立法后评估地方行政论文

时间:2022-07-26 11:14:27

立法后评估地方行政论文

摘要:立法评估主体制度的优劣直接关系到立法评估的效果,而目前我国的地方行政立法后评估主体制度仍存在着民主性不足、监督机制不健全等缺陷,严重地影响了评估的效果。因此,有必要构建人大主导或上级政府主导下的公众参与评估主体制度模式,充分重视利害关系人的参与权,建立长效的专家参与机制,同时积极培育独立的第三方评估机构作为补充。

关键词:行政立法;立法评估;评估标准;评估指标

一、引言

构建现代化的治理体系是实现基层治理法治化目标的重要依托,提高地方行政立法的质量完善现代化的治理体系的重要举措。行政立法立法后评估的目的在于检验地方行政立法的理念是否先进、规范程度高低和运行效果好坏等,然后通过完善立法提高地方行政立法的质量。行政立法评估制度是一项复杂的系统工程。该项制度已开展十余载,虽然理论界和实务界都给予了较大的关注,但整体上还处在探索发展阶段,仍存在诸多问题。因此,有必要归纳和分析地方政府立法后评估主体制度存在的问题,探讨解决对策以促进地方法治社会的建设。

二、地方行政立法后评估主体的界定

(一)地方行政立法。地方行政立法在不同的语境下有不同的含义:一是从立法的内容而言,地方行政立法是指关于行政管理方面的立法,既包括地方各级人民代表大会及常委会制定的行政管理法律规范性文件,也包括地方各级行政及部门制定的行政管理类的法律规范性文件。二是从立法的主体而言,地方行政立法是指地方各级行政机关及部门制定的各项规范性文件。三是从制定的权限和程序而言,地方行政立法是指有地方各级行政机关依照法定的权限和法定的程序制定各项规范性文件的活动。第一种概念属于实质意义上的行政立法;第二种概念属于形式意义上的行政立法;第三种概念也属于形式意义上的立法,但以现行有效的法律规定(如《中华人民共和国立法法》〈以下简称《立法法》〉、《规章制定程序条例》等)作为依据。依据第三种定义,地方行政立法的“法”是指省级政府、设区的市级政府依照法定的程序制定的规章。新修订的《立法法》规定,地方性行政立法调整的范围限于执行性事务、地方性事务以及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项[1]。(二)地方行政立法后评估主体。概括来讲,立法的评估主体主要包括这几种类型[2]:一是决策主体,即作出立法后评估决策的组织。二是组织和实施主体,即立法评估决策后负责组织和实施立法评估活动的组织或个人。三是参与主体,即决策主体、组织和实施主体以外的参与主体,如行政相对人、专家、社会公众、其他行政机关、社会团体及其他组织等。四是监督主体,即对评估实施主体提交的评估报告进行审查的部门。关于立法评估主体的选择和确定,学术界有不同的观点:第一种观点认为,立法评估的主体只能限于法定的机构,如立法机关、执法机关或立法授权的机构等;第二种观点认为,立法评估的主体包括法定的机构和法定机构以外的参与主体;第三种观点认为,立法评估的主体应该是立法的主体,如各级人大及其常委会或有立法权的政府等。这些观点皆有合理之处,第一种观点强调评估主体的法定性,第二种观点强调评估主体的多元性,第三种观点强调评估主体职权的合法性。立法评估主体的选择和确定应当遵循职权法定性、程序正当性原则。依照现代法治理论,国家的各项活动都应当依法进行,立法评估的主体要具有合法的权力来源;如果没有合法的权力来源,评估工作的开展则缺乏正当性、合法性,评估的结果不能够产生法定的效力、效果,难以被认可和接受。同时,评估主体的身份要中立(“不做自己的法官”),立场要中立,能够站在客观中立的立场对评估的对象作出公正、客观的评价,如果评估结果的好坏和评估主体存在利害关系,如作为衡量政绩的标准、产生相应的法律责任等,那么评估主体作出的评估结果就会缺乏程序的正当性而丧失了客观性和权威性。因此,将地方行政立法后评估主体界定为地方行政立法主体的同级人大及其常委或上一级人民政府更为合适。

三、地方行政立法后评估主体制度的现状及存在的问题

(一)地方行政立法后评估主体制度的现状。国务院在2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》中明确规定,制定机关、实施机关应当在规章、规范性文件施行后定期评估实施情况。将制定机关和实施机关作为评估的主体有利于收集各种信息,便于开展立法评估,及时进行行政立法的修改或废止,具有较强的合理性。但在地方立法评估实践中,行政立法后评估主体的设定呈现多样形态:有的地方如哈尔滨市、宁波市等将法制机构作为唯一的评估主体;有的地方如广东、重庆等将政府法制机构或实施机关作为行政立法的评估主体;有的地方如中山市将政府法制机构或起草单位或主要实施机关作为评估的主体等。此外,为了体现行政立法的民主正当性和客观公正性,很多地方规定了公众参与制度,引入了外部的评估力量参与评估活动,主要形式包括委托第三方机构、征求社会公众意见、邀请专家学者论证等,参与的主体包括利益相关者、专家、普通民众、其他行政机关等。尽管广泛地吸纳各方主体参与到地方行政立法评估工作中已成为人们的共识,但是现有的法律法规规章等对评估主体的类型、范围、参与途径、权利内容等规定较为笼统,导致公众参与流于形式,不能够真正发挥参与主体的积极性。(二)地方行政立法后评估主体制度存在的问题。1.评估主体设置及其职责不规范由于缺乏上位法的规范,以及受《全面推进依法行政实施纲要》文件的影响,地方各省、市在立法评估实践中选择以政府内部评估为主导的模式,致使评估主体的设置不够规范,缺乏统一性,同时存在正当性不足。例如,广东省将行政立法后的评估主体确定省、市人民政府的法制机构和省、市人民政府的行政主管部门。合肥市通过《合肥市政府规章评估暂行规定》规定政府规章评估工作由市政府法制办负责组织,规章实施机关具体实施,相关部门协调配合等。谷口安平认为,正当性应当包括两层含义,即结果的正确和实现结果的过程本身所具有的正确性[3]。我国现行的地方行政立法评估主体制度确立的评估主体是规章的制定者或实施者或起草者,有悖于“自己不得做自己案件法官”这一基本的法理,而且我国也没有像国外那样设置专门的评估监督部门,难以保证评估结果的客观性、真实性。2.公民参与评估机制不完善在地方行政立法评估实践中,虽然有一些地方规定了公众参与制度,但是由于缺乏具体的权利和程序的规定,公众参与评估的人数比例较小和行业分布不均,致使公众参与评估的作用难以得到有效的发挥。公民参与评估可以增加了政府行为的民主性,弥补政府内部“左手监督右手”带来的民主正当性不足,为提高行政立法质量带来新的视角或观点。虽然大家都在强调公民参与评估的重要性,但是由于公民缺乏主体意识和参与热情、公民参与的机制不完善等原因存在,公民难在评估中发挥实质性的作用。3.独立第三方评估力量建设不足由于有“自己不做自己法官”的法理基础,能够在最大限度上克服部门利益和地方保护主义的不当影响,第三方评估力量备受各国的重视。我国地方行政立法评估工作开展的较晚,第三方评估力量建设不足,目前采取的做法是通过委托高等院校专家或科研机构等进行立法评估。这种做法虽然在一定程度上利用了这些机构的专业优势,但是连续性、稳定性、长效性、独立性等不足,既不利于立法后评估的客观性和中立性,也不利于第三方评估力量的发展,难以发挥第三方评估的作用。4.利害关系人的权利未充分重视地方行政立法是一种政府规制行为,规制之必要性在于矫正市场失灵现象,充分地发挥政府在经济发展中的宏观调控作用。但政府规制也同样存在失灵现象,被规制者为了增进自身利益,去捕获和控制立法者,利用规制规范形成竞争地位的保护。实践中,立法评估主体往往是法规的制定者或实施者,在评估监督机制缺失的情况下,评估主体可能会处于自利的心理剥夺或限制利害关系人的参与立法评估的机会,因此,利益关系人的知情权、参与权、表达权、实体权益都可能会被忽略。

四、地方行政立法后评估主体制度的完善

(一)完善立法,实现评估主体及其权责法定化。评估主体选择是否合理涉及评估主体能否高效完成评估工作并影响着评估目标能否实现。为了更好地进行评估工作,美、英、韩、日等国都建立了相应的法律或颁布评估指南文件对评估主体的选择、权责等作出了明确的规定。但国外的普遍做法是由行政机关作为评估的主体,同时为了弥补“不能做自己的法官”的法理缺陷,各国又纷纷设立了评估监督主体以保证评估效果的客观公正。我国可在借鉴国外经验的基础上,设置相对完善的评估主体制度,实现评估主体及其权责的法定化。目前,较为可行的做法是通过直接立法或颁布评估指导意见指引、完善地方立法实现评估主体及其权责的法定化。在评估主体的选定方面,可采取人大主导模式或上级政府主导模式,弥补现有的政府内部主导模式民主正当性不足的缺陷,以保证评估工作的客观性和公正性。(二)完善公民参与机制。公民参与地方行政立法和立法评估等活动,一方面,能够了解、学习和理解掌握法的理念、法的制度设计和运行状况等法的知识;另一方面,能够表达自己意愿,使公民自己的合法利益通过法的完善得以保护,使广大公众的意志上升为国家意志,从而彰显了立法为民的社会主义制度优越性。1.提高公民的参与意识政府普法部门应通过媒体、普法活动、社会第三方力量等宣传公民参与立法评估的重要作用,使公民具有主人翁的责任感和参与立法及立法评估活动的热情。2.提升公民参与能力公民参与立法评估活动的热情不高、动力不足,很大程度上囿于公民的评估能力不足。立法评估涉及很多法律专业知识、评估技能等,普通公众法律知识有限再加上对评估技能掌握不足,意见难以得到有效采纳,积极性就会受挫。因此,应逐步地培育公民立法评估方面的专业技能。3.拓宽公民参与渠道采取点面结合的方法,科学合理地选取公民居住区或聚居区,针对特定的群体和不同的行业展开立法评估活动,提高立法评估活动的针对性和全面性。采取丰富多样的方式,如听证会、座谈会、手机APP、网络调研、实地调研、调查问卷等,满足不同公众的需求,提高公众参与立法评估的便捷性和广泛性。(三)积极培育独立第三方评估机构。独立的第三方评估机构有利于形成全面性、公正性、客观性的评估结果,对修改或废止行政立法产生重要的影响,各国都十分重视对第三方评估力量的培养,建立健全相关的法律制度。但立法评估需要投入大量人力、物力和财力等,这是制约第三方评估力量发展的重要因素。因此,独立第三方评估力量应有限考虑选择非营利性组织,如科研机构或社会团体等。培育独立第三方评估力量可从这几个方面入手:一是引导一部分科研机构和社会团体加强自身的建设,培养一批专业、高效的人才队伍,二是通过科研政策加强对第三方评估力量资金的支持,引导第三方评估机构加强对地方行政立法后评估制度的研究和积极开展地方行政立法评估工作,三是制定相应的制度,承认第三方评估机构的合法地位,鼓励社会资金对第三方评估机构的支持;四是建立评估主体与第三方评估机构的良性对话机制,及时采纳利用评估的结果,推动地方行政立法的进步和发展。(四)重视利害关系人的权利。利害关系人是否参与立法和立法评估活动,其权利是否得到重视,是衡量立法制度和立法评估制度是否民主、公平的重要标准。信息公开保障公民的知情权、参与权是现代法治社会的基本要求,是实现社会公平、发扬民主的主要途径,也是杜绝权力腐败、权力寻租的重要手段。设计立法评估制度应充分重视利害关系人的知情权、参与权、表达权等,国家或地方以法律或法规的形式对利害关系的人权利进行详细的规定,以确保利害关系人的权利得到充分的重视。

五、结论

我国的立法评估实践总体上还处于探索阶段,立法评估制度还未真正地建立起来。2015年《立法法》修改后,地方行政立法的主体得到较大扩容,地方行政立法的数量更会呈现几何数式增长,其质量能否得到保证,直接关系着基层治理法治化目标能否真正实现。因此,建立完善的地方行政立法评估制度尤其是评估主体制度,不仅必要而且十分迫切。地方行政立法评估主体制度的理论研究也处于探索阶段,仍需在实践中检验得以修正完善,该制度的成熟完善对与理论界和实务界而言都任重而道远。

参考文献:

[1]应松年.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国政法大学出版社,2017.

[2]汪全胜等.立法后评估研究[M].北京:人民出版社,2012.

[3](日)谷口安平.程序的正义与诉讼[M].王亚新、刘荣军,译,北京:中国政法大学出版社,2002.

作者:张丽娟 张振安 单位:海南三亚