双城经济圈建设路径和对策

县域地区作为关键要素在新型城镇化进程中发挥着不可或缺的作用。2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》为县域地区经济社会未来发展明确了方向。推动县域经济高质量发展，是支撑四川“一干多支、五区协同”“四向拓展、全域开放”发展战略的重要基石，在“成渝地区双城经济圈建设”国家战略中，对川渝两省市整体协调发展更具有现实意义。近年来四川县域经济发展方兴未艾。然而，四川县域经济高质量发展过程中依然存在一系列瓶颈问题：规划不科学，专业化程度不够高，产业同质化现象较重，发挥“市带县”作用不足，跨地区联合协作有待加强等。因此，本文通过实地调研和文献研究，充分探讨、分析、总结和提出推动四川县域经济高质量发展促进成渝地区双城经济圈建设的路径和对策。

一、四川县域经济发展历史和现状

自秦朝置县以来，四川就开始形成以小农经济为主体的县域经济体系。在封建王朝“重农抑商、闭关锁国”大势之下，加上巴蜀地区位于西部边陲，“蜀道难，难于上青天”的交通状况，四川县域经济产业底子单薄、质量不高、数量不多，整体商品交换意识不强，发展不及沿海地区。随着历史的发展，特别是中华人民共和国成立后，四川县域经济迎来了三次跨越式发展。第一次是1950年土地改革，四川各县乡农民获得土地和农业生产资料。到1952年，四川粮食产量超解放前最高年产粮20%左右。1952~1958年之间，四川县域地区生产总值平均增长6%左右，县一级经济占据四川经济主体地位。第二次是1978年改革开放实施家庭联产承包责任制，四川以农业农村经济为主体的县域经济又一次得到跨越式发展。第三次是近十几年来四川县域经济加速发展。2021年生产总值超过百亿元的县（市、区）有125个，占四川县域地区总数68.3%，比2012年增加40个，其中超千亿元的有11个，比2016年增加8个。此外，西昌和简阳跻身全国县域百强，10个区（包括：成都市武侯区、双流区、龙泉驿区、金牛区、青羊区、锦江区、郫都区、成华区，宜宾市翠屏区，绵阳市涪城区）被评为全国百强区。

二、当前四川县域经济发展存在的问题

（一）规划不科学

四川不少县域地区尝试给县域经济构建一个具有普遍化发展的模式，嫁接一些看起来十分光鲜的“他山之木”，发展规划不科学。这些年，四川部分县域地区在发展过程中，没有开发利用好优势和特色资源，一味追求所谓“历史名城”“文化名城”“旅游名城”，大兴“仿古造城”，斥巨资修建豪华酒店，打造地标建筑，所造“古镇”“名城”“景区”千篇一律、毫无特色，既留不住游客，又不足以支撑当地经济社会发展。

（二）专业化程度不够高

以河北省沧州市为例，其所辖每个县根据自身资源要素优势和特色，都做出各自产业的金字招牌，比如吴桥县“减速机”、青县“红木家具和化妆刷”、海兴县“不锈钢餐具”等。而四川像宜宾“酒都”、泸州“酒城”之类具有产业专业性和区域经济特色性的县域地区还不够多，大多数县（市、区）精准定位不显著，专业化程度不够高，产品缺乏特色，上下游产业链不通畅，市场竞争力有待提升。

（三）产业同质化现象较重

四川县域地区农业农村经济同质化较为突出。从2010年开始四川花椒种植面积逐年增长，2020年达到500余万亩，居全国首位，其中，300多万亩是青花椒，占总面积66.7%，范围涵盖全省21个市（州）、144个县。然而，从全国来看，花椒种植面积也在大幅增大。比如，四川周边陕甘渝黔滇五省市政府帮扶资金很大部分投入到花椒生产，且花椒收购价格2020年已至保本红线。四川传统花椒种植业大部分种植青花椒，如果没有很好与机械采摘、冷藏保鲜、储存运输、深度加工配套，就是一个低效高风险产业。随着市场饱和度升高，“产大于销、椒贱伤农”的风险逐渐凸显。

（四）发挥“市带县”作用不足

县域地区是我国行政区划的一个基本单元，不但负责经济的组织和发展，还涉及公共管理事务的管理，包括基础设施建设等。这就需要一定的公共财力保障和外部注入“造血”能力的支持，通过优化行政区划以及建立和完善区域性产业政策，加大“市带县”“科研院校人才支县”等机制的杠杆作用，否则不太可能凭借有限资源和条件实施积极产业政策，推进县域经济实现跨越式高质量发展。

（五）跨地区联合协作有待加强

四川随着改革开放在80年代中期曾一度率先融入“西南四省区五方经济协调会”，牵头组织“川渝黔毗邻11县经济联合协作会”，每年由成员县轮流牵头举办“毗邻地区经济协作年会”，研讨打破毗邻地区贸易封锁，协调主要农产品收购政策和价格无序竞争，共享文化旅游市场资源，交流县域经济发展经验教训，促进毗邻地区协同发展。现在川渝各地在经济、文化、社会方面仍保留必要交流与合作，但类似“川渝黔毗邻11县经济联合协作会”的组织和相关活动已经减少。

三、推动四川县域经济高质量发展促进成渝地区双城经济圈建设的路径和对策

（一）谋划上科学长远

第一，贯彻“成渝地区双城经济圈建设”国家战略，谋划四川县域经济高质量发展策略。把握推动四川县域经济高质量发展和《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的契合点，消除行政体制障碍，加强与重庆毗邻地区联手协同。贯彻“区域协调发展”战略，形成“以城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展”的新模式，充分发挥“市带县”的作用，助推四川县域经济高质量发展。第二，贯彻“长江经济带发展”国家战略，严抓生态环境共同防治。四川长江沿线发展县域经济，务必坚持“生态优先”的原则。特别是攀枝花、宜宾、泸州所辖各县域地区充分利用港口优势，注重挖掘临港经济效能，依托长江黄金水道港口优势，连接长江经济带和“一带一路”建设。第三，根据客观经济发展规律，加快优化四川县域经济产业结构。逐渐转变三次产业贡献地区生产总值比例顺序由“一二三”到“二一三”再到“三二一”，这是现代社会产业经济发展演变必然趋势。根据重庆毗邻地区产业发展情况，错位调整结构，增强四川县域经济核心竞争力。第四，科学合理规划，研究擘画发展蓝图。四川县域经济发展应从历史沿革入手，认真总结经验教训，充分利用好特别是甘孜州、阿坝州、凉山州所辖各县域地区的生态、自然、红色资源，重点做好保护和发掘，切实把三类特色资源转化为促进经济高质量发展和增加当地居民收入的优势。

（二）发展上扬长补短

首先，形成“内外合力”推动四川县域经济高质量发展。一是对内全面激发内生动力，逐渐实现由“点状聚集”向“面状辐射”演变，促进四川各县域地区协同发展。充分发挥四川县域经济发展较好县（市），比如彭州、南部、三台等的引领示范带动作用。成渝地区双城经济圈内成都平原经济区、川东北经济区、川南经济区重点培育四川县域经济强县，比如仁寿、大竹、泸县等，围绕都市、服务都市找准定位，把握位于成渝地区双城经济圈发展主轴的机遇，成为重要节点城市促进产业发展，带动川西北生态示范区和攀西经济区县域经济高质量发展。二是对外深入加强与东部地区战略合作，全面深化改革开放，促进东西部区域经济协同发展。充分学习东部地区发展思路、管理模式以及技术，以东西部结对发展为契机，助推“浙江对口帮扶四川68个县”成势见效，把东部地区人才、技术、资本、管理等与四川县域地区土地、劳动力等优势资源综合利用起来。重点推动合作产业园建设，根据市场规律，提升四川县域经济高质量发展势能，实现当地居民就近就地就业，以此增加收入、创造更多的财富。其次，强化基础设施建设以适应四川县域经济高质量发展。一是以《成渝地区双城经济圈综合交通运输发展规划》为指导，通过调整与完善基础设施建设规划，重点推进川渝高竹新区、万达开川渝统筹发展示范区、资阳大足文旅融合发展示范区、遂宁潼南川渝毗邻地区一体化发展先行区、川南渝西融合发展试验区等交通融合发展试点，优化四川县域地区交通基础设施建设和城市基础设施建设，构建以都市圈为主体，发展主轴和县域地区相互促进的区域发展模式，推动四川各县域地区集群发展。二是在成渝地区双城经济圈内沿主要交通线集聚产业发展乐至、安岳、隆昌等县域地区，形成经济发展主轴线，进而扩大周边辐射范围，促进四川县域经济高质量发展。最后，升级四川县域经济产业结构。一是成都、绵阳所辖及周边各县域地区抓住建设“中国西部(成都)科学城”“中国(绵阳)科技城”的机遇，借助当下产业集群优势以及现代制造业演进趋势，运用AI、大数据等新兴技术赋能传统制造业，科学完善产业布局。二是成渝地区双城经济圈发展主轴上眉山、乐山、资阳等所辖县域地区立足发挥独特文旅资源，推动文旅产业实现优质提档；达州、广安、遂宁、内江、泸州所辖各县域地区与重庆毗邻地区加强融合发展；四川省内长江重要支流———沱江，沿江包括绵竹、金堂、富顺等县域地区，长江沿江包括攀枝花、宜宾、泸州，以及成都（双流）空铁国际联运港当地和周边各县域地区，把握“一带一路”建设和扩宽西部陆海新通道的先机，积极发展现代物流业。三是远离成都都市圈和成渝地区双城经济圈发展主轴的甘孜州、阿坝州、凉山州所辖各县域地区，依托丰富的农业资源，夯实现代农业根基，完善现代农业产业合理布局，提升现代农业功能定位，推动康养、旅游、农业融合发展；位于成都都市圈和成渝地区双城经济圈发展主轴农业发展较好的各县域地区依托当地及周边地区丰富的农副产品和劳动力资源，以食品加工业和种养业为主导产业，提高农业经济市场化程度和农村城镇化水平，促进成渝地区城乡融合发展。

（三）政策上保障倾斜

建议政策上，经济方面向产业引导、招商引资、财政税收、土地供给等保障倾斜；社会方面向人口流动、就业、社保、教育、医疗等保障倾斜；人才方面向人才培养、人才引进、干部交流等保障倾斜。通过一系列体制机制改革，改善四川县域地区投资环境，优先支持发展民营经济，持续增强四川县域经济高质量发展的能力。主动推进各项政策的制定落实、新旧动能及时接续转换，筹划川渝合作共建重大项目、适时增加重大项目储备，为促进成渝地区县域经济高质量统筹协调发展提供有力支撑。

作者：喻春森