当代行政审批的改善与创新

7月1日正式实施的《中华人民共和国行政许可法》，是一部规范政府行为的重要法律，对进一步深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，保障和监督行政机关有效实施行政管理，以及从源头上预防和治理腐败，都将产生积极的推动作用。各级政府当前的任务是，要以认真贯彻执行《行政许可法》为契机，进一步通过深化行政审批改革，努力实现《行政许可法》的规范要求，进而加快政府管理体制创新。

一、近年来行政审批制度中存在的主要问题从2001年至2004年5月国务院和陕西省三轮行政审批制度改革的情况看，近年来行政审批制度存在的主要问题是:

(一)审批事项的创设依据不合法二从行政审批的性质和《立法法》要求来看，行政审批涉及刊人权利，审批设定权限应相对集中。

为此，已经实施的《行政许可法》规定只有全国人大及其常委会、国务院、省、自治区、直辖市人大及其常委会可以依据法定条件设立地方性许可，国务院各部门和其他国家机关一律不得设定许可而根据2003年底陕西省第二轮审批制度改革精简后保留的审批项目795项来看，有444项审批项目的设立依据属于国务院部门、地方政府规章及其它各类规范性文件。随着许可法的正式实施.这些许可项目面临着大部分被废止，少部分确需保留的也必ITV改变立法形式的问题。

(二)审批事项创设内容不合理;在设置审批事项内容过程中，行政机关拥有较大的自由裁量权，随意性很大，设置条件和标准原则性不强，许多审批项目的设立缺乏充分周研、论证和专家咨询.特别是缺乏征求相对人意见的听证程序。

(三)以审代:现象严重，行政节理效能不高政府行政管理过程可分为事前审批、事中监节和事后处罚等环节但目前我国行政机关的实际工作中，加强怜理就是设置审批，重审批、轻监管或只审批、不监竹的现象普遍比较严重，造成对人市场准人“门槛过高”，而一旦进人市场又无人监价的局面。

(四)审批程序复杂，相对人负担过重.我国各级政府“服务”意识仍较欠缺，规定审批程序条件时往往仅考虑方便行政机关工作，审批程序繁琐‘相对人负担增加，同时行政系统内部竹理信息不能共享、工作缺乏沟通配合，造成审批效率低下。

(五)通过改变管理方式诚少审批事项难度较大根据《行政许可法》和《事业单位登记竹理条例》的要求，按市场经济规律，由行业协会、社会中介组织可以自行,理调节的事项，或按政事分开原则，阻碍事业单位自主决定的项目，行政机关不再设立审批但根据调研，在实践中.全国和我省行业组织发育都很不成熟，(以陕西为例，全省性行业组织仅有40%的行业能够基本正常运作和发挥职能，其余都处在瘫痪半瘫疾状态)，因此，政事分离还不到位，改变管理方式，减少审批还很困难。《行政许可法》正式施行，虽对以上间题的解决提供了法律依据，但要真正通过深化行政审批改革实现许可法的要求，必须找准改革的难点，解决审批制度改革中的深层次问题。

二、深化行政审批改革的难点分析

(一)行政管理理念落后，导致政府;理方式的滞后。我国政府职能转变的科学界定尚未完成，行政竹理还以行政权力为中心，行政骨理缺乏创新活力，“官本位”意识严重，为公众服务的’‘亲市场化战略”不明确。由于在计划经济条件下形成的庞大的行政管理体制、广泛的行政事务权，行政机关一直处于社会生活的主导地位的传统惯性巨大，对管理相对人还处在以“管制”审批为主导，不敢、不善于运用市场机制，不愿进行事中监管、事后处罚的传统阶段，这都是导致审批事项创设内容不合理，以审代管现象存在的根源、

(二)政府干预经济职能仍然过重，管理手段单一。目前我国仍处于新旧经济体制转型过程中，市场经济体制虽有发展，但仍不完善，在某些领域，市场机制尚未完全建立完善，社会中介机构的作用尚未发挥，社会信用体系还没有建立起来，市场运作对行政管理有着比较大的依赖。对于此种由政府强力推出来的市场经济条件下，政府对于经济领域和市场行为还存在相当大范围和深度的干预，而政府管理经济的主要手段和方式就是行政审批。(从我省第二轮审批制度改节前的1144项项目来看，经济事物类审批项目占40%以上。

(三)政府行政管理职能与公共竹理服务职能相分离不到位由于政府职能与公共竹理职能的分离不到位，公共服务部门(事业单位和中介机构)及行业组织自律组织的培育不成熟，组织不够健全，职责不够明确，还不能刘政府将退出的审批领域的管理事项承担起相应的竹理和服务职能，对清理精简出审批范围的项目如何规范管理，如何借鉴国外的经验，建立公共理体制和促进公共竹理服务组织的发展尚处在初期和探索阶段

(四)政府在从事审批活动中依法行政尚未得到实现目前，规范行政审批法律制度尚不健全或未发挥应有的作用，共体实践中，不遵守法律规定，审批时间不确定、审批过程中不公平、审批标准不公开、审批责任未确定现象仍很普遍.《行政许可法》虽已出台，但政府如何落实依法行政，从法律上规范现行审批制度的程序和责任，使行政许可在社会生活、经济生活中正常发挥作用还尚待时日。

三、政府管理体制创新与行政审批制度改革的到位从行政管理学的角度分析，当前行政审批制度改革本身就是政府职能转变和管理创新的应有之义，解决审批制度改革的难点必须依靠政府管理体制的创新。

(一)政府管理职能的重新定位与管理体制的创新。首先，政府职能的重新定位，在整个“重塑政府”的运动中，政府依靠法律、制度，规范“掌舵”成为最重要的事情，“服务”更是政府从自身发展中切实感到应该做到的事情。其次，政府管理体制创新需借鉴世界范围内兴起的“回应型”的政府管理模式。正是由于对‘控权型’和‘自主型’的扬弃和创新，‘回应型’政府漪理以效率和效应为准则，以社会福利最大化为目标的管理基本框架”。这是改变现有审批制度弊端的核心问题。据我国的行政体制改革渐进型转轨型的特点，改革经历从“主导”行政转向“服务”行政，从“集权”行政走向“分权”行政的趋势变化，政府管理职能和体制创新的主要方面有:

（1）政府管理的重新定位与制度的重新设立要提升政府管理的能力，必先放弃固有的部门“权利”利益的思想，由直接的权力控制变成间接的制度控制，权力权威变成制度权威，即直正实现从理念到制度、再到行为人运做过程中的到位、当代行政改革是在世纪之交和时代转型环境下推行的、政府管理创新也是对新时代、新环境的自觉适应其特点是政府的退缩和市场价值的回归.其目标是建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”要建立以.“客户为中心”的政府竹理模式，实现政府理的有限虚拟，重塑政府竹理的业务流程.构造信息时代新的政府组织形态实践中要加快各部门和各地方政府公开政务和政府信息的步代其次，在网络化的基础上，充分发挥部门和地方政府的积极性，推动各级政府对企业和公民的服务，增加服务内容、扩大服务范围，提高服务质景。从行政审批改革的角度看，建设中央和地方的综合门户网站，促进整合政务公开、“网上”行政审批等服务，使审批条件、标准、程序、时限更加透明，利用信息化强化政府管理职能，充分体验和享受电子政府的便利和效率，从而加强政府与政府的沟通，建立政府与企业的伙伴关系，密切政府与公众的联系。

(2)强化政府依法行政能力一切行为以法律为准绳，切实把政府职能转移到制定市场规则、严格依法审批和为企业提供高效服务上来，强化运用法律手段来规范审批行为

(3).虚拟政府、政府、数字政府的加快建设“虚拟政府、。政府、数字政府”意味着在传统公共行政部门之外出现了’彭子公共部门”并有能分担和改善传统的政府职能、普及迅速的互联网技术使传统的政府职能延伸进家庭或者私人生括空间.传统公共组织的边界线组织层级消失.有形组织向无形组织方向发展，直接的权力控制变成间接的制度控制.权力权威变成制度权威厂而与此栩对应传统行政审批手段必然会随之转变，《行政许可法》要求的规范简化审批程序.推行网上审批等要求才能实现。

（二）政府骨理过程和理行为退出市场政府应在传统的“行政”领域(如社会治安、财政税收等)和强化公共理职能上下功夫.充分发挥自己的能力.做自己能作好、做得了的事情，应逐渐退出对市场的培育和主导经济发展只有这样，政府管理才能从审批怪圈中走出来，特别是从对微观经济事项的审批中走出来，转而依靠高质量的公共政策制定、制度创新和高质量的服务来获得行政管理活动的高效率。

(三)公共行政管理与服务部门的发展与职能定位。随着世界后官僚制时代的到来，传统的行政管理实现效率价值的能力受到怀疑，“统治”概念的消解和“治理”概念的出现，政府的运作方式、职能发生了革命性的划时代的变化，出现挑战官僚制的公共管理服务组织，即把提供公共物品、分担社会责任看作全社会的事情而不仅是政府的事情，这些组织包括事业组织、私人部门、中介部门等，这使得行政竹理内容进一步扩展与深化，解决“公共问题”、实现“公共利益”已成为竹理的新目标，公共组织从内部走向外部的变迁，权力“多中心”逐步形成。为此，政府行政竹理职能与公共竹理服务部门职能范围应进一步明确，政府职能主要是政策功能中的政策的制定，规章制度的创新;系统过程，功能过程中的政治沟通、利益表达;综合、行政文化环境的酝酿;行政“惯性”的改变。而其它传统的政府管理职能应逐步交由公共管理服务部门去行使。而由于非政府机构、非赢利机构和其他民间组织等多种类型的组织都可以参与公共管理和服务活动，驱使政府中心让位于市场中心，虽然政府本身依靠权力所树立起来的权威应适度下降，影响力减少，但公共行政管理服务组织由于呈现出多形态，运转更加灵活，组织效益、公平等原则得到更好实现等特点，即使行政审批项目大址消减，也同样能实现行政l:理之目的。在我国目前的情况下，实现政府职能与公共管理服务职能的分离，政府主动放权和对公共竹理服务组织的积极培育是解决这一矛盾的主要方而。

(四)建立适合我国初级阶段的行政文化模式。新型的行政文化是行政审批制度改革、政府管理创新的环境基础。主导方向是转变政府角色，调整政府与公众的关系所谓新型行政文化应建立在政府于转轨阶段市场经济中的角色定位，是由“管制”型的角色向“管理服务”型政府的基础上的，突出的是形成政府与民众之间的互动，民众对政府管理实质的回应与监督的过程，以及政府依法行政和相对人守法意识培养的行政文化模式。正如哈伯德:理主义改革十大趋势所言:从行政到理的重点转移，即从执行规则到实现既定目标的转移;政策和执行的分离—核心部集中于战略管理和计划，设立独立执行机构执行政策;追求高质量和高标准的顾客服务;改变传统的组织文化、建立新的‘心理契约’其体的思路为:新“行政文化”习惯的养成，法律、法规的制定及出台，使其能真正实现自上而下的规范意识的“渗透”，不同层次“平民化”的可操作具体实施其包括社会的全体成员.指具体竹理和执行的行政人员和被服务的公民全体，其实质是每个公民都愿意并习惯于这样去做.