当前人民监督员的功能

目前,检察机关试行的人民监督员制度,作为促进检察机关公正执法的一项民主监督程序,他与检察机关所接受的任何一项监督相比,都具有其独到的特征,随着试点工作的逐步深入,其自身的价值功能也不断彰显。突出体现在以下几个方面:

一、民主性

人民监督员制度在我国的监督体系中,属于民主监督的范畴,体现了人民群众当家作主的精神,符合宪法规定的民主集中制原则,反映了我国人民代表大会制度下人民与国家、国家机关间的关系,也是检察机关组织活动的原则。这种监督的民主性主要表现为:

1、人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然人民监督员制度还没有得到法律的认可,但我国《宪法》就已明确“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。

《宪法》第二十七条还规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。

2、在制度的设计上体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对案件进行监督评议;二是实行的是票决制;三是监督评议会记录真实,不同意见都记录在案,且随时可供备查。

3、人民监督员的组成具有广泛性。人民监督员是经过机关、团体、企事业单位推荐,来自不同的岗位,不同的阶层,有着不同的身份。正因为如此,才使得这项制度赢得了社会的公信力,得到了社会的认可。

4、与人大、政协监督具有差异性。人民监督员的民主监督与人大的监督不同。人大的监督是权力监督,人大及其常委会对检察机关行使监督权时,所作出的决议、决定具有刚性,检察机关必须执行。而人民监督员的监督意见不具有强制性。人民监督员的监督与政协的监督又有所不同。政协的民主监督是指派的监督,其监督的主体是派。而人民监督员的监督是指人民群众的监督,监督的主体是广大人民群众。

二、独立性

人民监督员制度的建立,是现行检察制度基本框架内的一项制度创新,其独立性是该项制度的程序特征。主要表现为:

一是程序设计独立。它是检察机关办案过程中的一个独立环节,既不影响检察权的独立行使,又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同,是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式独立。人民监督员评议案件时,案件承办人只介绍案情和适用法律的情况,不参加评议案件;在监督评议阶段,检察机关的其它人员,也不参加旁听;人民监督员评议案件独立发表意见,不受他人意志所左右。三是地位独立。人民监督员不依附于任何单位或组织,站在客观公正的立场上独立评议案件。四是表决结果独立。表决意见直接送检察长审查或进入检委会,不需其它环节的审批。五是身份独立,人民监督员可以应邀列席检委会或参加有关执法检查。六是监督形式独立。人民监督员是来自检察机关以外的外部监督。

应当注意的是,我们说人民监督员制度具有独立性,不能以为这种独立性是绝对的,而是相对的。其相对性体现在:第一,他不能脱离检察制度框架而单独存在。第二,监督意见不是一经作出就生效,必须由检察长及检委会的采纳,才产生法律意义上的效力。第三,监督范围主要是对检察机关自侦案件中出现的不服逮捕决定、拟撤销案件和拟不起诉等“三类案件”,而不是对检察机关所有案件的监督。第四,行使的监督是程序性的监督,而不是实体监督。第五,检委会可以否决人民监督员的表决意见。

三、预防性

按照最高人民检察院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定》(试行)第十一条、第十二条、第十三条规定:“人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件具有下列情形之一的,有权提出纠正意见:(一)应当立案而不立案的;(二)超期羁押的;(三)违法搜查、扣押、冻结的;(四)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;(五)办案人员徇私舞弊、贪赃枉法的”。“人民监督员可以应邀参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法检查活动,发现有违法情况的,可以提出建议和意见;接受人民群众对检察人员的投诉,转交检举、控告”。“最高人民检察院和上级人民检察院在各地的人民监督员,可以对本地检察工作实施监督,必要时可以直接向其担任人民监督员的人民检察院反映情况。”但这种预防功能只是一种制度上的预防,不能简单地作为评价、衡量检察工作好坏的标准。就具体的个案而言,人民监督员监督评议的意见,仅对案件的处理产生影响,而不是评价检察官能力的依据。因为不同人,不同的法律水准,不同的角度,对同一案件作出不同的看法和结论,是正常的,也是工作职责所允许的。

四、直接性

监督手段的直接性是人民监督员制度的权利特征。所谓直接性,就是指监督手段直接对被所监督的检察机关发生监督作用。人民监督员对案件的监督,直接参与在办案过程之中,是典型的“事中监督”。监督意见直接启动检委会和上级检察机关的审查程序而起作用;人民监督员还可以直接向承办案件的检察官了解案情和法律运用的情况,有权了解案件的证据材料;可以直接对案件进行评议,提出自己的处理意见,甚至否决案件的拟办意见。这种带“刚性”的监督,弥补了民主监督往往是事后监督的不足,使民主监督提前介入到办案过程之中,对案件产生实质性的影响。监督手段的直接性,也使这种外部监督有了“权威性”,有了“权利”的特征。有权利就有压力,人民监督员的监督,也给承办案件的检察官带来了一定的外部压力。一是时间压力。在刑诉法规定的办案期限内,承办检察官要提前将案件送人民监督员进行监督。二是工作压力。承办检察官要将材料准备更充分,法言法语要更准确。三是思想压力。促使案件承办检察官提高自己的廉洁意识、证据意识、程序意识、接受监督意识。所以,案件承办检察官会更加注重案件质量,公正执法,从而使人民监督员制度对检察权的行使起到约束和制约的实效。

五、多样性

人民监督员制度赋予人民监督员多种监督职能,其中对检察机关“三类”案件的监督,是最主要的一种职能。同时,人民监督员还具有应邀参加执法检查、调查和听证会;应邀列席检委会;对发现问题提出批评、建议;转交人民群众投诉、控告等职能。这些职能是通过多种多样的监督方式来实现的。1、从监督介入阶段性来看,有事前监督(如执法检查)、事中监督(评议案件、列席检委会等)、事后监督(如批评、建议)。2、从监督的手段来看,既有直接监督,又有间接监督。3、从监督的力度来看,既有刚性(提出否决性意见)的监督,又有柔性(提出建议性意见)的监督。4、从监督的主体来看,既可以集体的方式(监督员会议)进行监督,又可以监督员个人身份进行监督。从这些监督方式的多样性可以看出,新创设的人民监督员制度,既吸取了其它监督制度的长处,又避免了其短处。在监督过程中,人民监督员能够针对不同的监督事项行使不同的监督职能,使这项制度既有可操作性又有灵活性,充分体现出这项外部监督制度的优越性和职能特征,从而发挥出良好的法制效果。

综上所述,人民监督员制度的建立,是检察机关深化外部监督机制的创新,是现行检察制度中增设的一种民主监督程序,对促进检察机关公正执法,限制权利滥用有着不可替代的积极作用。有待于我们在实践中不断研究和探索,逐步完善其功能,推动检察工作的全面发展。