行政紧急程序若干问题研究

[内容摘要]：在应付突发危机的情况下，政府的力量，行政权的巨大权威无疑起着至关重要的作用，然而这也意味着公民权利的限制与缩减，从而构成对人权的极大威胁。因此合理的程序设计成为解决问题的可行进路。本文以此为基点对行政应急程序的基础理论及程序设计等问题作了具体详细的分析，并提出了自己的初步设想。

[关键词]：行政应急程序紧急状态法治原则效率原则

一、引言

当非典肆虐的时候，当洪水突然袭来的时候，当一次次灾难意外降临的时候，勇敢的人们并未屈服，在中央政府的统一领导下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施战胜这些困难，这不仅是我们的骄傲，也是全人类的骄傲。在应付这些意外情况中政府行使的权力乃国家紧急权的一类，而国家紧急权乃是民主立宪国家为保护其国家的生存及维护现存的立宪秩序，于非常事态发生时所享有的采取暂时性应变措施的国家权力。台湾学者林纪东认为：国家和个人一样，平时固然应该接受宪法或法律的严格拘束，但在紧急的时候，为了维护国权之完整，保护社会之秩序或增进公共利益之必要,国家元首可以根据宪法或法律的授权，不顾宪法和法律的平时规定，为应变之措施。恰和个人在紧急的时候，可以实施正当防卫或紧急避险一样，国家在紧急避险的时候，也有不受平时法制拘束，为应变措施的权力。如国家元首在战争或叛乱发生时，宣告戒严；在天然灾害、瘟疫或财政经济上有重大变故时，颁布紧急命令，为必要之处置，即为行使国家紧急权的表现[1].由此可见，在出现紧急情况下，政府的力量，行政权的巨大权威无疑起了至关重要的作用，但也正是这一异常强大的权力值得引起我们尤其是法律人的深思。它不仅意味着权力的集中与扩大，也同样意味着公民权利的限制与缩减，从而构成对人权的极大威胁。因此合理的程序设计成为解决问题的可行进路。为了在秩序与自由、权力与权利之间寻找合理的界限，防止国家紧急权的滥用而造成的受侵，紧急状态下的行政应急程序值得也必须引起我们的关注。

二、行政应急程序的基本理论问题

（一）行政应急程序的概念、特点

所谓行政应急程序，是指在紧急状况下，行政主体为了有效的克服危机，恢复社会秩序，维护公共利益，在行使权力，承担义务时所应当遵循的方法、步骤和时限等构成的一个特殊的（要求更高或更低的）连续过程。行政紧急程序的运行必须符合下列几个条件：1、紧急状态的存在。所谓紧急状态，是指突然发生的严重危及全国或省、直辖市、自治区局部地区的人民生命安全、社会安全和秩序、国家安全和制度，不采取特别应急法律措施不足以控制和消除社会危害和威胁的公共安全事件。其实质是一种具有高度危险性的不合常态的社会秩序。2、目的的合理性、正当性。行政应急程序的运行必须是为了有效克服突发危机，恢复社会秩序、维护公共利益。目的决定手段，行政应急程序目的的合理性对于避免国家紧急权的滥用无疑也有很大的作用。3、行政主体行使权力，承担义务的过程性。行政应急程序必须在政府行使国家紧急权时始得运行，且须贯穿于国家紧急权行使的全过程。4、程序的特殊要求。这主要指在紧急状态下，国家紧急权的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛。

与常规状态相比，在紧急状态下，人们对于生命、健康、权利、信息、生活质量等等的感受是不一样的（深层原因是一种人本关怀、人文关怀的体现），对法律秩序和政府服务的需求也是不一样的，政府权力行使的程序要求当然也有很大的差别。因此，与常规状态下的行政程序相比，行政应急程序具有许多特点。主要特征有五：（1）权力优先性，这是指在紧急状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力的运行具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；（2）紧急处置性，这是指在紧急状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可按照行政应急程序进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；（3）程序简易性，这是指在危机突发时，行政权的行使更要求高效、便捷，而常规状态下的复杂程序无法适应这种要求，因此行政应急程序必须简便易行。（4）社会配合性，行政程序法既包括了行政主体实施行政行为的程序要求，同样也规定了相对人行为的程序法则，行政应急程序也不例外。在紧急状态下，有关组织和个人有义务严格按照程序配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助；[2]（5）有效救济性，这是指在非紧急状态下如果未按照相关应急程序行使国家紧急权，那么该行政应急行为或无效或可撤消，如果是严重违反，那么该行为可能根本不成立，如果该行为还造成行政相对人合法权益的损害，必须承担赔偿责任；而如果国家紧急权按行政应急程序的要求行使，对相对人也可能造成一定的损坏，那么国家也应提供适当的救济，如相当补偿、适当补偿等等（但不得违背公平负担的原则）。

（二）行政应急程序所应遵循的原则

行政应急程序作为紧急状态下的特殊程序规则，目标在于有效的监督和约束国家紧急权的，确保其始终在宪政和公共应急法制的框架下运行，充分保障相对人的权利；同时维护国家紧急权能够在紧急状态之下快速、高效的得以运行，从而尽快恢复社会秩序。这些目标的确立也就要求了行政应急程序在规范化、制度化、法定化的过程中必须坚持以下原则：

1、行政法治原则

行政法治原则的核心是政府依法办事，政府的活动必须符合宪法和法律。其可分解为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则三项具体原则。行政应急性原则是行政合法性、合理性原则的重要补充，即在“必要”情况下为了国家利益和社会公共利益，为了迅速处理突发事件并减少损失，政府可以运用紧急权力，采取各种有效措施，包括采取必要的对个别人正常权利和利益带来某些限制和影响的措施来应对瘟疫、灾害、事故等紧急情况。著名的德国社会法学派代表人物耶林曾经提出过这样一种思想，他认为：法律本身不是目的，而是为达到社会公共利益所运用的手段，行政紧急权力必须合乎宪法和法律，必须体现法律的目的和精神。行政应急程序的规范化、法定化也正是行政法治原则的最好诠释。

2、效率原则

从紧急状态的特点可以看出，紧急事件的突发性质及其可能带来的严重后果，要求政府部门采取高效、迅捷的对抗措施来排危解难。效率原则主要体现在：第一，执法程序的快捷性；第二，权力的集中性。第三、权力运用的高度裁量性。第四，紧急权的追认制度。而这些都需要通过行政应急程序的规范化、制度化才能最大程度的得以实现。

3、公民权利最低限度保障原则

在紧急状态时期，基于维护公共利益的目的，国家机关行使紧急权力可以限制公民宪法和法律上的权利，但是，这种限制不能剥夺个人的最基本自由和权利。如人格、人身自由和尊严不受侵犯；不受非法驱逐和流放；公民资格不得取消；宗教信仰自由应得到尊重；语言使用权不受侵犯；个人生活和家庭生活得到尊重；允许思想自由；受教育的权利不受侵犯；不得有罪推定和两次审判同一犯罪事实等。《公民权利和政治权利国际公约》第4条第2款规定，即便是在紧急状态时期，缔约国也不得克减该公约所规定生命权，免于酷刑的权利，不得为奴或强迫劳役的权利，不受溯及既往的刑法追溯的权利，法律人格得到承认的权利以及思想、良心、宗教和信仰自由等。

4、紧急行为目的之公益性原则

实施紧急状态通常会中止正常的宪法和法律秩序，限制公民宪法和法律上的权利，因此，紧急状态时期，国家机关行使紧急权力必须要具有明确的公共利益的目的。如果缺少明确的公共利益，那么，国家机关行使紧急权力就缺少必要的正当性基础。一般来说，实施紧急状态的公共利益的目的包括国家领土完整、国家安全、基本的宪法和法律秩序、公共财产的安全、人民的生命和财产安全等等。国家机关在紧急状态时期，基于实现公共利益的目的，才能在行使紧急权力的过程中，对公民宪法和法律上的权利加以必要的限制。

（三）行政应急程序法治化的意义

随着行政程序法典化的呼声越来越高，《行政程序法》已被提到人大议事日程，行政应急程序作为在紧急状态下的特殊行政程序可谓意义重大。

1、法定化的行政应急程序促进了依法治国的平衡发展，有利于弥补我国在紧急状态下的法治空缺。在法治社会，政府和民众都必须接受法律的约束，紧急状态也不例外。在一定程度上，政府能否在紧急状态下依法行政的问题也就转化为行政紧急权力能否依法定程序行使的问题。依法治国作为我国的治国方略也必然要求行政程序的法定化。

2、制度化的行政应急程序实现了利益兼顾的要求，有利于达成权力控制与权利滥用的和谐发展。可以说合理的程序设计是较好的解决公共利益与个人利益，国家权力与公民权利之间矛盾冲突的一方良药。而行政应急程序的制度化使得国家紧急权的行使在维护公共利益的前提下最大限度的保护个人利益，在确保国家紧急权的高效运行的同时，最大限度的保障了公民的基本人权。

3、系统化的行政应急程序加快了国家应急法制建设的进度，有利于实现公正与效率的完美结合。国家应急法制建设作为一个系统工程并非一蹴而就，它需要完善的应急法律规范，完整的行政应急程序，规范的责任追究制度等。以公正和效率为目标的行政应急程序的合理设置必然有利于我国应急法制建设的完善。

4、规范化的行政应急程序提高了行政应急行为的社会可接受性程度，有利于促进行政主体与相对人的沟通。

三、行政应急程序初步设计

宪政国家实施紧急状态的程序严格复杂而且精密，是制定紧急状态法,行政程序法能否成功的关键。权力分立制衡的原则要求紧急状态的各个程序分别由不同的机关行使。诚如哈耶克所言：“防止紧急状态权力被滥用的最佳方法似乎是：有权宣告紧急状态的机构，必须据此放弃它在正常状态下所享有的那些权力，而仅保有这样一项权力，即任何时候都有权废除它授予某个权力机构的紧急状态权。”因此，具体包括如下几个程序：

1、行政应急预防程序

基于紧急状态的突发性、危害严重性以及紧迫性，我们必须坚持预防为主，时刻作好充分准备，这就需要在整个行政应急程序中规定好完善的预防程序[2].具体包括各级人民政府应当依法建立迅速高效的突发公共安全事件预警机制，资源储备机制与调动机制、危机化解机制等。危机预警以及危机管理准备是整个危机管理过程的第一个阶段，做好这一阶段的工作有利于预防和避免危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的预防比危机事件的解决更富有意义，因为可以避免社会财富的浪费，节省人力、物力、财力，有效地保障社会秩序的稳定。因此，各国都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制。如法国特别强调预防原则，遵循预防原则是政府的职责。美国著名的联邦应急计划（FRP）也规定了在预警也无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动资源、化解危机[4].

2、行政应急公开程序

应急机制下行政公开的本质仍然集中在知情权以及知情权的限制问题上。它对公民来说是一种权利，对政府来说是可一种义务。紧急状态一旦宣布，除了法律规定的不应公开的文件和信息之外，政府就应把紧急状态的有关信息即时、充分、真实地公布于众，同时建立信息查询法律制度，任何公民都有权通过网络、媒体、政府出版物等法定渠道和方式获取相关信息。行政应急公开程序主要包括信息的收集制度、信息的报告制度和信息的公布制度。信息的收集应采纳多元化、多渠道的方式，而信息的报告程序则应坚持迅速、及时和准确的原则，信息的公布同样确保其及时、客观、真实、准确，且应采取多种途径和方式进行。

3、制定紧急处理计划程序

紧急处理计划的制定强调迅速、及时，强调专家的参与，而正常状态下的听证、民众参与等程序则须相应缩减。其同时需要强调因地制宜，除中央制定处理计划外，地方可根据自身的具体情况，参照中央的规定制定具体计划，并报中央批准备案，而且这些计划必须公之于众，允许民众对计划明显不合法之处提出异议，但通常只能寻求事后救济。

4、采取行政应急措施简易程序

行政紧急措施由于自身的特性更要求程序的简易性，行政机关采取紧急措施可以用书面方式作出，也可以以口头方式作出，但其事后均应在记录或报告中说明。同时为尊重、保护民众的合法利益，采取行政紧急措施的事实、法律依据仍然必须公开说明。而且如果涉及到当事人的实体权益时，还必须告知其各项程序权利和义务。

5、紧急状况下排除妨碍程序

在采取紧急行政措施的过程中，若出现任何妨碍行政紧急措施顺利实施的行为，行政机关有权作出决策，或采取必要、适当的程序予以排除。排除措施的实施也必须向当事人告知其作出该行政行为的事实和法律依据，以及当事人享有的权利等。

6、救济程序

如果行政紧急措施明显违法，当事人不服，认为其侵犯自身的合法权益，可针对相应的行政紧急措施（如行政强制隔离、治疗、行政征用等）提起行政复议，对复议决定不服，可寻求诉讼救济。也可以不经复议直接提起行政诉讼。当然如果合法的行政紧急措施给相对人的合法利益造成了一定的损害，相对人理应获得相应的赔偿，必要时当事人也可依法申请。

当然，以上这些仅是行政应急程序的概略设想，由于行政紧急措施的多样性、复杂性，如行政紧急征用程序、行政紧急强制程序、行政紧急救助程序等，他们不仅要遵循本文所列的相关程序，也要考虑到征用程序、行政强制程序、行政救助程序等特殊之处，这里不再对其一一详述。

参考文献：

[1]林纪东：《国家紧急权论》，载《政治评论》第1卷第1期，P13

[2]莫于川，《公共危机管理的行政法治现实课题》,摘自法律教育网。

[3]李立：《紧急状态法应注重公民权利保护》，载自《法制日报》

[4]莫于川，《SARS危机引出的我国应急法制课题》,摘自网刊，《公法天地》