探究黄河上中游流域水行政执法

1存在的主要问题

1．1流域管理法律制度不完善

一是有关水事法律、法规对有些问题规定与相关法律规定发生冲突，导致河道执法不能顺利开展。例如：某河段有一个黄河林场，该林场有数十公顷的林木生长在黄河的主河道内，严重影响了黄河凌汛期的正常行洪。按照《水法》、《防洪法》的规定，水行政主管部门应该责令林木所有人或者管理人将其砍伐掉；但是根据《森林法》的规定，如果要砍伐这些林木必须经过林业主管部门的批准。正因为这两部法律之间的冲突，导致该林场至今仍然存在，给黄河的防凌、防汛留下了严重的安全隐患。二是国家关于黄河上中游流域法律制度建设滞后，且大多为国家部委规章或规范性文件，甚至有些规定与地方法规存在冲突。如黄河一级支流窟野河河道建设项目的审批权限问题，根据《关于黄河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权的通知》（水利部水政［1993］263号）的第一条规定：“在窟野河河道管理范围内兴建各类大中型建设项目，须经黄河水利委员会审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。”但根据《陕西省河道管理条例》（2000年12月2日陕西省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）第十一条第二项规定：“在渭河、汉江、洛河、泾河、沣河、嘉陵江、丹江、石头河、千河、窟野河和红碱淖管理范围内修建各类大中型建设项目以及在市（地区）边界河道修建各类建设项目，建设单位应向当地市（地区）水行政主管部门提出申请，报省水行政主管部门审查；除市（地区）边界河道外，在上述河道修建各类小型建设项目，建设单位应向当地县（市、区）水行政主管部门申请，报市（地区）水行政主管部门审查。”从法律效力上讲，《陕西省河道管理条例》属地方性法规，而《关于黄河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权限的通知》只是水利部颁发的规范性文件，不能作为执法监管工作依据。但两者都对窟野河河道管理范围内建设项目审批权限作出了规定，并发生了冲突，根据《立法法》的规定，只能适用《陕西省河道管理条例》。因此，地方河道主管部门依照《陕西省河道管理条例》规定拒绝配合有关河道违法建设项目的调查工作，致使我们的具体工作无法开展。

1．2基层水政机构无执法主体资格、权责不清晰

根据现行行政组织法、行政法基本原则和一般法理，具有行政主体资格的机构主要有三种：一是行政机关，包括中央和地方各级人民政府及其工作部门；二是法律法规授权的组织，包括社会团体（如工会、妇联等）、事业和企业组织（如流域管理机构）、基层群众性自治组织和有关技术检验、鉴定机构；三是行政机关委托的组织。目前，《水法》明确规定了流域管理机构行政主体资格，同时水利部根据《行政处罚法》和《防洪法》第六十四条的规定，授予各流域管理机构及其所属机构行政处罚和行政措施权限。但是，黄河上中游流域基层水政机构并未获得授权，因此不具备执法主体资格，且人员编制仍为事业编制。按照现行有关法律规定，具有行政职能的事业单位履行执法职能时必须获得法律法规的授权，其执法人员必须具有公务员身份，否则就不能开展执法工作。这就导致了黄河上中游流域基层水政机构受执法主体资格、人员编制等因素的制约，在实际执法监管工作中只能协助上级开展一些现场调查工作，即便在调查工作中遇到严重的违法行为，也不能合法有效采取一些现场处理措施，导致很多违法水事行为得不到及时制止，严重影响执法监管工作向纵深发展。同时，按照黄委批复，黄河上中游流域基层水政机构职责为在所辖管理范围内依法对所辖河道开展定期和不定期的河道巡查工作，依法开展水行政执法检查工作和对所辖范围内取水许可项目、河道管理范围内建设项目、河道采砂以及其他水事活动进行现场监督检查，对水事违法案件进行调查取证。但实际工作中，除了每年汛前、汛后河道巡查工作的任务是明确的，其他工作随意性较大，即便开展也就是协助上级开展一些现场检查和做一些简单的违法事件现场调查，或遇到水事突发事件时像救火队员一样赴现场做一些简单处置工作，很难把握好尺度，影响了工作成效。

1．3流域水行政执法权威性不够

一方面，流域机构具有全局性、流域性的独特优势，能够从流域整体的高度，打破行政分割，排除地方干扰，摆脱地方利益的束缚和竞争，为了整体利益、长远利益，对局部利益进行制约，并协调流域内不同区域间的利益冲突，使流域内区域间利益趋于平衡。另一方面，流域机构作为国务院水行政主管部门在重要江河、湖泊设立的管理机构，不是行政机关，而是具有行政职能的事业单位，尤其是现有的黄河上中游基层流域水政机构职能不明确，缺乏执法主体资格，管理政策、法规不健全，管理手段不完善，管理体制不顺，缺乏履行职能所需要的管理权，缺乏处理流域有关水问题的自主权，更缺乏强有力的约束机制和行之有效的监督机制，开展任何一项工作都需要地方水行政执法部门的配合和上级的支持，但有些违法水事行为与地方水行政主管部门又有千丝万缕的联系，在处理违法水事行为时，不得不考虑地方水行政主管部门的态度，因此很难取得应有效果，甚至出现黄河上中游流域基层水政机构的地位虚化现象，导致其水行政执法权威性不够，监控权、执行权都十分有限，有关法律、法规赋予其的职权难以落实。

1．4与地方水行政主管部门的执法事权划分不明晰

《水法》虽然明确规定了国家水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但流域管理与区域管理尤其是黄河上中游流域基层执法监管机构与地方水行政主管部门之间的关系目前仍然没有完全理顺，在一定程度上制约了流域水行政执法工作正常开展。根据现行水事法律、法规的规定，流域管理机构与地方水行政主管部门在水行政管理和水行政执法过程中客观上存在交叉、重叠的区域，当前，在水行政管理方面的事权划分比较明确，但在水行政执法方面的事权划分则基本上还是空白。由于流域管理机构与地方水行政主管部门所处的位置不同，因此在流域管理和执法的过程中难免出现一些冲突和矛盾。如何进一步明确流域管理机构与地方水行政主管部门在管理和执法中的具体权限和相互的责任关系，做到既强化流域管理，又尊重区域管理，是一个急需解决的问题。

2对策

上述问题的存在，严重影响了黄河上中游流域基层水政机构水行政执法的效果，成为黄河法制建设的一个难题。为了解决这些问题，提高黄河上中游流域水行政执法的质量与水平，促进水行政执法工作顺利开展，真正实现“依法治水、依法管水”，笔者提出以下几点对策。

2．1加快流域立法，完善流域水事法制体系

“一个流域一部法律”，这是近现代国际河川立法的箴言，世界范围内诸多河流都有相应的法律。如美国田纳西河的流域管理作为依法保证流域水资源开发和保护的成功典范，被各国争相效仿。为了促进区域经济发展，美国国会于1933年通过了《田纳西流域管理法》，成立了田纳西管理局（TVA），对田纳西流域进行综合开发治理。经过多年的努力，田纳西河流域的开发和治理都取得了显著成效。在这个过程中，《田纳西流域管理法》为流域的统一管理提供了法律保证，是整个流域管理的基础和保障，该法对田纳西流域的管理机构及其职责做了明确规定。根据立法，田纳西流域管理的主要机构是田纳西流域管理局，统一规划流域内的水电工程、洪水控制、土地保护、植树造林、土地休耕、河流净化和通航以及多种小工业的建造等事宜，对整个流域的经济和社会发展具有广泛的权力，包括独立的人事权、对土地的征用权、建设项目的开发权以及对流域内一切经济活动和综合治理活动的管理权。根据立法，田纳西河流域管理局还被授予了很大的独立自主权，可以根据全流域开发和管理的宗旨修正或废除与该法有冲突的地方法规，并制定相应的规章条例。另外，该管理局还可以跨越一般的政治程序，直接向总统和国会汇报，从而排除了其他行政力量的干扰。我国作为世界上大江大河最多的国家之一，应通过流域立法，真正建立起权威、高效、协调的流域管理体制，形成一个包括法律、行政法规、部门规章等法律制度相结合的流域水事法制体系，以完善流域水行政执法的法律依据。同时，高质量的水事立法是水行政执法的依据和保障；反之，则会成为水行政执法的障碍，影响水行政执法的效率。所以，要提高水行政执法的效率，必须大力加强有关水事立法理论的研究，提高立法的质量，增强立法的前瞻性和生命力，保障其应有的地位和权威；要认识到现行水事立法的缺陷与不足，审慎地加以修改，特别是要在今后的立法中进一步增加可操作性强的条款，并出台可操作性强的配套法规、规章等，理顺相关各法律法规间的关系。例如，为保证《水法》规定的流域管理各项职责的履行，应尽快制定规范的可操作性强的配套法规和流域管理法律制度实施办法等，以促进流域水事法制建设的全面开展。

2．2授予上中游基层水政机构执法主体资格，切实履行水行政执法职责

《水法》规定了流域管理机构的执法主体资格，其建立水行政执法队伍、依法行政有了明确的法律依据。因此，流域管理机构应尽快把基层水政机构执法主体资格、人员编制等问题作为当前黄河上中游流域基层执法队伍建设的头等大事来抓，必须采取一切必要手段逐级沟通协调，促请上级有关部门依法授予黄河上中游基层水政机构的执法主体资格，解决基层水政监察人员的公务员编制问题，加大黄河上中游流域水行政执法力度和强度，树立流域管理机构行使法定职能的权威，使上中游流域水行政执法步入有法可依、执法必严和违法必究的法制轨道。要切实有效地履行流域管理机构水行政执法职责，努力做到以下几点。一要抓好流域水行政执法队伍建设，建立并完善流域水政监察队伍，加大执法装备投入力度，完善执法保障机制，强化水行政执法队伍管理，不断提高执法队伍的政治素质、业务素质、文化素质和体能素质，提高执法人员的执法水平和执法能力，努力打造一支政治强、业务精、作风硬，廉洁、勤政、务实、高效的流域水行政执法队伍。二要加大水事违法案件的查处力度，做到预防为主、防打结合。要加大巡查力度，变被动执法为主动执法，变事后查处为事前预防，把水事案件消灭在萌芽阶段。三要强化水行政执法监督，拓宽监督渠道，明确法律责任。建立以水行政执法办案制度、水行政执法责任制等为主要内容的水政监察规章制度，规范执法行为，有效开展水行政执法和监督工作。同时，流域管理机构内部应按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，将行使管理权的机构与行使处罚权的机构分离开，真正做到行政处罚权与行政管理权“两权分离”，明确划分部门之间的职能分工，既要加强执法机构与内部相关职能部门之间行政管理信息的互通和共享，又要严格划分执法机构与内部相关职能部门之间的执法权与管理权，完善执法机构与内部相关职能部门之间的协调配合机制。四要进一步明确黄河上中游流域基层水政机构的工作职责，明确基层机构与上级管理部门的事权划分，依法制定流域管理机构内部职责、权限划分的规章制度，促进黄河上中游流域水行政执法监管工作的开展。

2．3明确流域与行政区域执法事权的划分，推进流域管理与区域管理的有机结合

《水法》已经明确规定了国家对水资源实行流域管理与区域管理相结合的管理体制，为使有限的水资源发挥最大效能，应着力探索执法事权明晰、运行协调、职责明确的流域执法与区域执法相结合的执法新机制建设。一方面，做好与地方水行政主管部门的事权划分工作；另一方面，要加强流域与区域协作，巩固流域管理与区域管理的和谐关系，在协调与互动中推进流域水行政管理。要积极探索建立流域与区域水行政执法的联动机制，健全流域水行政执法体系，充分发挥流域机构和地方水行政主管部门执法队伍的各自优势，进一步加强流域与区域联合执法，形成合力，为流域水利事业的发展提供有力保障。既要引起社会对水事违法行为的关注，提高地方水行政主管部门的地位，也要扩大流域机构在流域内的影响，树立流域水行政执法的良好形象，拓宽流域机构水行政执法的发展空间。同时，还要加大省际水事纠纷的调处力度，积极探索调处水事纠纷的有效办法，建立省际边界水事矛盾调处的会商机制和省际界河突发事件应急处理机制，维护省际边界正常的水事秩序，保障省际边界地区的安定团结。

2．4大力开展水事法律法规宣传教育，增强全社会水事法制意识和法制观念

大力宣传水事法律、法规，增强全社会水事法制意识和法治观念，是加大水行政执法力度的基础，也是预防违法行为最有效的方法。只有使水事法制观念深入人心，才能有效预防和减少水事违法行为的发生，增强沿岸群众同水事违法行为作斗争的勇气，更好地保障群众的合法权益不受侵犯。自《水法》颁布以来，黄河流域管理部门投入大量资金，并采取多种形式，积极开展水事法律、法规的宣传，经过多年的大力宣传，广大干部群众的水事法律意识逐渐增强。但开展法制宣传教育，促进全面实现依法治水，任重道远。为了使水事法律、法规得到全面贯彻执行，使干部群众都能自觉遵守水事法律、法规，形成依法治水、依法管水的氛围，一是要做好短期宣传和长期宣传相结合；二是把水利人自己的宣传和全社会的普遍宣传相结合，扩大社会的宣传面，营造宣传社会、社会宣传，宣传领导、领导宣传的氛围；三是做到点面结合，在做好面上宣传的同时注重点上宣传，特别在查处水事违法案件时，要借助新闻传媒的大众效应，对社会影响大、群众较为关心的水事违法案件予以曝光，而且还要对案件的查处进行跟踪报道；四是要创造性地利用网络等新媒体进行宣传，注重以案说法，将抽象的法律概念具体化，使沿岸百姓认识到法律的重要性和严肃性，认识到违法的严重后果，使法律对其产生威慑力，使其因畏惧违法的不利后果而不敢轻易触犯法律。

本文作者：徐林工作单位：黄河水利委员