见闻法国税收调研报告

不久前，有幸随总局科研所赴法国学习考察。在法国财政部、罗纳河口省税务局、马赛大学欧亚研究所进行了广泛的学习交流，见闻颇丰。

法国是一个中央集权的单一制国家，也是一个高收入高福利高税负的国家。法国分为22个大区96个省，省以下设市(镇)。全国土地面积约55万平方公里，相当于5个江苏省。法国人口不足6000万，比江苏人口少1000万。2003年国内生产总值达15515亿欧元，人均GDP约3．3万美元，税务机关征收各项税收6900多亿欧元，占GDP比重高达45％左右。

一、“缺位”与“越位”的税收管理体制

法国国家税务局隶属于法国财政部，下设9个区际税务代表处，107个省级税务局。法国税务机构的设置与行政区划并不完全一致，如在全国22个大区中设立了9个区际税务代表处，在罗讷河口省内设立了两个省级税务局，一个是罗讷河口省税务局，一个是在隶属于罗纳河口省的马赛市设立了马赛市税务局，直属国家税务局管理。省级税务局根据辖区范围大小设置基层管理机构，如：罗讷河口省税务局在南部和北部分别设立了两个税务管理中心。法国没有地方税务局，地方税由省税务局，税款直接人地方库。法国对各级税务机关实行合同化目标管理，财政部长与国家税务局局长、国家税务局局长与省税务局局长每年都要分别签订工作目标合同，并进行绩效考核。

法国曾设立过9个大区税务局，现已全部改为区际税务代表处，作为国家税务局派出综合协调机构，其主要职能是协助国家税务局局长协调与省级税务局局长的工作目标和工作任务，区际税务代表对省级税务局没有直接领导关系，主要起工作协调作用。每个区际税务代表机构设有培训中心、中型企业监督局等有限部门。

在管理纳税人上，法国主要采取分类分级管理的办法，将纳税人分为两大类分别进行管理：一类是自然人纳税人，全国约有3000多万，另一类是公司企业纳税人，全国约有400多万。同时根据纳税人收入规模大小实行由国家局和省局分级管理。2001年，法国国家税务局出于更好地为纳税人服务、掌握大企业运作方式、降低税收成本、保证税收收入等考虑，专门成立了大型企业税务管理局。凡营业收入等经济指标达到大型企业标准的纳税人，一律由国家税务局大型企业税务管理局统一管理。据统计，2002年大型企业税务管理局征收的增值税占30％，公司所得税占45％。对中小型企业，在省级税务局设立专门的中小型企业税务管理局进行专业化管理。

法国对直接税的管理，主要是公司所得税和个人所得税，并不是完全由国家税务局管理，而是由国家税务局和国家公共会计局两个部门共同管理，国家税务局主要负责接受纳税申报、纳税资料稽核，公共会计局主要负责税款征收和纳税审计。由于税务局的管理“缺位”，国家公共会计局又管不倒位，这一管理体制有不少弊端，据法国国家税务局国际税务司主任检查员罗兰·阿玛尔里克先生介绍，这一管理体制即将进行改革，要取消公共会计局的税收管理职能，统一由税务局管理。

法国税务局还有一项“越位”的特殊职能，即管理房地产的职能。国家税务局设有房地产事务管理局，专门负责管理地籍档案、管理国有房地产及国有土地、公共财产等工作，省税务局也设有地籍管理处负责此项工作。显然，这对加强房地产税收的管理是非常有益的。

二、沉重林立的税种布局

法国既是文明古国，又是老牌市场经济国家。经过长期的积淀，法国的税种布局发展至今已十分复杂繁琐。据介绍，法国现行税制有100多个税种，实际能征到税的有50多种。譬如，法国不仅有房地产税，由房地产所有者缴纳，还有所谓居住税，由房产占有者或使用者缴纳。法国更有世界上已少见的财富税，凡居住在法国境内的居民，所拥有的财产(包括不动产和动产)在大约750万欧元以上的人，每年都得缴纳财富税，财产愈多税率就愈高。

古往今来，西方经济学家一直推祟简化税制原则，这一思想也广泛被发达国家所接受。虽然法国税种林立，但每个税种的实体内容还是简单明了的，符合简化税制的原则。由此看来，简化税制也不能仅仅理解为税种数量的多少。

与其他欧洲国家一样，法国也是实行分税制财政体制，全部100多个税种划分为中央税和地方税，中央税主要税种是增值税、个人所得税和公司所得税等，地方税主要税种是职业税、居住税、房地产税、注册税、印花税等等。

由于法国奉行税收平等和“杀贫济富”的税收政策，所得税起征点较高，缴纳个人所得税的家庭只占家庭总数的51％，而德国这一比例在60％l：2上，美国高达90％以上。并且所得税采取了高额累进税率，最高税率达56．8％，比其它工业化国家均高。于是，富人与高收入者千方百计用各种手法来减税、避税，以至将财富转至国外、自己移居国外等。如位于法国南部的摩纳哥王国是欧洲著名的免税天堂，吸引了许多名流富商的定居。为此，法国政府多年前即于摩纳哥签订协议，定居在摩纳哥的法国公民仍得向法国政府缴税。近几年来不少法国明星名流退而求其次，避居邻国如瑞士或英国，每年仍可省去百万以上的税收。对此，以社会党为代表的左派势力，认为高收入、有钱者本应多交税，这是社会互助的基本原则。而以保卫共和联盟与法国民主联盟为代表的右派力量，则认为经济的动力来自企业与企业家，只有减轻税负，让高收入者乐意留在法国，吸引更多投资者与收入来法国，才能振兴经济、减少失业，使法国更富。

对于税种的过于繁杂和沉重的税负，如何进行改革，这也是法国财税界、理论界和政界人士正在思考的问题。

三、完备严谨的税收立法制度

法国实行议会制政治体制，立法、行政、司法相互独立，其税收立法与其他立法一样均由国会行使立法权。由议员、政府、纳税人和各类团体提出的税收立法议案最终都要得到国会(包括参议院和众议院)的多数通过才能成为法律。地方议会只有得到国会的授权才能制定有关法规。

为保持税收立法的专业性和权威性，法国在财政部内设置了专门的税收政策管理部门，即税收立法局。该部门在1998年前直属财政部，1998年后划归国家税务局管理。其主要职能是充当财政部长制定税务战略的顾问、负责起草税法草案和解释性文件、代表政府参与国际税收合作等。

法国财政部非常重视保持税收立法与执法的一致，防止税收政策的制订与执行脱节。税收法律草案的提出，通常要考虑以下几个方面的意见：一是税收行政执法方面的意见，分析哪些行政措施需要通过法律来实施；二是实业界的意见，包括各类企业、公司、财团的建议；三通过对政府经济政策的分析来提出修改或完善税法的建议；四是搜收相关专业部门的建议。在综合以上几个方面意见的基础上，向财政部长提出修改税收法律的建议。税收立法局每年向财政部长提出的各项税法修正建议措施有150项至200项。

税收法规起草颁布须经过严格的法定程序：首先，税收立法局在综合收集各个阶层各个部门各种意见基础上，需要进行分类研究和分析，包括法律专业分析、预算影响分析、经济影响分析和实施可行性分析等方面。法律专业分析主要是合法性分析，即分析是否符合国内宪法、欧盟法律和其他有关程序性法律的规定；预算影响分析主要是对财政收支变动的分析；经济影响分析主要是对立法意图的分析；实施可行性分析主要集中在纳税遵从、管理水平和征税成本等方面。只有具备合法性、经济性和可行性的政策建议才能向财政部长提出，才有可能上升为法律。财政部长接受税收立法局提出的税法修正草案后，通常要召开部际会议进行研究，然后向国务总理提出，由总理对修正草案作出裁决，反对或赞成，如总理同意，还要送最高行政法院进行立法咨询。总理在立法咨询后，再将税收法律草案提交议会进行审议，议会有各种专门委员会，讨论税法的主要是财政委员会。最后，提交两院通过，由总统颁布。如果在议会通过后还有异议，还可通过宪法委员会进行裁决。税法必须在中央政府公报上公布，否则不具法律效力。

税收立法局有专门部门负责更新编纂年—度税收总法典，并且是每年修订编纂出版一次。税收总法典收集的税收法律均为经过立法程序的有效文件。财政部门、税务部门及其他部门制定的解释性文件不得编人税收总法典。他们认为每年修订出版税收总法典具有重要作用，可以及时更新集中现行所有税收法规，汇集不同方面规定，易查易读易懂，方便公众了解税法，也方便外国人来法国经商投资。

四、税务机关“哥白尼式”的变革

法国税务机关共有82100多人，其中女士占多数，超过60％。在全部工作人员中，检查人员约占25％，监督人员约占30％，一般人员约占45％。法国对所有税务人员实行等级管理，从高到低分为A、B、C三个等级，A为高级、B为主管级、C为执行级，各个等级的比例大致为，A级占25％，B级占30％，C级占45％，在每个等级里还分几个等次，A级以上还有少数特殊高级人员。个人收入与等级密切相关，据了解，C级人员月收入一般在1500至2000欧元，B级人员一般在2500至3000欧元，A级人员至少在3500欧元以上。税务机关的行政经费统一由财政部拔付，在税务机关经费支出结构中，人员工薪支出约占80％，装备支出约15％，信息化支出约4％。

法国非常重视对税务人员的培训，他们强调在改变岗位时培训很重要。在问及法国是如何招录税务人员时，局长先生回答，由法国国家税务局统一公开招考录用，这也是从中国学来的。新录用的税务人员首先要在国家培训中心(全国有3个)或区际税务代表处的培训中心进行专业知识培训。根据录用人员从事岗位确定培训时间长短，从事检查员工作要培训8个月左右，一般人员2个月左右。

法国罗讷河口省税务局局长热拉尔·朱贝尔先生介绍，传统的法国税务机关是一张严厉的面孔，是一个监督机关，主要是监控查处偷逃税行为。近五年来，法国税务机关发生了重大变革，正在由一张面孔向两张面孔转变，所谓两张面孔，即税务机关不仅是监督机关，更是服务机关。就是要从过去纳税人围绕税务机关转，纳税人要适应税务机关复杂的程序和规定，转变为税务机关围绕纳税人转，税务机关要适应纳税人的各种需要。他们将这种变革称之为“哥白尼式的变革”。

他们认为，服务和监督是执行税法的两大基石，也是税务机关最主要的任务。强调服务的目的，是为了促进纳税人更好地自愿履行纳税义务，促进税务机关更好地简化程序，方便纳税人，使纳税人变得主动缴纳税款。加强监督的目的，是要通过检查核查提高纳税人纳税意识，使不申报、不缴税的纳税人改变态度，让所有税收能公平地分担到所有纳税人，从而实现税法面前人人平等。因此，服务和监督是法国省以下税务机关的两大职能。对于遵守税法的纳税人来说，税务机关是服务机关，对纳税人要予以鼓励，简化程序、优化服务；而对于不遵守税法的纳税人来说，税务机关更多地表现为监督机关，要监督提醒其依法纳税，采取监督检查措施强制其改变纳税态度。

在分析法国税务机关实现这一变革的原因时，朱贝尔先生讲了四点：一是为了使税收能被普遍地承认和接受；二是经济全球化，资源跨国流动，特别是欧洲一体化，必须使法国税收能为其他国家民众所接受；三是法国正在从一个服从型社会向参与型社会转变，公共权力的民主性、居民整体素质的提高，要求税务机关必须改变专制的管理方式，向服务型机关转变；四是现代科技的发展，改变了纳税方式，政治经济因素变化更快，公民要及时了解政府意图和税法，税务机关有责任提供公共服务，满足公众要求。

为实现向服务型机关转变，他们采取了三大措施：一是合理调整税务行政管理机构，如设立大型企业管理局、建立全国统一的税收数据处理中心、撤消大区税务局；二是建立多渠道的沟通机制，增强税务机关的咨询、辅导、协调能力；三是提供高质量的纳税服务，实现一个纳税人与一个税务局的对应关系，推行税务机关与纳税人约见制度，提供电子报税平台，主要是电话和网络，法国国家税务局设有纳税人电话服务中心，提供24小时一般性问题的电话咨询服务，通过法国税务网站，纳税人可以从网上下载税务机关要求填报的各种文书报表并进行电子申报，在网上可查阅所有税收法律法规，还可查阅自己的税收档案。在埃克斯省省税务局我们还看到了他们最近推行九项服务承诺的大幅招贴宣传画，其中包括3项合同式便利措施、3项简易办税程序和3项调解承诺。

五、震慑严厉的税务监督检查

法国的税务监督检查完全建立在纳税人自愿申报纳税基础之上。法国同样也是实行多种申报方式，主要是电话申报、网上申报和邮寄申报。目前网上申报率增值税约为50％，其他税种约30％。纳税人自愿申报纳税，同时对申报承担法律责任。

法国税务监督检查的主要包括调查、评估、审计和稽查等项工作。税务监督检查管辖权按照纳税人经营规模大小分类确定。国家税务局监督局负责监督大型企业和高收入的个人；区际税务代表处监督局负责监督中型企业和较高收入的个人；省税务局监督局负责监督小型企业和一般收人的个人。各级监督局分行业设立稽查大队。此外，在国家税务局、区际税务代表处和省税务局还设有纳税人情报收集机构，全国从事税务监督检查的人员约占50％左右。

法国的税务监督检查主要分为案头检查和现场检查两种形式。案头检查主要是纠正一般性错误，检查发现偷漏税的可能性。现场检查是有选择的，根据偷逃税程度确定监督的方式和时限，对轻微的偷税，进行诊断式监督，一般到现场去两三次，没有问题就放弃；对有重大偷税问题的，要进行综合监督检查，既要对企业总体经营情况进行检查，又要对企业负责人个人纳税情况进行检查，包括通过电子手段进入企业会计电脑进行检查、进入个人银行帐户进行检查等。

法国对偷逃税的处罚是非常严厉的的，如纳税人延期申报，要加收10％的应纳税款；税务局催报，30天内还没有申报缴税的，要加收40％的税款；拒绝税务局检查，多次催报不回应，暴力抗税的，加收150％的税款。因此，平时看来轻松愉快的法国人，谈起查税之事，无不正襟危坐，因为万一被查到漏税，补缴税事小，从此还要被税务局列入黑名单。

在法国，税收执法作为税务机关的一项职能，既受到法律的保护，也受到法律的严格约束。税务机关和税务官员的执法行为涉及纳税人人身自由和财产处置的权限必须得到法院的许可，在法院的监督下实施。

六、相对独立的税务司法体系

法国的法院系统由行政法院和司法法院两大部分构成。这是法国司法体系的一大特色。行政法院与司法法院是并列相对独立的两个系统。凡涉及法人、公民与行政机关的争议案件主要由行政法院负责。行政法院系统从上到下由最高行政法院、上诉行政法院和基层行政法院三级构成，实行垂直管理。最高行政法院为终审法院，其主要职能是为国会、政府制定法律、法规提供立法咨询，对上诉法院的审理案件进行裁决；上诉行政法院为二审法院，其主要职能是对基层行政法院的审理案件进行裁决；基层行政法院为一审法院，主要职能是受理诉讼并作出一审判决。

在法国，绝大多数涉税案件都是通过行政法院来解决的，行政法院在税务司法保障体系中占有重要地位。如果在审理税务争议案件过程中涉及刑事责任的追究，行政法院要将有关刑事部分的审理移交给司法法院处理。行政法院受理的税务争议主要分为两类：一类是税基争议，主要是征税数额问题，另一类是征收争议，主要是应不应征税问题。其中税基争议占到85％以上。

根据法国宪法及有关税收法律规定，纳税人享有多方面的权利，包括知情权、保密权、辩解权、申诉权、复议权、诉讼权、赔偿权等。纳税人如果对税务机关的执法、监督行为发生质疑，可以充分行使法律赋予的各项权利。如果纳税人少缴税款是无意的，在税务争议处理过程中，纳税人还可以与税务机关进行谈判协商，但只能就税务处罚这一部分，并且要达到一定的数额，属于法律规定的税款部分，则不能协商谈判。纳税人在提起税务诉讼之前，通常要先向税务部门提出申诉，经税务部门复议后不服的，可向行政法院提出诉讼。对税务部门做出的补税决定，纳税人通常还要提供一定数量的纳税担保才具备提起诉讼的权利。担保物可以是不动产，也可以是动产。如果纳税人因某些客观原因如面临破产、涉嫌刑事犯罪等，不能提供纳税担保的，经法院认定后也可以免于提供纳税担保。

据原法国马赛行政法院院长让·克罗德·达拉斯先生介绍，在税务案件审理中，纳税人胜诉的百分比约为20％，且多为税务机关在执法程序上的问题，大部分由税务机关主动撤回。他们对这个百分比是很不满意的，正在努力改进。