治安管理处罚法论文

时间:2022-09-03 05:07:00

治安管理处罚法论文

《治安管理处罚条例》(以下简称《条例》)的修改引起了社会极大的关注,究其原因,实在是因为它与普罗民众的关系太过于密切。处罚的范围扩大,处罚的种类增多,罚款幅度大幅提高,意味着警察的权力得到空前的扩展,自然引致人们的忧虑,以至于引发媒体言论:“警察事故多发与警察权的控制”。这种忧虑正常而理性,对于这样一部事关重大的法律,我们理应予以关注,而且应当是深度关注。

由于深度的关注,我认为有几个基本观念需要转变:

一、以公民权利保障为本。

《治安管理处罚条例》的修改并不是一次简单的修订,而是伴随社会转型的新的立法。如果立法者和实施者没有这种指导思想的转变,我们很难期望一部“良法”面世,我们也很难受到“良行”对待。

中国社会正处于重要的转型期,这是我们思考一切问题的基本出发点。法律作为一种社会规则,只有当它与社会生活的要求相符,其才获得了“正当性”。即使对于治安管理处罚法来说,社会剧烈的变动恐怕也是引发修改的基本原因。因此,伴随中国社会转型而来的《治安管理处罚法》的修改,同样也存在着转型问题。以我的判断,这种转型就是社会的治安管理应从“社会控制型”转变为“公民权利保障型”。

综观《条例》的规定,其中透着浓重的“社会控制”色彩,其开宗明义第一条即规定:“为加强治安管理,维护社会秩序和公共安全,保护公民合法权益,保障社会主义现代化建设的顺利进行,制定本条例。”以“社会控制”为目的,这是“全能主义国家”那个特定年代赋予《条例》的使命。在高度集权的计划体制下,在一种“组织起来的秩序”中,治安管理具有重要地位。无论是地域限制的户籍制度,还是维护这种地域限制的收容遣送,甚至包括整个治安管理,都潜在着维护这样一种“安排的秩序”的目的。

市场经济是一种“自发的秩序”,它是在人们的日常生活,也即是权利交易中自发形成。国家的职能即在于确定权利交易的规则,并维持权利交易的秩序,而无需、也不应当介入权利交易活动之中,安排整个社会秩序。因此,政府的管理,包括治安管理的目的都在于权利保障。1978年以来,各项改革措施的实行正在逐步造就一个多元化的社会。利益的多元化、主体的多元化、社会生活的多元化,以至于法律规则的多元化,我们已生活在一个多元社会之中。而对于一个已经日益多元化的时代来说,保护民众----多元主体之源----的利益应当成为其本。以此观之《治安管理处罚法》,在保障公民权利方面有了很大改进,但不尽如人意之处还是较为明显的。如果没有类型的转变,出台的法律不仅不能促进社会转型,保障社会转型,反而可能会成为社会转型的障碍。

当然,法律作为“行动规则”,我们可能更多需要关注的是其具体实施,“歪咀和尚”把经给念歪的事情也是经常发生的。以公民权利保障为本更需要成为每一个警务工作内心的理念。因此,如何将“以民为本”深植于“警心”则是我们进一步的工作。这就需要明确下列理念。

二、明确警察权力来源

以保障公民权利为本,那就意味着《治安管理处罚法》应当是一部规范警察权力之法。规范警察权力最为重要的是明确警察权力的来源。

通常认为警察权力来源于国家,是为维护社会秩序而存在。而我认为,警察权力来源于人民,是为了保护民众的权利而存在。这两种观点看似差别不大,实则有着根本区别。因为权力的来源决定着权力行使的目的,权力行使的规则与状态,为谁而行使,对谁负责。表面上看,具体的警察权力确实来源于国家,但这是警察权力的来源,却不是本源,国家权力的来源是公民,没有民众的信任和认同,政府是根本不可能存在的。因此,警察权力的本源是公民。

毫无疑问,中国社会正处于重要的转型期,许多立法,包括治安管理处罚法的修订,都可以看作为转型期的社会需求。转型期的中国会有无数的变化,然而,最大或最根本的转变是这样一种观念的转换,即国家权力的来源。中国近现代历史上,中华民族的救亡图存始终是历史的主旋律。建立强大民族国家的诉求遮蔽了国家与民众之间的关系,没有强大的民族国家,也就没有民众的存在。1949年新政权成立后所建立的高度集权的体制也是基于“自立于世界民族之林”的努力。这种体制强调国家的作用,建立的是全能主义国家,权力在其中大行其道。由此所形成的观念是:没有国家,就没有民众,仿佛是“大河无水小河干”,殊不知,事物的逻辑是:大河是由小河聚集而成,因而是“小河无水大河干”。国家与民众的关系被颠倒了。

在我看来,没有认识到警察的权力来源于人民,并贯彻于警察的活动之中,是警民矛盾之所以存在最根本的原因。事实上,任何政府的存在都取决于民众的信任与认同,因此,民众的信任与认同是政府存立的基础。近代以来民主政治,学者们以“社会契约论”来解释国家与民众之间的关系,而现代行政法更是以“信赖保护原则”作为行政运行的政治哲学的基础。依此理论,政府的存在只是一种手段,而不是目的。公民权利的保护才是国家存在的目的。离开了对公民权利的保护,我们实在不知道为什么要有国家的存在。因此,一切国家权力皆来源于人民,它为民所有,更要为民所用。中国新一代领导人提出:立党为公,执政为民,要“以人为本”,即是顺应中国社会转型的要求,执政理念从“以国家为本”转变为“以民为本”。这一理念当然要贯穿于治安管理之中。

在治安管理领域强调要明确警察权力的来源,也是因为在所有国家行政机关中,警察所享有的权力是最大的。与其他国家行政机关不同的是,警察享有限制人身自由的拘留权,此次修改又增加了对“在国家机关门前静坐、聚集,拒不离开的行为”的处罚,以及违反规定进入体育馆的,强行带离现场的强制措施权,如果不明确警察权力之源,很容易造成警察与民众之间的对立。而且,相对于治安管理处罚领域,此时的民众与违法者在身份上是重叠的,因而很容易产生,因为要对公民的违法行为进行处罚,而在处罚适用之时对公民权利的漠视。但愿公民的权利不被立法者所漠视。我们是为了保护公民权利而立法,我们在确定对违法行为进行处罚时也不应忘记对公民权利的保护。

三、对警察权力的控制

制定治安管理处罚法究竟是为了处罚违法行为,还是要规范警察权力,事关贯穿治安管理处罚法的基本精神,因此必须加以明确。

对违法行为当然要进行处罚,这是一个社会保持秩序状态所不能缺少的。因此,制定治安管理处罚法是为了处罚违法行为这没有错。但我以为,这并不是制定〈制定治安管理处罚法。的目的所在,或者说不是主要目的所在。对违法行为进行处罚只是一种事实需要,它取决于我们对秩序状态的认知。问题在于,当我们设定一种国家权力之后,它在保护公民权利的同时,也会对公民的权利构成威胁。因此,有违法行为必有处罚,然有国家权力也必应有对其的控制。前一方面在制定治安管理处罚法中肯定会成为立法者关注的对象,而后一方面则容易被我们所忽视。

此次治安管理处罚法的修改,随着经济和社会的不断发展,社会治安出现了新情况、新问题,警察权力得到了空前的扩大。一是处罚的范围扩大,如抗拒人民政府在紧急状态情况下依法的行政法规、规章、决定、命令的行为;在国家机关门前静坐、聚集,拒不离开的行为;扰乱社会治安、侵犯人身权利的流浪乞讨行为;扰乱大型活动秩序的行为;等等。二是处罚的种类增多,《条例》规定的处罚种类仅有警告、罚款和拘留三种,根据治安管理工作的需要,现增加了吊销公安机关发放的许可证,对违反治安管理的外国人,可以附加适用限期出境或者驱逐出境。三是罚款幅度大幅提高,将对个人的罚款数额提高到50元至5000元,对单位的罚款规定为2000元至10万元。这些变化意味着警察的权力得到空前的扩展。根据有权力必有控制的“权力制衡”基本原理,相应地,对警察权力的控制也必须加强。

当然,强调对警察权力的控制并不意味着不给其权力。警察需要有哪些权力,这取决于事实需要,也就是根据公共安全、公共秩序的要求。控制权力所强调的是:在赋予权力的同时必须要有必要的制约。在规范警察权的行使方面,《治安管理处罚法》明显加强了对警察权力的控制。这主要表现在以下方面:

一是规范自由裁量权的行使。行政法最重要的使命就是控制行政自由裁量权的行使。对于自由裁量而言,当法律规定过于笼统、含混,那就意味着为任意裁量留下可乘之机。由此看来,《治安管理处罚法》多处对拘留、罚款在一定幅度内细分就具有着控制自由裁量权的意蕴。尤其是治安处罚的比例原则(治安管理处罚与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程序相当)、公开、公正和保障人权原则,以及惩教结合原则(办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合),更是潜在着对自由裁量权的制约。

二是治安管理处罚程序。程序之于规范行政活动的意义渐被人们所认识。这一点也为《治安管理处罚法》所体现。相比于原《条例》。《治安管理处罚法》在处罚程序方面明显改善。无论是检查时出示工作证件和检查证明文件,履行表明身份的义务,还是调查时对收集证据的要求,“以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据”,乃至于公安机关告知处罚的事实、理由及依据,违反治安管理行为有权陈述和申辩,公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见、且不得因陈述、申辩而加重处罚的规定,都是处罚程序正当性所不可或缺的。尤其是听证程序的引入,将处罚决定的作出建立在听取利害关系人意见的基础之上,这是现代正当行政程序的不二法门。

三是法律责任的规定。《治安管理处罚法》以专章“执法监督”规定公安机关及其人民警察的法律责任。在某种意义上,法治社会就是责任社会,如果每一个人都对自己的行为负责,那是法治所追求的社会状态。如果违法而不承担相应的责任,那法律也就成为“镜中花”、“水中月”。由此看来,有关法律责任的规定就具有了重要的防止权力滥用的作用。

当然,法律规定只能是、也仅仅是纸面规定,如果我们从“行动的法律”角度,尤其是将法律看作为一种文化现象,我们对〈治安管理处罚法〉的关注又不能止于法律规定。尤其是在中国传统文化以及中国现实制度中,我们向来都缺少“控权”的传统。然而,治安管理领域的“事故多发”、警察权力的经常被滥用,乃至于警察权异化成部门和个人谋利的工具等现象,时刻都在印证着这样一句名言而使我们警醒:“绝对的权力,绝对的腐败”。因此,〈治安管理处罚法〉的实施仍然值得我们保持持续的关注。