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库区平安建设经验交流材料

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水库移民的被动性决定了其固有的社会性、复杂性、关联性等特点。县是工程坝区库首第一县,库区移民工作大县。在县委、县政府的正确领导下,库区平安建设工作伴随着移民工作的全过程,有力的保障了初步设计阶段移民任务的全面完成。在移民工作承上启下,面临重要转折的关键时刻,认真总结库区平安建设的成功做法,冷静分析面临的形势,谋划总体的应对措施,对于做好新形势下的库区平安建设工作具有十分重要的意义。

一、库区平安建设已积累了一些可资借鉴的成功做法

我县移民工作从1992年11月开始,全县人民认真贯彻落实党中央、国务院关于移民工作的一系列方针政策,坚持“在移民中发展,在发展中移民”的总体思路,探索并确立了一套“政府行为移民、市场经济发展”的工作方式。经过18年的艰苦努力,圆满完成了坝区征地移民、县城整体搬迁、分期蓄水各阶段移民工作任务,确保了移民工程与工程进度相一致的目标。在完成全县移民搬迁9.84万人的同时,实现了库区无重大群体性事件和大规模越级上访,移民工作总体稳定的平安建设目标。其主要做法是:

(一)在政策制定上维护移民利益,为库区平安建设奠基。移民政策对于保障规划任务的完成和库区平安建设具有重要的基础性作用。认真研究制订各项移民政策显得尤为重要。我县水库移民地处全县经济发展的黄金区,相对于全县整体经济水平明显要高,而受当时国家财力的限制,移民补偿标准与移民实际需要相比偏低。移民期望通过搬迁能较快地摆脱贫困和落后的面貌,生存条件比原先更好的愿望尤为强烈。在移民政策制定上,我县创造性的提出了“五为主”移民管理体制,实现了移民工作和库区平安建设责权利的统一;严格依照移民安置规划,坚决维护移民利益,分类制订了农村移民安置、城镇迁建、企业迁建、专业项目复建、移民计划资金财务、工程质量管理等280多个配套的移民搬迁安置政策,逐渐形成了一套比较完备的移民安置管理政策体系;坚持与时俱进,不断修改完善移民政策。1995年库区移民工作之初,我县按照“立足本地安置、鼓励投亲靠友、积极稳妥外迁”的思路制订了“农业安置、企业安置、外迁安置、投亲靠友安置、自谋职业安置、社会福利安置”等六种生产安置渠道。1999年,中央“两个调整”政策出台后,我县移民安置思路调整为“大部分外迁,高标准后靠,限制农转非安置”,取消了企业安置渠道;结合实际制定移民帮扶政策。对移民中的特困弱势群体,给予适当救济、帮扶,对户平补偿不足8000元的困难移民给予建房资金补助。对后靠移民新建房屋地基变形的,重建者给予70%的补助,外迁者实行全额补助。对后靠移民移栽线下柑橘树、分户建抗旱水池、沼气池给予补助。将淹地不淹房移民纳入大中型后扶范围。对库区移民子女读书给予教育帮扶,对移民劳动力进行实用技术和职业技能培训。在移民政策制定中,加强政策的深入调研,通过各种形式广泛征求意见,对重大移民政策的出台,经过县委常委会议、县四大家联系会议、县长办公会议讨论确定,保证了移民政策制定没有出现大的偏差。

(二)在政策执行上严格,为移民工作政府行为减压。移民工作政府行为产生的与移民个体意愿之间的矛盾,要求用过硬的措施落实好移民政策,为政府行为减压。我们一是狠抓政策的宣传。将出台的移民政策性文件汇编成册,发到库区乡镇和移民手中。采用专项培训、村组屋场会宣传,进村入户边工作边解释,利用电视、广播、通告、标语等多种形式宣传。通过发放移民证、签订移民搬迁安置合同、算账对比等方式,做到了淹没实物指标、补偿标准、安置方案、安置渠道、办事程序、办事结果公开。二是建立一套政策执行的约束机制。从移民关心、全国关注的资金使用上下功夫,坚持“包”字领先,“严”字当头,实行移民补偿投资“包干到乡、测算到村、建卡到户、补偿到人”。在项目资金运作上,严格实行“集体决策到项,分工负责到块,一支笔审批到位,跟踪审计到据”等规定。对农村移民投资实行“村帐乡镇管,乡镇帐县监督”的管理体制,移民补偿资金直达个人账户。严格按照项目管理“四制”要求,认真执行基本建设程序;在工程质量上,聘请了全国有资质等级的10家监理公司进驻,实现了移民工程无危路、无危桥、无危房。在跟踪监督上,移民局专设审计监察股,县审计局设立了移民资金审计股,各乡镇移民站配备内部审计员,纪委、监察、银行、审计等部门组建移民资金监督网,建立了一套事前防范、事中控制、事后审计的监察制度。积极主动的接受国务院办的稽察和审计署、审计厅的多次审计和财政部的专项检查,对存在的问题进行认真整改

(三)在移民安稳致富上求实,为平安建设治本。为改善和提高移民生产生活条件,我们一是积极探索移民安置的五种安置模式,指导和推广于全县移民工作之中。坚持规划控制,外迁2.2万人,为后靠移民腾出安置容量。二是狠抓农村移民生产生活条件的改善,完善配套水、电、路等基础设施建设。通过挂勾开发、平均调整、淹地还地、购地安置等办法,完成库区396个组的生产责任制调整任务,实现了库区移民“耕者有其田”的目标。在广大移民群众的积极参与下,调整土地1.23万亩,开发和改造土地4.1万亩,柑橘大树移栽1.73万亩,柑橘品种改良2.45万亩,建成生态园1.13万亩,修建抗旱水池30.6万立方米,水渠、水管380公里,新修农村库周道路581公里,培训移民12.4万人次。三是积极争取项目资金。多年来,我们始终坚持以项目争取为抓手,靠项目建设促移民发展。在包干资金以外,争取规划调整、移民个案、淹没土地新增等项目资金15亿元以上,为改善移民生产生活环境提供了强有力的资金支持。

(四)坚持以思想政治工作为本,为构建和谐理气。移民群众的理解和支持是做好移民安置工作的基础。广大移民为国家建设抛家舍园,搬迁到异地安置,面临着难以想象的困难。家庭内部夫妻、父子、兄弟之间存在的搬迁去向、安置渠道选择意见不一,财产分割不清,老人赡养方案不一,子女转学与否,邻居之间存在的债务纠纷、土地的调进调出等诸多矛盾,无一不困扰着移民搬迁安置工作的进行。为从根本上降低移民压力,减少工作阻力,消除各种顾虑,营造良好的移民工作氛围,化消极因素为积极因素。移民干部“历经千辛万苦,踏遍千山万水,走进千家万户,道尽千言万语,想尽千方百计”。往往为了一户外迁组织多人次、多地方考察,上门最多的30次以上。为了调出一户土地,来往于进田与出田户之间,丈量定界田块于柑桔园林之中。为了合理的划分居民点建房位置,往往早上进点,晚上才抓阉成功。为了保证搬迁进行,移民干部帮助移民搬砖卸瓦,装车卸车。移民干部穿破了鞋子,磨破了嘴皮子,有的形象的说“人搞生了,狗搞熟了”,练就了“跑得、饿得、渴得、气得”的看家本领。正是靠广大移民干部、特别是库区村组干部的以情感人、耐心细致的工作,才把政府的意志变成移民群众的自觉行动,创造了搬迁10万人,无一例强制拆迁的成果。

(五)构建移民稳定的工作机制,为平安建设护航。移民政策的普遍性与移民利益的特殊性矛盾,不可避免的产生各种矛盾。抓好移民信访工作是解决好党和政府与移民群众交流沟通最直接的方式。1997年,我县率先在库区组建移民信访股室,专门负责移民信访接待处理工作。始终把移民信访工作列入重要议事日程和考核体系,不断创新、完善移民信访工作机制。一是健全信访工作领导机制。强化“党政一把手负总责,分管领导主抓、主管部门具体抓、其它部门配合抓、全县上下共同抓”的移民信访工作管理体制,不断完善“以县移民局为主体、乡镇移民站为支撑、库区村组为基础”的三级联动移民信访网络,确保移民群众反映情况有地方,倾诉苦衷有对象,解决问题有渠道,努力做到小事不出村组、大事不出乡镇、难事不出县,绝大多数问题在乡镇基层能得到有效化解。二是创新协调机制。县移民主管部门随时保持与省市、乡镇、村的纵向联系,保持与县维稳办、群工部、法院、公安局国保大队等部门的横向联系,加强股室内部的沟通协调,确保移民信访信息畅通,构成了齐抓共管、通力合作的移民信访工作协调机制。三是规范受理办理机制。规范县移民局社会服务承诺,加强移民信访接待管理,热情接待移民来电来访。坚持落实“周一领导接待日”制度,实行首问负责制。规范信访登记、自办、转办、交办、督办、告知等管理程序,防止出现疏漏和偏差。在办理工作中坚持做到“三个明确”,即办理内容明确。凡是对移民政策提出诉求的,由县移民主管部门负责办理,县信访局按《信访条例》规定督办结案。办理程序明确。坚持属地管理、分级负责和“谁主管、谁负责”的原则,归口办理,依法履行职责。按照《信访条例》规定,建立“初、复、核”的信访办理程序,并严格时限。对信访复核不服的,引导移民进入行政复议或司法诉讼程序。督办形式明确。县信访局受理登记群众来信来访,涉及移民政策的及时交办移民主管部门办理,并纳入信访管理系统,定期催办、督办,确保了事事有着落,件件有结果。四是建立重大信访集体会审机制。针对移民越级访、重复访、群访、缠访、无理闹访等特点,对涉及移民群体上访、重要疑难上访、重复上访的案件,县移民局及时会同有关单位集体研究、审理和处理。五是完善约访、下访、回访机制。移民部门主动参与“县委书记大接访”、党政领导干部“四访促和谐”等接访调处活动,对重点信访问题实行包保责任制。针对部分上访人总想见领导的唯“上”要求,与县信访局共同疏理后报告分管领导,落实约访见面时间、地点等事宜,领导按时接访,解答相关政策。六是建立社会稳定风险评估机制。对涉及移民群众切身利益的重大决策、活动等事项,可能引发影响社会稳定的重大事件及公共安全的情况实行社会稳定风险评估,做到稳定风险先期预知、先期评估、先期化解,努力从源头上预防和排解不稳定因素。七是建立应急保障机制。2006年我县专门制订了《县处置移民群体性事件应急预案》,明确各单位、各部门职责,严防极端事件、群体性事件和各类突发事件的发生。

二、库区平安建设面临着新形势和新考验

近些年,通过持续深化“平安库区”、“和谐库区”的建设,我县库区和移民安置区总体保持稳定。但我县“平安库区”建设任务依然艰巨,形势不容乐观。从稳定形势来看,当前我县“平安库区”建设面临难度加大、任务加重、要求加高、压力加倍的显著特点。近日,县委书记明确指出,当前移民工作正处于闯关过卡的重要转型期,必须加大气力化解移民遗留问题。在此承上启下的关键时期,移民工作的深层次矛盾和问题日渐暴露,库区平安建设面临着新的形势和考验。

(一)少数外迁移民人户分离,安置不够落实且解决难度大。我县外迁移民2.2万人,为缓解县内移民安置容量发挥了重要作用。但是少数安置地将绝大部分的安置经费返还给移民个人自谋职业,住房、生产资料不落实。其中以郭家坝外迁到江西、枣阳,茅坪外迁到沙市,归州外迁到潜江等地的矛盾尤为突出。由于安置地落实土地的难度加大,成本代价大幅升高,加之移民外迁安置区域范围广,部分安置地移民机构不健全,按原合同履行的难度很大。而国家对农民政策越来越优惠,移民在安置地享受社会救济、养老、医疗保障和办理子女就学、就业等各项手续不便,移民要地、要钱、户口社会化管理的要求强烈。

(二)部分后靠移民安置质量不高,人多地少的基础性矛盾短期内难以有效解决。人多地少、土地质量差是库区基础性矛盾。水库蓄水前,我县库区农业人口人均耕地1.33亩,蓄水后安置移民人均耕园地占有量仅0.74亩,比淹没前下降了44.4%,部分组人均耕地不足0.3亩。同时,线上安置移民土地因长期投入不足,土壤熟化程度低,保水、保土、保肥能力弱,缺乏必要的水利灌溉设施,安置质量在短期内难以全面提高。这一基础性矛盾,严重制约了库区农业产业的发展,影响了移民收入的增长,加剧了生态环境保护与移民现实利益的冲突。

(三)部分城镇移民无稳定收入来源,急盼实施的社会养老保障政策难度较大。我县自谋职业安置的移民高达1.3万人,加上企业关破下岗职工,实际依靠自谋职业为生的人口达到2万人以上。库区移民文化程度,特别是劳动力文化程度普遍偏低,有的自谋职业移民特别是占地移民自谋职业具有盲目性。库区企业先迁后破,下岗工人安置标准低。部分自谋职业移民处于半就业状态,主要以跑“摩的”、“面的”或做零工为主,就业不稳定。少数家庭陷入无业,无劳力,无稳定收入、无固定住所的困境,靠吃低保、打零工、子女赡养维持生计。今年4月19日、6月7日,部分妇、老、病、残移民到县政府上访,要求享受与坝区移民养老保险一样的政策。但因养老保险缴费的增长速度较快,库区自谋职业移民的总量较多,加之可能诱发其它水库移民的攀比,实施争取工作的难度较大。

(四)库周居民居住安全问题突出,稳妥搬迁安置的任务艰巨。我县地质环境本身就十分脆弱,加之水库蓄水影响最早,吃水最深,库岸里程较长,对全县地质环境的影响最为深刻。自135米蓄水以来,全县库区90多处地质灾害先后多次出现变形,直接威胁着3419户11960人的生命及财产安全,已搬迁灾民达8000多人。由于后靠地基选择难,必须以异地安置为主体,而列入二、三期地质灾害搬迁灾民国家只考虑了搬迁政策,没有考虑异地生产安置因素。虽说我县正积极探索“搬迁进城镇,务工在园区”的安置模式,但当前库区移民工作处于前期刹尾、后续工作规划阶段,生态工业园区刚刚起步,受前后政策衔接制约和影响,灾民安置政策难以突破.库区蓄水灾民陷于“搬迁补偿低、后靠无地基、生产生活两分离”的困境,短时期内灾民“不愿拆,不愿走,无处建,安不稳”的问题将十分突出。

(五)政策的区域性和关联性矛盾交织,平衡处理各种移民矛盾和问题的风险性增加。在国家实现计划经济向市经济体制转型的过程中,在不断深入的社会改革进程中,我们先后完成了坝区移民、库区移民、城镇居民以及占地移民的搬迁安置。国家对不同区域、不同对象的移民实行了不尽一致的搬迁补偿和安置政策,导致库区移民与坝区移民比,城镇居民与农村移民比,占地移民与库区移民比,蓄水灾民与项目征地移民比,利益的不均衡性激化了移民的社会情绪,有的移民滋生一种相对剥夺感。特别是随着移民资金结算政策的启动,任何一项政策的实施都会牵动不同类别移民利益,引发政策范围内外的不同区域、类型移民的心理失调,甚至诱发移民整体的不稳定。

(六)公民法律意识增强,为矛盾化解工作质量提出了新要求。随着国家民主法制建设的推进,移民学法用法意识普遍增强,政府行为下的移民工作迎来了前所未有的挑战,依法维权的移民和“信访不信法”的移民相互交织,为解决前期移民工作遗留问题和后续工作开展带来了很大压力。旧的矛盾还未解决,新的问题又已产生。这对移民干部如何创新信访工作方法,提高政策水平,增强解决复杂问题的能力和水平提出了新的要求。

(七)后续工作的内涵丰富,增加了“平安库区”建设的空间和领域。从地域上看,前期移民是狭义的库区,后续工作延伸为生态屏障区,区域范围更广;从对象上看,前期移民对象具有指令性,后期工作对象具有不确定性;从工作的范围看,前期侧重于补偿搬迁复建,后期则涉及移民、生态、经济、社会的各个方面,以项目为主体;从工作的主体上看,前期移民由移民部门主导,乡镇政府为主实施,后期工作则分散于各个部门,有可能是部门为主体。这些特点表明,“平安库区”建设的空间和领域随之扩展。

三、平安库区建设必须有新目标和新举措

在后续工作时期,库区平安建设必须坚持以党的十七大精神为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照胡锦涛总书记“三有一新”的总要求,以处理移民安置遗留问题为基础,以发展为主线,以改善库区民生和促进移民安稳致富为抓手,着力构建维护库区社会稳定的长效机制,着力抓好基层维稳工作,着力解决移民群众最关心、最现实、最直接的利益问题,为后续工作的全面实施提供和谐稳定的社会环境。

其具体目标是:库区和移民安置区移民重大矛盾纠纷的化解率达到99%,不发生群体性事件,不发生集体越级上访,不发生极端事件。围绕以上指导思想和工作目标,工作上必须有以下新的举措:

(一)抓遗留问题处理,为迎接后续移民工作开路。切实解决移民群众反映的实际困难,妥善处理移民安置遗留问题是当前一项十分紧迫的工作。我们要积极争取国家、省、市支持,以移民资金结算为契机,围绕“尊重历史、面对现实、以人为本、解决问题”的基本原则,积极研究出台解决安置遗留问题的政策,力争通过三年左右的努力,基本处理好前期安置遗留问题,实现移民思想情绪总体稳定。

(二)抓后续工作规划,为平安库区建设提供动力。科学发展是解决一切矛盾和问题的根本。移民安稳致富,是后续工作规划的重中之重。工程后续规划工作大纲明确的生态绿化带搬迁,生态屏障区人口减载,地质灾害灾民搬迁,生态工业园、生态农业园的建设,社会保障体系的建设,库区基础设施的完善配套,移民资产能力建设等一系列重要措施,将为实现移民安稳致富的目标提供巨大的资金支持。我们一定要树立牢固的机遇意识,动员一切力量,把后续工作的实施规划做深、做细、做扎实,赢得整个后续工作和平安库区建设的主动。

(三)抓基础设施改善,为库区发展创造新的条件。我县移民大迁建,基础设施水平总体提升,但沿江大通道仍没有完全形成,南北交通未能贯通,县城骨架不丰满,成为制约我县“四县”战略发展的瓶颈。为此,我们要充分利用后续工作的机遇,结合西部大开发和中部崛起战略,统筹规划我县对内对外交通建设。积极争取香溪长江大桥建设,早日实现我县南北交通昼夜通行的梦想;集中精力提高茅坪至巴东沿江大通道等级,构建安全、便捷、畅通的库周交通网络;优先扩展县城骨架,加强功能完善与配套,为生态工业园、物流园建设和生态搬迁人口转移提供条件;积极完善城(集)镇和农村居民点的排洪、截污等基础设施,配套与民生相关的公益设施,创造环境优美的生活条件。

(四)抓产业发展,为依靠内力发展增强造血功能。产业发展不够,不仅是一个经济问题,也是库区移民问题和社会问题解决得不够好的重要因素。“四县”发展战略符合我县在库区区位的定位,符合库区生态环保的要求,是移民安稳致富的根本措施,是生态屏障区劳动力转移的重要支撑,是推进农村城镇化的重要引力。后续工作的产业规划,必须统筹兼顾,突出重点,体现科学发展的要求,促进库区经济可持续发展。农业发展贵在改造、提升,在土地流转和农业产业化上有突破。工业发展要以县城园区为载体,在新型、集群、环保、规模和效益上下功夫。三产业发展要在“活”字上做文章,物流突破,旅游整合。

(四)抓社会保障,为平安库区建设助力。解决自谋职业和企业下岗工人工作问题,推动农村劳动转移进城,除产业发展以外,必须进一步建立健全社会保障。一是建立健全社会养老保障。对18岁以上的进城者和自谋职业移民,采取政府补助和自己负担相结合的方式,建立基本养老保险安置,解除老年人的现实之忧和劳动者的后顾之忧。对农村人口,积极争取并建立农村养老保险。二是建立住房保障。对吸纳移民和生态屏障区转移进城镇的人口,利用国家给予的基础设施费和住房建设补助,与财政部门的经济实用房、廉租房政策相结合,由政府提供统建房或经济适用房,辅之于廉租房政策,为解决农民进城的居住有其屋提供配套。三是积极巩固低保、医保等社会保障和救助政策,逐步提高保障水平,提高抵御风险的能力,保障基本生活和社会稳定。四是加强劳动就业培训,促进劳动力转移就业。根据不同年龄层次移民对培训的不同需求,分别采取不同的培训方式。对有职业教育和技能培训意向的初、高中毕业生,实行职业教育和技能培训;对“4050”人员开展一些简易实用的技术培训;对吸纳移民和生态屏障区转移劳动力,按企业和转移者本身需求,实行定单培训。

(五)抓移民信访工作,为后续工作提供和谐环境。把移民信访问题解决在基层,解决在萌芽状态是做好信访工作的立足点和出发点。要进一步建立健全县、乡、村移民信访网络,充分发挥库区综治协管员、文化中心户、科技示范户、致富带头人、人民调解员等有关人员“人熟、地熟、情况熟”的优势,把触角延伸到库区的各个角落,广泛收集社情民意和纠纷动态,及时了解和掌握、化解矛盾纠纷。要畅通信访渠道,及时交流和沟通信访信息,建立快速、灵敏的信访接待和处理机制,把矛盾化解在萌芽状态。继续深入开展党政机关领导干部“四访促和谐”活动,认真领会、准确把握移民政策,及时深入库区、深入基层调查研究,掌握实情,找准关键,面对面的接访群众,宣讲政策,解决问题。对移民提出的合理诉求尽可能的现场解决、现场答复;对缠访老户耐心解释政策,落实稳控措施,制订帮扶方案;对部分闹访移民,列为重点对象实施重点稳控,实行专人陪访、专班劝访,确保不激化矛盾,不发生恶性事件。

(六)抓机制创新,为推动库区平安建设提供体制保证。库区平安建设是一个系统工程,涉及社会的方方面面。我们一是要把长效机制建设作为“平安库区”建设的核心内容,以改革创新的精神,积极推进“平安库区”建设工作。着力构建维护库区社会稳定和谐的长效机制,深化建立预测预警、定期分析、排查调处、应急处置、合力化解、考核奖惩、利益协调、舆论宣传、经费保障等机制,提高创建工作的实效性。二是要创新政策制定的思路。在前期遗留问题的处理上,既要考虑政策的连续性,又要赋予新的内容;在新搬迁的对象和项目征地移民安置上,要坚持以人为本,创新思路,大胆突破,以良好的环境促进项目建设和后续规划的全面实施。三是要不断充实移民管理机构和干部队伍。稳定的移民管理机构和干部队伍建设是“平安库区”建设的基础和保证,只有做到工作有机构,办事有人员,管理有队伍,才能确保各项工作有序推进。

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