浅析金融动荡财政原因

内容摘要：20世纪80年代“债务危机”爆发后，拉美国家实施了应急性的财政调整，为90年代金融危机的爆发埋下了隐患。90年代顺周期的财政政策、债务管理缺陷、大量的隐形债务以及政府间的财政关系没有理顺等问题都潜在的威胁了拉美国家的金融稳定。分析拉美国家金融动荡的财政原因，可以为我国协调财政与金融改革提供有益的启示。

关键词：债务危机金融危机财政政策顺周期性

20世纪90年代拉美国家的金融市场动荡不安，不仅与开放资本项目、汇率制度以及利用外资的许多失误有关，而且其中的财政因素却不容忽视。维护金融稳定和金融安全是我国“十一五”规划的重要课题。在完善金融监管，防范金融风险的同时，也需要控制财政风险对金融稳定的不利影响。通过分析拉美国家金融动荡的财政原因，可以为我国协调财政与金融改革提供一些有益的借鉴。

一、20世纪80年代应对“债务危机”的财政调整

20世纪80年代债务危机爆发后，拉美国家经济稳定计划中财政调整缺陷为以后金融危机的爆发制造了制度性障碍。以名义汇率锚为核心的稳定计划，因财政政策和货币政策缺乏协调导致了实际汇率高估和投机资本流入。由于过度依赖工资和价格的指数化，而缺乏紧缩性财政政策的配合，很多稳定计划以失败而告终。基于政治成本的考虑，80年代拉美国家没有实施基础性的财政改革，主要依赖“快速解决”财政收支矛盾的政策措施。

第一、注重短期内的财政收支调整。在财政收入上，扩大应急性税收和收费项目，强制推行储蓄计划或公共债务工具转换；在财政支出上，全面削减非法定性支出项目，通过金融工程运作延期支付公共债务利息。

第二、削减政府投资和社会支出。与东亚国家相比，拉美国家大量缩减政府投资使该地区基础设施投资严重不足，为经济增长潜力带来了负面影响。削减教育、医疗和社会保障等社会支出造成90年代社会领域“欠账”过多，尤其社会保障领域积累了大量隐性负债。

第三、政府不能坚守承诺的财政赤字目标和在国际资本市场的“倒账”行为导致政府在国内外的信誉下降。国有金融机构的“准财政”经营活动累积了隐性债务，同时因放松了银行业监管，金融危机爆发时拯救金融机构的财政成本被放大。

二、20世纪90年代拉美国家金融动荡的财政原因

20世纪90年代拉美国家财政失衡的状况有所改善。然而，在全球化的冲击下，拉美经济抵御金融危机的能力并没有增强。墨西哥（1994—1995）、厄瓜多尔（1999）、巴西（1999和2002）、阿根廷（2001）和乌拉圭（2002）接连发生金融危机。90年代拉美国家财政领域与金融不稳定有关的问题表现在以下几个方面：

第一、财政政策具有高度的“顺周期性”。按照凯恩斯主义理论，财政政策应该“逆风向行事”。然而，大多数拉美国家的财政政策往往“顺风向行事”，具有很强的“顺周期”性，即经济高涨时，政府扩大支出并减税，而经济衰退时却实施紧缩性的财政政策。这种“顺周期”财政政策与贸易条件、资本流动和全球利率波动的不利影响互相叠加，结果导致宏观经济更加不稳定，削弱了抵御外部冲击的免疫力。

第二、公共债务的增加与偿还加剧了财政政策的“顺周期性”。在经济增长恢复、贸易条件改善和资本流入增加时，拉美国家的公共债务普遍迅速上升。当经济衰退时，由于政府资金筹措能力受限，偿还债务的压力却放大了调整财政支出的幅度，结果加剧了财政政策的“顺周期”性。经验研究表明：拉美国家产出缺口缩小1%，初级盈余占GDP将提高0.04%，而在工业化国家将提高0.87%[1]。

第三、外债管理存在缺陷。由于国际资本市场融资条件比较严格，并且国内资本市场发展的不完善以及政策的可靠性问题，都促使拉美国家经常发行以外币计价的短期外债。当使用“汇率锚”稳定币值时，若实际汇率高估，则会低估外债负担率。例如，2002年阿根廷公共债务占GDP的比例增加了65%，其中绝大部分是由于汇率贬值造成的。

第四、公共部门积累了大量隐性债务和或有债务。种类繁多的隐性债务和或有债务是拉美国家共有的财政问题。这些大量的隐性债务和或有债务是财政风险的来源之一，是影响拉美金融稳定的潜在不利因素。据IMF估计，若按照隐性债务和或有债务占GDP的比重来衡量政府所增加的债务负担，墨西哥（1995—1997）为19%，阿根廷（1999—2002）为14.5%，巴西（1996—2000）为8.5%[2]。

第五、较窄的税基削弱了财政的可持续性，使政府的偿债能力受限。在90年代中期，拉美将近一半的国家政府税收收入占GDP的比重都少于14%，仅90年代后期才略有上升。除了政府收入占GDP的比例较低外，部分国家财政收入过度依赖初级产品出口，导致政府收入的稳定性较差，影响了财政的可持续性和政府的偿债能力。

第六、财政支出刚性压缩了政府面临金融危机时调整财政政策的空间。财政支出刚性不仅削弱了分配的效率和支出的灵活性，而且也限制了政府宏观经济调控能力。根据对拉美国家支出刚性程度的估计，各国差异较大，巴西和哥伦比亚在80%左右。

第七、财政支出质量下降使财政的发展职能弱化。由于税基较窄和财政支出刚性，在面临财政支出压力时，政府主要压缩基础设施投资。忽视公共部门的资本积累损害了长期的经济增长，同时也削弱了政府的偿债能力。此外，拉美国家大量的社会支出被用来补贴社会保障，使贫困人口受益较大的基础教育和预防性医疗的社会支出所占比例很小。

第八、政府间的财政关系没有理顺，处理金融风险时中央政府与地方政府难以协调。拉美部分国家的分权化改革却削弱了中央政府的宏观调控能力，在巴西和阿根廷尤为严重。1999年巴西议会讨论财政改革时，因米纳斯吉拉斯州长宣布停止偿还联邦政府的债务，却引发了巴西的金融动荡。

第九、预算外支出使财政风险增大。在一些拉美国家，财政统计数据的不完整和财政账户缺乏透明度掩盖了预算外支出，导致政府不能及时掌握实际债务状况。这些债务主要包括中央银行的经营损失、对国有金融机构的财政支持、偿还税收优惠欠款和国有企业私有化之前的债务。另外，90年代初期社会保障改革以后，由于一些国家养老保险包含了政府为个人退休账户或最低退休金支付部分金额，造成财政成本上升。

三、结论

在拉美经济转型中，财政因素对金融稳定的影响至关重要。90年代，松弛的财政纪律、顺周期的财政政策以及经济转型中财政成本的低估都是威胁拉美金融稳定的潜在因素。快速的国有企业私有化和贸易自由化降低了经济转型中财政改革的稳健性和可持续性。压缩基础设施投资的做法降低了长期增长前景，使财政可持续问题加重；而削减社会支出虽然在短期内减轻了财政负担，但是却使收入不平等社会问题更加恶化。90年代拉美地区的金融动荡、财政风险与社会问题互相交织在一起。在金融全球化的背景下，过快的金融开放再加上脆弱的财政因素，无疑放大了国家的金融风险