱收费项目。

根据《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十九条的规定，我省农村村民经批准使用集体土地建设住宅，只需参照《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的征地补偿标准和办法，向农村集体经济组织或者村委会支付土地补偿费用。农村村民对原旧住宅进行原址翻建、申请新的住宅用地后将原旧住宅用地退还村集体经济组织的，不缴纳土地补偿费用，但超过本办法规定的最高住宅用地面积限额扩建住宅的，应缴纳超出面积部分的土地补偿费用。

四、存在的问题

1、农村宅基地缺乏统一规划，用地粗放。村民建房选址多数是在自家承包田、自留地或交通便利的村庄道路附近，没有统一规划，随意选址，使村庄布局杂乱无章，零散分布，浪费土地，聚集效应不高。村发展用地规划成果资料没能发挥应有的规划控制作用。盖房子要讲究“风水”、“坐向”，造成各村各户往往只按自家的意愿进行建设，而违反了城镇发展用地规划的要求。

2、超标准使用宅基地现象十分普遍，少批多用宅基地行为仍然存在。按新《土地管理法》和《福建省条例》规定，农村村民每一户只能有一处(新旧宅基地合计)不超过标准120平方米的宅基地。但很多农村村民户均宅基地都超过120平方米。甚至在1999年1月1日新《土地管理法》实施后分配划拨的宅基地，每宗地面积仍不止120平方米。有一些村(居)多占用的宅基地比国土部门批准的还要多。

3、土地使用法律意识淡薄。由于小农意识的局限，不少村民认为农村宅基地在“一户一宅”原则下是无偿取得的，不少村民在新建或扩建住宅时，有意扩大经审批的建筑面积，认为只要建了房，这块地就是自家的了。而对于这种情况，基层村干部有的没有及时发现加以制止；有的即使加以制止，但效果不明显；还有的则碍于情面，对超面积建房的行为采取放任自流，听之任之。这样，使得农村宅基地盲目扩张，“占补平衡”无法实现，建设用地指标无法落实，耕地得不到有效保护。更有甚者借土地资源较为紧缺，在有些村民宅基地无法落实的情况下，将宅基地、承包地、自留地随意有偿转让给他人，实施隐性交易，从中非法牟利。“一户多宅”、乱占地建房、多占地建房的现象盛行，“空心房”现象明显。在有一户多宅的情况下，还有许多农民没有宅基地一家几代人居住在一起，这就是几户有一处住宅。甚至不经申请就抢占耕地建房，当地主管机关有时也无可奈何。江园村曾于2004-2007年期间刮起一股“私占农田、未批先建”的歪风，后在国土执法部门的严厉打击下情况才有所好转。

4、受经济利益驱动违章搭建。部分群众由于受经济利益驱动和期望在以后征地、拆迁过程中能确认更多的房屋面积或获得更高的经济补偿，在自家的房屋上突击加层、违章扩建，或在宅基附近的公用地块上违章搭建；也有些村民建造简易房出租给务工人员，或建造猪舍养殖家畜，以获取更大的经济收益。这种情况在国、省道沿线工业和商贸业较发达的乡村尤为多见。

5、审批程序繁杂导致部分村民违法用地。按照规定，村民建房首先由本人提出申请，经村民委员会同意，提交乡（镇）国土资源所核实，再上报县国土资源局审批。手续、程序较繁杂，若在审核过程中有一个环节发现问题，都导致无法审批。由于条件严、程序繁、时间长、审批难，尤其近几年对宅基地审批愈加严格，部分群众对申请报批宅基地有畏难心理，导致了未批先建、违法用地等情况屡禁不止。同时，宅基地的审批划拨权为乡(镇)及村干部所操纵，越权划拨，以权谋私的现象严重。

6、现实状况与法律规定矛盾冲突较为突出。农村宅基地使用权的流转秩序混乱，背离了《土地管理法》的立法目的；法律规定的单一性和取得方式多样性冲突；旧宅基地的收回及其具体规范没有法律明确规定。

五、思考与对策

通过以上分析可以发现，农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。一不适应社会主义市场经济体制；二不适应农村人口消长变更之势；三不适应以家庭为经济单位的传统习惯；四不适应农村产业结构改革的客观要求；五不适应改善农民生活，促进农村经济发展。我们认为应从以下几个方面对农村房产和宅基地管理加以规范。

1、加强立法。出台新的法律法规或者对已有的阻碍正确引导，管理，监督宅基地使用的法律法规进行废除。要着重理好以下三个关系：一是正确处理农村宅基地的福利性和财产性的关系，全面反映农村宅基地的属性。二是正确处理国家和农民集体的关系。在宅基地的审批过程中，农民集体没有对宅基地的处分权，这与农民集体的所有者地位极不相称；另外，也没有赋予农民集体对宅基地使用的监督、管理权。法律对宅基地所有者的漠视使得所有者并没有发挥出其应有的作用。三是正确处理国家干预和市场机制的关系。

2、宅基地使用权的扩大。立法的核心的核心是允许完善农民的宅基地使用权，允许其买卖，抵押等并且要给这些行为一定的限制，例如宅基地的使用权只能归本村居民所有，那就意味着通过其他途径获得本村宅基地使用权的外村人只能将它转让给本村居民，但要遵循等价有偿原者则，不得强制将其收回。

3、完善制度建设。既然城市有房管局，农村也应建立相应的管理机关，主管农村的建房，宅基地的申请，使用和转让和收回。现在虽然乡镇有国土资源所，但发挥的作用不大。我们应该像对待城市市民买房一样设立登记机关，记载该户农民的宅基地的实际面积和大体位置，发给农民房产证和土地使用权证书。农民转让宅基地必须登记，否则，不受法律保护。也就越是说登记是取得宅基地使用权的唯一合法要件。即使申请新的宅基地也必须登记。应做到城镇农村一体化，不应区别对待。

4、针对实际情况放宽原则。在新的制度下，应该突破一户一宅的原则，建立以一户一宅为原则，特殊情况可以拥有两块以上的宅基地，并给以法律的明确规定。首先说明户的概念，就是以一对夫妇为核心的家庭单位或者以单亲父母为中心组建的家庭单位，或者以一个或几个孤儿组成的生活单元都叫一户。在现实中有不少一户多宅的情况，对此应特别对待，使其合法化，同时应该每年对此收取一定的税收，也叫土地使用费，督促其将多余的宅基地的转让给同村其他缺乏宅基地的用户，加强自动调节功能。同时，允许达到结婚年龄的男青年拥有一块宅基地，这也符合中国的传统美德和现实需要。

5、超标准部分实行统一收费。对人均宅基地面积全省统一规定一定的范围，再由各地按照实际情况确定标准，报省人大备案。各地都应该按照规定执行，对于超越宅基地规定的，每年收取一定的费用。尽量使其购买农村的闲置宅基地，荒地等。并且要根据需要宅基地的多少，适当调高拥有多处宅基地的用户的使用费用（超过的收取），使供求关系达到一个适度的平衡。收取的费用，作为该村的基建基金，专款专用，不得随便提取。

6、对农村宅基地进行整理规划。农村宅基地整理必须坚持统一规划、分步实施的原则。农村宅基地整理规划指的是村庄整理规划，即对某一村庄宅基地的利用进行重新安排，包括原有宅基地利用的调整，腾出宅基地的利用，规划扩大宅基地的定位等。只有以规划来统领宅基地整理工作的全局，才能少走弯路，防止“拆了建，建了拆，拆了又建”的重复建设和浪费。在编制农村宅基地整理规划工作中，要坚持高起点、高标准，认真贯彻建设社会主义现代化新农村的指导思想。一是要编制好村庄规划设计，对建筑物进行“五定”，即定位、定向、定高（地面标高和建筑物总高）、定立面、定建筑风格。二是要严格规范建设行为。要采取措施确保每家每户都严格按照村庄规划设计实施建设，有条件的村要实行统一设计，统一建设。三是村庄基础设施以及公益设施由村集体统一建设。