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解析黑龙江乡镇行政体制革新

从历史上看,镇是一个特殊的行政单位,较早时期,国家主要在军事地位重要的地方设镇。明清以后,出现了一些工商业发达的镇。镇,作为国家设立的行政单位,主要是传统农业和工商业的产物。换言之,乡主要是以农业为产业基础的,镇,主要以非农产业为基础。

在20世纪80年代,乡镇行政体制基本上适应并促进着农村经济社会的发展。但是,在农村经济与社会发生变化的过程中,国家治理农村的乡镇行政体制却没有发生相应的变革,反而与农村经济社会发展和全面建设小康社会的的目标发生了严重的冲突。所以,对乡镇行政体制的改革已势在必行。

一、现阶段黑龙江省乡镇行政体制存在的主要问题

黑龙江省是传统的农业省,工商业不发达,多数工商业主要集中于大中城市,所以镇的非农基础并不突出,其划分主要依据的是人口。在这一背景下,黑龙江省464个镇和400个乡基本上没有产业方面的区别,乡镇实行的是同一治理体制。随着外部条件和农村社会内部结构的变化,原有的乡镇体制已不能适应农村经济和社会的发展,且日益成为农村经济和社会发展的负担。存在的主要问题有以下几方面:

(一)机构臃肿,冗员充塞

由于我国实行的是中央到地方自上而下集中领导的治理模式,所以,乡镇机构的设置便遵循着对口的模式相应的建立机构。例如,乡镇人大无立法功能且职能有限,乡镇政协几乎没有作用的对象,但上级有这一机构,乡镇也必须设立。各乡镇普遍设有民政、司法、教育、计生、林政等机构和站所,基本上是一人一事,一事一职。

(二)乡镇政府任务型管理体制日益脱离农村社会

乡和镇作为县的下属机构,其主要功能是完成上级交给的各种任务。其主要工作是将上级的各种任务落实到管辖范围。乡镇作为国家体系的一级组织,对一定区域的事务负责,出于地方政绩的驱动,乡镇政府还要从事许多能够显示地方政绩的事务。这些事务主要是贯彻上级精神,往往与本地实际和需要互相脱节。为完成这些工作任务,致使乡镇机构具有强烈的“官僚化”倾向。其工作方法主要是开会,向下布置任务,将村作为自己的下属机构对待。大量行政性工作交由村组织办理,由此使村组织日益行政化,与村民自治性质相去甚远。乡镇官员本是直接面对民众的官,也与其上级一样成为管官的官,并日益与农村社会脱节。

(三)乡镇财政困难,干群矛盾突出

黑龙江的乡镇多以农业为主,乡镇企业不发达,财政来源渠道非常有限,大部分乡镇财政非常困难。加之乡镇存在大量超编人员,乡镇机构的运行成本越来越高,如购置小汽车、配置通讯器材、兴建办公楼等;上级下派的任务越来越多,而这些任务大多只有目标而没有财政支持;需要乡镇财政负责的事越来越多,如公办教育、卫生、文化等社会事业。乡镇为完成各种任务,支出相应的管理成本,必然向农民伸手,以各种名目增加农民负担。有的为了解决财政紧缺问题,甚至以收罚款作为机构和人员的收人来源。由此引发的乱收乱支现象非常严重,农民负担日益沉重,干群关系紧张,干部作风腐败问题更是难以解决。

二、黑龙江省乡镇行政体制改革的对策

乡镇体制改革的基本思路应该是:从体制上进行改,撤消乡镇政府,变乡镇政府为由县级派出机构组成的乡公所;转变职能,创建服务于广大农村社会的新型乡镇行政组织。

(一)撤消乡镇政权

1.澈消乡镇政府。改乡镇基层政权为县级政府的派出机构,将乡镇一级基层政权变成为一级行政组织。在乡镇一级设立办事处作为县级政府的派出机构,其建制相当于城市区级政府下属的街道办事处。其机构设置与人员配置遵循“精干、高效、综合”的原则,并根据社会发展需要设立新部门,负责人由上级委派,乡镇干部定位于农民的办事者,为民办事并直接接受农民的评议和监督。

由于县级政府作为完善的地方政权主要行使决策权,与各种政治、行政组织发生联系,指导下级机关,并承担相应的法定责任,拥有相应的财政能力。乡镇作为县级以下的基层行政组织,主要行使撕7县级决策和命令的办事权,直接面向社会和个人,办理具体事务,承担相应的责任,并从上级获得相应的行政能力。通过改革,可以按照权、责、能一致的原则,理顺县级,乡镇和村的关系,更好的发挥各级政权和基层组织的功能,从而建立纵向集权,行政一插到底,横向分权,加强村民自治的现代乡镇体制。2.精简机构和人员。目前,黑龙江省乡镇政府的规模和机构数量基本上是“八块牌子,六大办公室,十几个事业单位”的格局。由于乡镇不再是一级政权,而是县级的派出机构,因此不必设立与上级政府一样的对等对口的机构。乡镇可以根据实际需要撤消、合并和设立机构和组织。例如,作为一级主要执行上级政府决策的基层行政组织,乡镇不必设立人大和政协组织,这方面的职能应该通过上级人大和政协履行。乡镇可以把涉农部门农药、农机、化肥、植保水利等进行归类,设立相应“农业社会化服务中心”之类的中介机构,并逐步与政府行政脱钩。就目前设在乡镇的各种站所,一部分机构应该撤消,另一部分可以转为服务性机构,实行政社分开,由此避免官僚化。

温家宝总理在人大记者招待会上提出农村社会税费改革的实质,是要改革农村不适宜生产力发展的上层建筑的某些环节,最重要的是精简机构和人员。进行机构改革,不精简人员,农民的负担就不能彻底得到解决,而且还可能出现“积累莫返之害”。乡镇体制改革应坚决清理清退不在编人员,分流富余人员,在严格规定不得突破编制数量的同时,下功夫深化人事制度改革,通过推行市场配置、竞争上岗、双向选择、能上能下的政策,真正建立一套科学严格的干部管理体制,形成更为灵活的优胜劣汰的竞争机制,从制度上确定严格的用人约束机制。建立财政供给比例控制,合理确定乡镇行政组织机构的规模。过去,一些乡镇机构曾进行多次机构改革都陷人“黄宗羲定律”,症结之一就在以往机构改革很少考虑机构规模与财政供给能力之间的关系。

3.取消乡镇级财政。乡镇收人大致分三部分:上级的转移支付收人;乡镇的财政收人;乡镇的统筹、行政收费和罚款收人。2004年黑龙江省全面取消农业税,乡镇收人的主要来源被切断,乡镇乱收费、乱摊派引发干群矛盾激化,加之乡镇已不是一级基层政权,因此乡镇财政的存在已无必要。乡镇财政由县级政府编制预算,由县级财政开支,农村教育、卫生等农村公共事业也主要由县级统筹负责。

(二)转变乡镇行政组织职能

但作为县的派出机构组成的一级行政组织,必须以服务于农村,服务于农业,服务于农民为其主要职能。

1.乡镇的职能应立足于服务工农业生产。乡镇应该把自己的主要精力和工作重点放在引导农民顺利实现由自然经济向市场经济的过渡,帮助农民适应市场的需要,调整产业结构,积极培育和完善市场体系,搞好信息服务和市场监督,为农民的生产和经营提供产前、产中和产后的系列化服务,充分发挥指导、协调、管理和服务功能。

乡镇领导除应积极跑项目争资金外,还应将任务分解到各村、各企业,并落实到乡镇各办公室工作人员,也同样地和行政人员的奖金相联系。乡镇行政人员应该为当地农民在种植业、养殖业的发展项目、发展方向、发展措施等方面出谋划策,并在农副产品的产供销上做具体工作。这种直接介人农户的经济行为对帮助农民参与市场经济,推动农村经济的发展具有特定的意义。

2.开拓扶助本乡镇外流人员的政务。我们必须认识到,在市场经济时代,农村小生产的衰落是不可避免的。用国家财政转移支付来补贴农民,让城里人补贴农民,只能是杯水车薪,远不足使农村人脱离市场竞争的苦海。黑龙江省有2006万农村人口,其中有201.3万农村劳动力从事非农产业,占农村劳动力总数的21.61%。乡镇在农村的主要任务是尽量减轻农民在转型期间的苦难,带领他们安全的脱离耕地,脱离农村。乡镇政府要解决进城农民吃穿住行等一系列问题,解决他们的后顾之忧。

三、黑龙江省乡镇行政体制改革中应注意的问题

1.撤消乡镇政府应与当地的实际情况相结合。虽然我省大部分乡镇以农业生产为主,但也有一些经济基础较好的乡镇,这些乡镇集中了大量乡镇企业,交通便利,经济发展前景广阔,对于这样的商业型乡镇我们不能搞一刀切,应该结合实际情况,合并一些乡镇扩大这些乡镇的规模,并将此类乡镇建成副县级乡镇,以此促进我省农村的城镇化。

2.人员精简与公务员管理制度的推行相结合。按照公开、公平、公正的原则,大力推行竞争上岗,决定现有乡镇干部的去留。对选拔留用干部实行规范化的公务员管理制度,引人新陈代谢机制、竞争激励机制、监督约束机制,建立干部能上能下、能进能出、促进优秀人才脱颖而出的用人机制,不断提高公务员素质。

3.用积极的方式安置分流人员。切实解决好乡镇干部的分流问题,妥善安排好被精简人员的工作,关系到改革的成效。将乡镇的涉农部门转变为经济实体之后可以吸纳一部分分流人员。另外为大力发展农村经济,重新组合建立的多种非行政性的经济服务组织也可吸纳分流富余人员。

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