探析民主行政的有效性

一、我国民主行政运行中的现实挑战

（一）民主行政的公平性问题新公共行政学派代表人弗雷德里克森认为，效率并不是公共行政所要追求的唯一价值，公共行政应该将公平、效率和责任同时注入公共行政过程，并回归到以自身价值为主体地位，形成以社会公平为核心，民主、效率、责任并存的价值体系。而新公共服务理论认为公共行政应将民主、公民资格和公共利益作为其核心目标，实现社会公平是公共行政的目标。我国现阶段，在社会经济发展中，由于城乡、地域及其他因素造成的贫富差距现象的存在，社会公平和效率的关系越来越紧张，经常是在牺牲公平的基础上追求效率，这不仅影响着社会经济的可持续发展以及社会主义和谐社会的构建，而且也会影响到社会主义民主政治的建设，同时也维系着社会的基本价值、公平和公正。因而，社会的弱势群体在行政资源、信息、程序、机会、分配上受到限制，这在很大程度上阻碍了民主行政的有效运行。

（二）民主行政的参与性问题民主行政的有效运行还需要公民的自主积极地参与。现代的民主政治赋予了公民基本的政治地位和权利，倡导公民参与、主权在民。同时，自1989年联合国提出的“治理”思想也主张重视基层公民对公共事务的参与，以形成公民、市场与政府三者相互协作的综合治理网络模式。然而，我国长期以来的高度集权化的影响逐渐形成了“强政府、弱社会”的社会态势。在这种社会态势中，强调集权主义，下级绝对服从上级，政府对社会进行全方面的控制，对于社会公众而言，它实际上处在阿尔蒙德所提出的公民政治文化中的“顺从型文化”，这种文化是指“政治体系的成员对政治体系中的角色、结构、权威、规范以及自己在政治体系的输出方面的责任等有明确的认知、情感和价值取向，而对于政治体系的输出方面的取向以及社会成员作为政治参与者的自我取向却非常低。”它实质上是一种被动的服从关系。公民在这种社会形态中很难有机会和能力参与到公共政策中去，也很难对公共事务的民主性、科学性、透明性进行强有力的监督，导致公民在现代社会的参与与自主决策权利受到潜在的威胁。

（三）民主行政的责任性问题权责一致是民主行政有效运行的基本要求。“现代民主政治的经验表明，没有责任羁绊的公共权力，会失去行使的界限，从而导致对公共权力的滥用。”就像乔治·弗雷德里克森说的，责任行政成为民主行政的基本要求。“任何政府都需要建立一套责任机制，只有这样才能获得广泛的社会支持。对任何主张民主的社会来讲，责任都是一个基本要素”。因此，要有效运行民主行政，就需要一套与之相适宜的责任机制。政府组织由公众产生，为公众服务，并对公众负责。现阶段，传统的官僚体制和官本位思想严重影响着我国的责任行政。我国政府民主行政的责任问题主要体现其信用上，这在孟劲的《构建政府信用与公共责任》一文中可以体现：

1）公共政策缺乏稳定性和连续性。最为突出的是后政府不对前政府的施政情况负责；

2）政府行政决策的随意性。由于制定政策缺乏规范，使得我们的政策经常是模糊的、不透明的、易于变动的。

3）政府行政审批缺乏规范性。主要表现在行政审批程序过于烦琐，不透明，审批环节不一致，审批标准随意性大等。

4）行政执行缺乏规范性。主要表现在行政官员的自主管理权、自由裁量权等没有统一的规范和标准。

5）行政行为缺乏诚信。主要体现在部分行政人员不诚实守信，弄虚作假，欺上瞒下，不依法办事等。

二、我国民主行政的有效运行的对策

在我国提倡民主行政是建设社会主义和谐行政的需要，实际上是在当前我国社会主义民主政治生态环境下的一种现实的选择和探索。是推进我国社会主义民主政治的一条现实途径。民主行政也只有在此意义上才能获得其存在和发展的基础。推进我国民主行政的有效运行既要借鉴西方发达国家行政改革的优秀成果，又要考虑到我国的具体国情和基本的社会态势，应该立足于民主行政的基本框架。笔者将从制度对民主行政的控制、公民的自主参与和监督以及政府行政的自身程序完善等方面，来对我国的民主行政提出对策和建议，并着重对政府的责任行政进行阐述。

（一）加强人民代表大会制度对行政的监控人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国进行经济建设，完善政治制度，构建和谐社会根本的保障和基石。从另一方面来看，人民代表大会制度实质上是一种代议制度，“在代议民主范围内，行政权力的民主控制最终体现为代议机构的制约作用，因为只有代议机构才拥有必要的资讯和手段监督行政人员。”主张代议民主的密尔在他的代议制政府中说过：“代议制议会的适当职能不是管理……而是监督和控制政府”。从上述可以看出，建设我国的民主行政必须立足于人民代表大会制这一具有中国特色的代议机构。目前，我国的人大职权主要表现在立法权、任免权、决定权和监督权，但是，其侧重点偏向于立法和任免，监督职能表现的最薄弱，这与人大自身的制度完善、职能界定等有关。故而，为了从根本上对民主行政进行监控并提供强有力的保障，必须强化人大的监督职能。

1）选拔优秀人才和社会不同方面的人员作为代表，这样既能体现我国人大是人民的代表，又能真正代表着人民的各方利益，使不同方面的意见得到反映。进而使真正的公共利益成为公共行政追求的宗旨，并使人大行使其职权时获得更多的道义和正当性支持；

2）对政府的行政进行刚性和柔性相结合的控制。一方面，对一些宏观的原则性的决策关系国计民生的问题和方针政策，人大必须严格监控，使之处在民主行政的框架下；另一方面，对于一些微观的便捷性的问题，人大必须适当放权，使行政具有一定的自由裁量权，但人大还必须对之施以间接的监督；

3）发挥人大代表的代表和监督作用。首先要发挥人大代表的优秀才能，以完善人大的公众表达渠道的建设，因为，“民主长期健康和稳定有赖于它为其公民所提供的发泄优越意识的渠道的数量和质量”。其次，要加强人大代表对行政人员的监督，起到真正的当家做主，为民谋福利的积极模范作用。

（二）提升公民的参与、决策和监督的愿望和能力公民对公共决策的参与是民主行政的逻辑起点和核心内容。公共决策是对社会公共利益和公共资源的权威性分配。庄锡福教授指出“公共决策中的民主主要体现为公民对公共决策的参与和影响，它是公民将自己的利益问题转化为决策问题，或者在行政决策中表达自己利益的过程。”同时，当代民主行政要求大力发展直接民主，公民的参与不仅是政府重塑的动力，而且也是政府改革的目标之一，一个国家的行政民主化在一定程度上取决于公民参与和实现行政民主化的能力和程度。要建立参与型的公共决策机制，一方面要提升公民的自主参与的愿望，这就要求政府在进行公共决策时要体现社会公共利益，从社会公众的切身利益出发，让公民对公共政策产生参与的强烈热情和愿望；另一方面，还必须提升公民参与的能力，这是一个实质性问题。因而要强化公民的决策监督参与等权利的教育。具体而言，加强公民在民主行政中的参与力度主要表现在以下两个方面：首先，加强公民在民主行政公共决策中的提案和建议能力。这就要求公民（包括社会团体）能主动积极地通过制度化的渠道将自身关注的利益问题转化为公共政策问题，并纳入公共决策议程之中。其次，公民要积极参与公共决策中的协商、咨询和听证。这也就是对于已纳入公共行政议程的决策问题，公共行政机构在决策过程中主动或被动地通过与民众的“对话”吸纳公众的政策观点和建议。

（三）程序化、透明化政府行政行为有效地民主行政要求政府行政行为程序化、责任化，要求政府公共事务和信息透明化。这是对民主行政的自身和主体的建设。民主的可贵之处主要表现在其程序的公正上，程序的民主价值就在于它为公民参与公共行政提供了法定的渠道和方式，使公民在公共行政中从单纯的管理对象，变为可以通过行政程序制约行政者的参与性力量，从而实现对公共行政过程的参与。因此，行政程序与其说是法律对行政的制约，毋宁说它是公民参与行使和制约行政权力的制度保障。另一方面，民主行政还要求政府体现其透明化，杨光斌教授指出所谓透明化是指“政府在制定决策、执行决策过程中的绝大多数信息都要向公众公开，公众可以通过合法的、便利的途径在法定时间内获取所需的信息”的过程。从此定义可以看出，透明原则是针对信息内部珑管、封闭，阻碍公众之情的现象而言的。

（四）实现责任行政政府的责任行政是民主行政的有效保障。责任行政不仅要求政府行政人员应对自己的行政行为负责，而且也迫切要求进行责任行政责任。美国学者特里·L·库帕将行政人员的责任分为主观责任和客观责任两个方面。他认为，“客观责任与来自外部的影响因素有关，主观责任则与我们内心的观念和想法即对自身责任的认识有关。”在此，客观责任包括职责和应尽的义务两方面。具体来说，其包括：维护法律，对民选官员负责；对上级负责和为下级的行为承担责任；对公民负责。而主观责任主要来源于法律、组织机构和社会对公共行政人员的角色期待，它根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。为了能够更好地建设责任型民主政府，必须从客观、主观两方面来塑造行政人员的行为。从客观上讲，行政人员应该履行以下几点：

1）公共行政人员要对自己的上级负责，贯彻上级的指示或是完成已达成一致的目标任务。同时，他们还要为其下属的行为承担相应的责任。在我国，行政人员不仅要遵循上级的指示和任务，并依法执行，对其负责，而且还要把工作分配给下属，授予一定自主权限，但最终的责任必须由授权的行政人员自己承担，这是对下属的管理和负责，这是公共行政人员最直接的责任；

2）公共行政人员还要对民选官员负责，把民选官员的意志当作公共政策的具体表现来贯彻执行。这是公共行政人员更高一级的责任关系；在我国，共产党是我们的执政党，我国实行的是党管政的制度，当通过长期的革命和斗争，推翻三座大山，实现了我国的民主，因此，党的方针政策，行政人员必须严格执行，把党的意志和为人民服务的宗旨切实运用到实际的行政工作中；

3）公共行政人员还要对公民负责，洞察、理解和权衡公民的喜好、要求和其他利益。

这是公共行政人员最高层次的责任关系，也是最根本的义务关系，因为公民是主权者，公共行政人员是他们的委托人。在我们现实中，不少行政人员贪污受贿，对人民的建议不闻不问，甚至阻碍群众的上访，这严重侵害了人民的合法的切身利益，庆幸的是，我国正在逐步建设一支为人民服务的公务员队伍，从中央到地方正严厉打击行政人员的非法、渎职、侵害群众利益行为。但从这点也可看出，行政人员自身建设迫在眉睫，也就是下面提到的主观责任。另一方面，从主观责任来讲，由于主观责任根源于我们深层次的价值信仰，因此，作为人民的公仆的公共行政人员，必须树立崇高的价值观念，为人民服务，以谋求公共利益为最高目标，坚持“从人民群众中来，到人民群众中去”的思想。要做到实事求是，依法办事。做一个诚实、正直的人民好公仆。要真正做到这些并不简单。这就要求行政人员严格要求和约束自己：

1）积极转变作风，垂范于民。以身作则，带头做一个严正的公仆，树立廉洁形象；

2）正确使用行政权力，造福于民。行政人员必须依法正确行使权力，包括其所拥有的行政自由裁量权，不得滥用权力；

3）虚心接受人民群众的监督，取信于民。始终牢记做一个“俯首甘为孺子牛”的好公仆。

同时，责任型政府还要求政府对社会公众负责。这就要求政府应该做到：

1）政策要求权威性和连续性。即政府不得随意朝令夕改、前后不一，后政府要对前政府的施政情况负责；

2）政府的行政过程要规范。主要是行政执行和行政审批中的规范化，要求简化烦琐的审批程序，程序化行政行为，标准化行政的自主裁量权。政府只有履践这些职责，那才能真正成为一个人民的政府，实现和谐社会中的民主行政。

3）政府勇于承担行政后果。责任型政府的一个重要标准就是，政府应勇于承担其行政行为造成影响的后果。

由于信息的不对称和不完全，政府在做出决策、执行中，难免会出现差错，这就要求政府要积极承担相应后果，正确对待人民的行政复议以及行政督察，使我国的政府真正做到立足于民、取信于民、造福于民。结束语进入了十二五规划，在我国实行民主行政，是建设社会主义政治文明和精神文明的任务和目标之一。民主行政的有效运行，一方面可以使政府的公共行政活动获得强大的合法性支撑，大大推动了政府公共决策的民主化、科学化；另一方面，民主行政还可以强化行政人员的公仆意识、服务意识、责任意识，并且由此而实现的行政参与、行政公开的发展将形成一种强大的监督机制，能够有效地防止、抑制官僚们的自私自利行为和寻租行为的滋生、蔓延，为确保行政权力切实服务于公共利益提供了强有力的制度和机制保障。在民主行政中，文章着重强调的是政府的责任性和民众的积极参与公共决策。

作者：叶适之单位：华侨大学