环境管理体制与行政管理论文

1概述

伴随着世界经济的不断发展而出现的环境污染问题已经成为影响人类生存和发展的巨大危机，也是国际社会最为重视的问题之一，因此，加强政府的环境管理职能已逐渐成为各国政府有效处理环境问题的根本手段。为了加强对环境问题的管理，很多国家都建立了环境行政管理的专属机构，并确定了相应的职责及管理规章制度。作为一个经济迅速发展的国家，随着工业化和城镇化的逐步推进，我国的环境管理工作更是面临着巨大的压力和挑战。如何完善我国行政管理体制，对促进经济和环境的协调发展以及生态文明的建设具有重要的理论和现实意义。环境行政管理体制的内涵主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系、环保行政职权在各行政机构之间的配置原则以及环保职能的运行方式,它不仅包括各级环保行政机构自身内部的权力结构,还包括规范权力合理行使、保证政令有效运行的一系列规则与制度。

2我国环境管理体制存在的问题

2.1环境管理体制立法体系不健全。第一，缺乏专门的环境管理机构组织法和环境管理机构设置法规。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工常散见于其他各有关法律法规和规章中，有的甚至以党委或政府的红头文件的方式来确定。由于没有明确的法律规定，因此，环境管理机构经常处于变动之中，从而大大影响了环境管理机构的稳定性。第二，各种法律、法规、规章以及不同方面的立法之间缺乏协调和配合。一般来说，法律的规定较综合和概括，行政法规的规定则较具体，而规章只规定具体的实施办法。但现有法律规定有时特别具体，而规章的规定反而比较抽象。第三，单行立法对环境管理体制的规定过于简单。作为环境管理主要法律依据的各单行法律，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、等，本应对各相关部门的在环境管理方面的职责作出非常具体的规定，以便于各部门各司其职，并能相互配合。但实际上，目前有关的各单行法在规定管理体制时往往都过于抽象、简单，特别是涉及到有关部门时更是如此，以至于使相关的执法部门认为自己只是一个摆设。

2.2中央与地方的双重管理体制不规范。在我国，地方环境保护行政主管部门受上级环保行政主管部门和同级政府的双重管理，上级环保部门主要对其进行业务指导，人事权和财政权则由地方政府掌握。在各级政府的职能部门中，环境保护部门往往处于弱势地位，这就导致了地方环保部门只能看地方政府的脸色行事，而对上级环保主管部门的建议则置若罔闻。环境管理机构的职权和职责是履行环境污染执法监管，但在现实中，由于环境管理是属地管理，地方环境管理部门行政不独立，其环境执法能力受到很大的影响，比如执法力度不能满足环境管理的需要，人员配给、经费提供和设备使用等得不到保障。同时，受地方政府意愿的制约，一些地方环境保护部门还要帮助地方政府发展经济，有些地方环保部门甚至充当了污染企业的保护伞。有些地方政府为了追求GDP和政绩，往往对虽有污染但利润客观的项目或者企业给予特殊的保护和照顾，而受制于地方政府的各级环保部门只能是睁只眼闭只眼。这种双重管理体制不能适应环境保护的需要，也严重制约了环境行政管理的发展。

2.3地方政府政绩考核评价制度不合理。一个时期以来，我国将生产总值作为地方政府领导考核的主要指标，当地的经济发展规模和经济增长速度是衡量地方政府政绩的主要标准，政绩考核“以经济数据和经济指标论英雄”，而环境保护未被列入政绩考核指标体系。只要能发展经济，自然资源的成本与环境代价的大小常常被忽略，因此，许多地区不惜以牺牲环境，过度消耗资源为代价，采取高消耗和高污染的方式来追求一时的经济发展。一些地区为了招商引资，不惜采取降低环保门槛，一些项目还没有经过环境影响评价就提前上马，环评报告流于形式等手段，这些做法给当地社会和环境带来了长期的包袱和隐患。由此可见，环境管理绩效评价在地方政府实际政绩考核中的淡化和缺失，难以抑制地方政府对GDP的片面追求，也难以形成有效的管理压力，从而弱化了政府对环境保护、环境管理和环境执法的有效支持。

3完善我国环境管理体制的对策

3.1完善综合性环境管理体制的立法。法律是环境保护机构设立行使职权的基本依据，只有通过法律的形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职责范围和行为规范，才能保障环境管理工作高效运行，因此，我们要借鉴工业发达国家在环境管理体制立法方面的经验和教训，在对我国现有环境管理体制实际情况进行深入调查和研究的基础上，完善我国环境管理体制的立法。一是制定一部综合性的环境管理体制立法。立法内容应包括环境管理部门的职责地位、机构设置和管理职能，各部门之间如何相互协调、相互配合和相互监督的程序，各部门不履行职责所应承担的责任以及责任追究的方式和方法等；二是将各单行立法中关于环境管理体制的规定具体化；三是在这种综合性立法的基础上，由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成了一个具有系统性、协调性和一致性的环境管理体系，而这样的一个体系是保障各环境管理机构有效运行的必要条件。

3.2形成统一管理为主、分工负责为辅的环境管理组织结构。完善环境管理组织结构，即是在加强国家环境保护部权威性的前提下，对各省、直辖市的环境保护部门由地方政府管理调整为环保部进行直属管理，各级政府机关协助管理。只有改革现行环境管理机构的隶属关系以及人事和财政管理体制，才使环境保护机构能摆脱地方政府的困扰，真正实现独立行政和独立执法。此外，垂直管理还可防止各种保护主义对企业污染的包庇袒护，防止各类腐败的孳生和蔓延。对于各省级环保部门，国家环保部垂直管理，各省政府进行协助的组织模式，采用建立环境行政事项的委托制度进行控制，保证省级环境保护部门的独立性；市及县以下的环境保护部门是环境保护的前沿阵地，需要由上一级环保部门也就是省市区环保局厅进行垂直管理，从整体上保证环境问题决策的独立性；县区级环保局是地市环保局的派出机构。可以实行三至五年为一个周期进行轮换，这样既能有效地防止地方保护主义，又能全面有效地加大环保执法监管力度，推进企业全面有效地治理污染，改善和提高环境质量。

3.3建立环境管理绩效评价体系。发展经济是政绩，保护生态环境也是政绩。改革现行地方政府的考核评价制度，切实建立环境管理绩效评价体系，将发展过程中的资源消耗和环境效益纳入经济发展的评价体系，将环境质量的变化和环境保护工作的进展作为对各级领导干部政绩考核的重要内容，对于地方政府加强环境管理具有极其重要的意义。一是将环境执法情况纳入政府考核范围。主要包括以下内容：对中央政府各项环保法规政策的落实和执行情况，本行政区域所制定的环境保护制度的合法性、有效性和健全性，环境法规的执行情况，以及对污染事故的防治和处理情况等。二是加大政府治理环境费用所占GDP的比例，要求各地政府结合本地区主要行业及其分布状况，分析本地区污染行业的分布情况，切实制定可行的环境治理方案和保护措施，使政府在大力发展经济的同时也要注重对环境的保护。

作者:陈昆鹏杨静刘盛世单位:商丘市环境科学研究所