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完善基层行政指导的理由

当代行政法意义上的行政指导,出现于二战之后的日本,据信是由于受到美军占领当局的工作方式的启发而产生出来的,由于它符合了国家不干预到强干预再到软干预的历史潮流,因此日益受到各国的重视。

行政指导的定义目前在学术界尚未取得一致,但是达成了某些共识,例如:行政指导是行政机关职责范围之内的事情;行政指导是为了实现一定的行政目的;行政指导不具有国家强制力,是一种比较柔和的行政行为;行政指导在程序上具有某些灵活性;行政指导的绩效取决于相对人同意和协力的程度:等等。

笔者认为,即使在已有的理论共识的基础上,行政指导也应当成为乡镇政府的重要工作方式,今后有进一步加强的必要和可能。兹列举如下三个理由。

一、协调乡镇政府与村民自治的关系

自上世纪80年代初以来,村民自治在我国获得了长足的发展。它对于改善我国农村的治理模式和绩效、削减国家行政成本、调动农民的建设积极性都产生了显著的效果。但是,迄今为止,村民自治的实际效果距离人们的预期还有较大的差距,主要原因在于一些重要的关系没有理顺,例如村民委员会和村党支部的关系;村民委员会和村党支部的关系;村民自治和基层人大的关系;村民自治和乡镇政府的关系。限于本文论题,本文只讨论最后一个方面的问题。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但是,对于何为“依法属于村民自治范围内的事项”,法律的规定是不清楚的(事实上也难以做出清晰的规定)。而村民委员会是由全体村民选举的,理论上它应当服从村民的要求;乡镇政府则是国家政权体系的最基层,它主要应当服从上级政府的指令。我们的政府是人民政府,从根本利益上它不可能和村民的利益相冲突,但是毕竟村民委员会代表的是局部的、暂时的利益,而政府却可能要体现长期的、全局的利益,因此二者产生矛盾是不足为奇的,更何况现实生活中的利害冲突比这样简单的描述要复杂的多。所以乡镇政府与村委会发生矛盾是一种正常的情况。

在这个冲突的双方中,乡镇政府由于拥有国家正式机构的资源和权威,因此它一般来说处于强势的地位。当乡镇政府同村民意志发生冲突的时候,村民选出的村干部大多数是站在乡镇政府一边,从而丧失了村民利益代表者的地位。因此现有的乡镇政府与村民自治的关系导致了村民自治的弱化。

对于这样的局势,大多数乡村治理的研究者出于对民主的抽象偏好而把乡镇政府作为攻击的对象,大致的主张有:第一,主张干脆撤销乡镇政府,理由是“中国历史上本来就是政权不下县”;第二,主张把乡镇政府改为县政府的派出机构,自身不再拥有独立的地位,从而避免与民争利的问题;第三,认为出现乡镇政府于村民自治矛盾的原因是民主不够,只要实现乡镇自治,这个问题自然就消失了。我认为这三种意见都对主权条件下的自治做了过分简单化的理解,因而是不可取的:

第一,中国古代政权不下县有当时的特殊原因,比如社会生活相对简单,基层宗族自治机制发达等。而到了今天这些条件已经不存在了,继续主张政权不下县未免有刻舟求剑之讥。

第二,把乡镇政府改为县政府的派出机构,但是只要乡镇作为一级治理单位有着自己的自由裁量空间,县政府就不得不向它授权,最终的结果就是这个“派出机构”有名无实,最后又实化成为一级政府。我们今天的“省”,在元代就是中央的派出机构(行中书省);今天的“地区”,历史上就是省政府的派出机构。但是在今天它们都实化了。

第三,在乡镇政府与村民自治的矛盾尚未解决的情况之下去主张乡镇自治,尤不可取。因为村民自治与乡镇政府之间的关系,本质上是民间自治与正式的国家政权之间的关系。只要这个关系没有理顺,那么,即使取消乡镇政府,而实行乡镇自治,那么自治的乡镇与县级政权之间的矛盾仍将存在,而且如果级别进一步提高,这种矛盾只会更加激烈。村民自治与乡镇政府之间的关系实际上是一块国家正式机构同民间自治关系的“试验田”。在乡镇政府与村民自治的关系没有被彻底理清以前,盲目推进乡镇自治风险实在太高,决策者是不会接受这样的建议的。

我们可以把乡镇辖区内的事务分为两大类:第一类是在村庄的范围之内、凭借村庄自身的力量就可以解决的,比如集体资源的处置、村内公路的修建等等。但是,由于村庄的经济势力和管辖范围的限制,这一类“纯村庄”的事务事实上并不多。第二类则是与村庄有关的、但是仅仅依靠村庄的力量解决不好的,这就不得不依靠政府的力量。这一类之中又可以分为两个小的类型:第一类是关系重大、时间紧迫,不得不依赖国家强制力实现的,比如治安、环境保护、计划生育等政策的落实;第二类是在性质上和时间上不是十分紧迫的,比如跨村的基础设施项目等等。这些事项需要乡镇政府的主持,但是不需要动用国家的强制力,完全可以通过行政指导来完成。

通过行政指导来协调乡镇政府与村民委员会的关系的优点在于:

第一,避开了在法律上预先清楚规定村民自治与乡镇政府之间权限的难题。以中国之大,数以千计的县、数以十万计的村,情况千差万别,如果要想在事先对村庄的自治范围做出清楚的规定,那么这个法律的操作性是令人怀疑的。甲村想办或者能办的事情,乙村不一定想办或者不一定能办。在乡镇政府与村民自治之间的关系上,由于中国传统政治文化的影响,也由于政府所拥有的资源远远大于村民委员会,事实上乡镇政府具有很大的优势地位。如果乡镇政府能够就某一个问题提出动议,发布信息,提供资源支持,那么获得民众支持的可能性很大。

第二,行政指导不需要严格的行政程序,简便灵活,可以对各种突发性事件做出迅速的反应。而单纯由乡镇政府或村民委员会根据正式的程序做出反应,时间上滞后严重。

第三,行政指导以获得相对人的同意或者协力为前提条件,以大力推进人民民主、鼓励人民当家作主的精神相符合。莫于川认为自由是行政指导的基本价值之一:“行政指导是比较柔和的行政管理方式,它不具有权力强制性,行政相对人是否接受行政指导听凭自愿,并未丧失自己的行为选择自由。”

第四,行政指导下行政机关的责任非常清晰,可以减少行政机关用于行政争议中的成本。一般来说,只要行政机关在进行行政指导的时候没有错误或重大过失,不承担责任。行政机关不必对轻过失承担责任,而且,如果相对人明知行政指导是错误的仍然遵循指导,行政机关也不承担责任。这样,行政指导事实上降低了行政机关的责任风险。这同目前我国行政机关的建设目标是一致的。

二、协调“有限国家”与“强大国家”的关系

乡镇政府是国家政权的最低一级,要回答“乡镇政府应当做什么的问题”,首先就要回答“国家做什么”问题。

在人类历史早期,国家被神化了。国家往往成为天意的代名词,或者祖先意志的表现。国家是全知全能的,是在道德上完美的,因此国家的触角深入到了社会生活的方方面面,往往以居民的父母自居。这个阶段可以称为全能国家的阶段。但是,当资产阶级在经济上发展起来以后,他们发现一个全知全能的国家阻碍了自己的自由竞争,于是要求国家扮演“守夜人”的角色,不要过多干预经济生活。在西方,由于宗教的势力特别强大,宗教希望遏制世俗政权的势力,因而在思想上支持了这种思想(在上帝的名义下)。这种自由主义的思想从亚当斯密以后就是西方自由主义政治思潮的主流。凯恩斯主义兴起以后,国家干预主义曾经享受了自己的春天,但是随着滞胀的出现,国家干预主义受到严厉批判,“最弱意义的国家”等保守主义的思想就复活了。

这种思想反映到我国学术界,就是针对国家权利边界的模糊、干预社会生活过于随意的弊端,主张“有限政府”。这本身并没有错,但是问题在于,第一,对有限的含义理解有误,仅仅把它理解为管辖权限的有限,而对管理方式的有限性、责任的有限性等理解不足;第二,把“有限政府”理解为“弱政府”未必妥当。现代生活的复杂性,要求政府在某些领域应当是足够强大的。

在现代世界,政府管理的力度逐步加大、公共财政支出的增加是显而易见的事实。福山发现,“在20世纪的前75年,非极权主义国家(其实也包括所有民主国家)的规模、职能和范围均扩大了。20世纪初,绝大多数西方国家和美国的国家财政支出仅占国内生产总值的10%强,而到了20世纪80年代,这一比例已经提高到了近50%(在社会民主主义的瑞典占70%)。”他还发现,在西方学术界普遍强调有限政府的同时,世界上大多数国家的严重问题恰恰是由于缺乏一个强有力的政府,也就是说,是由于“国家失败”所造成的。“真正的问题在于国家在某些领域必须弱化,但在其他领域则需要强化。主张自由化经济改革的经济学家在理论上对此非常明白,只是在这个时期内相对强调减少国家干预,而这点则往往被混淆为或被故意曲解为全面削弱国家能力。”嘲而这样的混淆常常是包含着一定恶意的。反观我国乡镇政府的建设,过强与过弱的问题同时存在,而且某些领域表面上的“过强”其实常常是由于实质上的“过弱”所造成的。正是由于国家强制力的运用过于随意,这种表面上的强大削弱了人民对政府的认同和支持,结果就是政府的“弱”;正是由于国家放弃了自己在其他领域内的职责,这这种表面上的“弱”削弱了国家存在的基础,迫使国家过多地动用强制性的力量,这又形成了表面上的“强”。要解决这个问题,就必须明确国家的职责,以及国家为解决不同的问题应当采用的不同手段。

实证研究表明,乡镇政府其实是公共产品提供的最适合的主体,因为乡镇政府有财政来源,与基层的距离又最近,一方面弥补了县政府管辖范围过大,因此可能一刀切的毛病,又克服了村级自治机构缺乏财力、范围过小的问题[413“。但是当前乡镇政府财政困窘、行政支出居高不下,应当提供的公共产品不能提供;为了弥补财政上的困难,乡镇政府不得不像经济人那样行动,什么事情有利就干什么事,只要能够得利,什么事都敢干。这就很容易解释为什么乡镇政府在一些人看来除了添乱以后什么事都干不了了。

当前的任务,第一步就是把乡镇政府动用国家强制力的范围予以严格的限定,应当把这作为建设有限政府的一个基本内涵。原则上,除非事关国家根本利益,不严格照办或立即执行可能会给国家和人民利益造成紧迫的和现实的危害,一般不宜直接动用国家强制力。即使动用国家强制力也必须遵循严格的程序。在这些事件之外,应当更多地提倡软法,比如政府的奖励、示范、指导等等。在乡镇政府财力普遍紧张的情况之下,行政指导无疑是首选。

三、协调农民自治与市场竞争的关系

1978年以后中国推进了农村的联产承包责任制改革,把土地的使用权重新赋予农民。此项改革激发了农民的劳动积极性,并在短期内改变了中国农业生产的面貌。但是,随着改革的深化,人们越来越清楚地认识到,单纯的土地承包、甚至更为激进的土地私有的主张,都不足以改变农村的弱势局面。因为遵循这样的思路“不过创造了两亿多独立的农户,对小农而言,变幻莫测的市场价格并不比国家计划更友善”,“家庭联产承包责任制并不会导致农村工业的发展”。因此潘维的看法是,简单地把农民抛入市场经济的大潮之中必然会导致农民更为严重的破产,真正能够促使农民向市民转化的力量乃是某种社会主义的传统,这种传统就是政府对于市场活动的某些特殊的介入。

潘维的看法无疑令某些市场经济的原教旨主义者感到不快。但是他的看法在逻辑上确实有基础:你不可能想象在知识、资金、组织、信息各方面都处于劣势的农民在“自由”的竞争中居然战胜了各方面都比自己强大的市场主体。或许有人说,农民将在市场竞争中变得更为强大。但是,数据表明,事实上打工农民真正进入管理层的不会超过百分之十,独立创业获得成功的不会超过百分之三,也就是说,作为整体的农民阶层是失败的和破产的。在实证上,卢迈根据其对珠江三角洲乡镇企业的调查也表明,村庄政府在兴办企业时能够用它的行政、人力和财政资源,为企业直接提供土地和资本等投入品或提供信息交换、信誉担保、安全保障等多方面的服务。人们都知道,像美的集团这样的成功企业,它同政府的渊源是很深的。

村民自治并不能保证这个问题得到合理的解决。卢梭在谈到民主自治的时候曾反复地表示:“人民永远是愿望自己幸福的,但是人民并不能永远都看得出什么是幸福。公意永远是正确的,但是那指导着公意的判断并不永远都是明智的。”而要解决公意与众意之间的这个矛盾,一个重要的前提就是“人民能够充分了解情况并进行讨论”。在村民自治的条件下,农民群众当然都渴望并追求自己的幸福,但是限于自身的条件和资源,他们对于自己如何才能够实现幸福的生活实际上并不是十分了解的。基层政府应当承担起自己在信息方面的优势,对村民的生产和生活给予指导。并不是乡镇政府代替村民作决定,而是给他们“充分了解情况”的机会。我们反对随意的强制,但是并不反对真诚的指导。

这样一来,乡镇政府处于某种角色紧张之中:一方面它不能漠视农民在市场经济的大潮之中整体性地趋于破产,另一方面它又不得不根据市场经济的要求对各个市场主体保持必要的中立。它必须在两者之间取得平衡。行政指导是达到这种平衡的重要手段。它一方面可以给农民以充分的信息和行动的方案,另一方面又尊重了农民的市场主体地位。就社会职能而言,国家的职责应当是提供公共物品,或者市场主体不愿意提供、不能够提供的私人物品。在所有的物品之中,最为重要的两类:一是规则(制度),二是信息。这两类物品,在新制度学派看来,根本的目的都是为了减少交易费用。农民由于自身的特点,参与市场活动的交易费用特别高,但是自身对于交易费用的承担能力又非常弱,更不要说从交易费用中获利了。目前农民参与专业化分工的活动,乡镇一级占据了非常重要的地位,比如泸州的况场镇,重庆市大足县的龙水镇,都是非常典型的例子。所以乡镇一级政府更应当努力加强行政指导的建设,推进农民的市场化,使农民成为市场经济的赢家。

有学者指出行政指导之所以发轫于日本,根本原因在于日本的民族特性和政治文化,包括日本国民对于行政机关及政府官员具有强烈的唯上意识和尊重意识。事实上,日本和中国在文化上是同源的。就中国的政治文化传统而言,人民对官方的权威性和合法性有着超常的信任。即使是认为中国农民政治信任弱化的学者,也注意到农民对中央层次、对执政党本身、对政治体系的整体价值观念的信任并未弱化[91。乡镇政府在政治信任问题上面临着压力,但是并非无所作为。在各种信息渠道中,政府信息往往具有压倒性的优势。就目前的信息资源掌握情况来看,政府比任何主体都掌握了更为丰富的信息。因此,政府通过行政指导来引导市场行为的可能性是非常大的。

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