行政程序法治化探究论文

一、行政程序法治化的涵义

在行政程序及其法治化问题上，国内行政法学界存在着颇多误解与混乱。比如有的学者认为，行政程序的重要特征之一，就是法定性。[65]这实际上是把法定性视为行政程序与生俱来的组成部分，显然是错误的。如前所述，行政程序是行政行为的表现形式。这意味着只要有行政行为，就一定会有行政程序。只不过我们以前不太重视行政程序问题，尤其是没有充分认识到行政程序的相对独立价值，因而对行政程序缺乏制度上的规范，由此导致行政行为不同程度的恣意。我们今天倡导行政程序的法治化，正是要把行政程序纳入法治建设的轨道，矫正轻视程序、恣意行政的流弊。而把法定性视为行政程序的特征的观点，客观上否定了行政程序法治化这一命题的重大理论意义和现实意义，否定了我国行政法学界近些年来所作的诸多努力，也与相关论者的初衷相背离。笔者认为，法定性不是行政程序的特征，而是行政程序法或行政程序法治化的一项原则。

国内行政法学界另有一些学者将行政程序法治化称作“行政程序法制化”的。[66]这虽然说不上错误，但显然是不妥当的。因为按照当今法学界尤其是法理学界的主流观点，“法制”一词主要是指静态意义上的法律制度，它并不指涉法律制度的价值内容。以此类推，则行政程序法制化仅仅是指行政程序法定，即以法律来规范各种各样的行政程序。对于法治建设来讲，这显然是远远不够的。

国内行政法学界还有一些学者提出了“行政程序法典化”的主张。[67]这对于行政程序过于随意、过于杂乱的中国现实来讲，是有着极大的针对性的。但它实际上只是“行政程序法制化”的一部分内容，因而更不能以之代替行政程序法治化。

那么，到底什么是行政程序法治化呢？

法治的核心是良法之治与法律至上。正当的行政程序是行政法治的根本保障，也是法治建设的一大关键。所谓行政程序法治化，就是把行政程序纳入现代法治建设的轨道，以现代法治精神来规范与整合多样化的行政程序，从而有效地实现行政目的，更好地保障行政相对人的合法权益。

行政程序法治化与行政程序法制化的一个重大区别，就在于它不仅包涵了后者，而且标示了现代行政程序法制的价值取向，即必须是符合现代法治精神的民主化和科学化的法制，从而揭示了现代行政程序与古代行政程序的分野，也为现代行政程序法制建设竖起了一道警示牌。

二、行政程序法治化的形式

行政程序法治化的形式，就是行政程序法，即规定行政行为的方式与步骤的法律规范的总和。它不仅包括行政程序法典，还包括散见于其它法律、法规和规章中的有关行政程序的法律规范。

（一）行政程序法的目标模式

行政程序法的目标模式是指一国行政程序法因理想效果设计而确定的主要立法目的及其整合规则，以及由此而呈现出来的总体风格合特征。[68]立法者对行政程序法的性质和理想效果的不同选择或定位，便形成了不同的行政程序法目标模式。

1.控制模式。这一模式是以控制下级行政机关为宗旨而制定行政程序法，并形成相应的程序体系。它主要借助于行政程序的预决、选择和约束功能，来预防行政机关偏离最高统治者的意志，并通过补救功能来保证统治者的意志得到贯彻。这一模式主要存在于古代社会。

2.效率模式。此种模式的行政程序主要以提高行政效率为目标，行政程序立法的设计主要考虑如何更有利于行政机关行使行政职权，便于对社会进行管理，提高行政效率。效率模式的主要特征有：第一，行政官员的自由裁量度极大；第二，行政行为的步骤紧凑，方式简便易行；第三，对行政人员的职权和职责规定明确；第四，注重行政程序规范的科学性、合理性。德国1963年行政程序法以及西欧一些国家的早期行政程序法大体上属于这一模式。

3.权利模式。该模式的行政程序主要以保障公民权益为主要目标，行政程序立法的设计主要考虑如何防止和控制行政权滥用，如何避免行政机关在行使职权中以权谋私和侵犯相对人的合法权益。权利模式的主要特征有：其一，注重对影响公民权利义务的行政行为的程序控制；其二，注重行政职权行使中对公民权利的程序保障；其三，注重行政行为尽可能为公民提供参与机会，如规定听证制度等；其四，程序设计比较完备。美国的行政程序法基本上属于这一模式。[69]

不过，从现代各国的行政程序法来看，纯粹选择一种模式的比较少见，多数国家都是以一种模式为主兼容另一种模式。战后制定行政程序法典的国家对于目标模式的选择，有的偏重权利模式，有的则以权利模式与效率模式并重。中国行政程序法应选择以权利模式为主、兼顾行政效率的模式。这是我国行政法学者较为一致的观点。

（二）行政程序法的结构模式

行政程序法的结构模式是指一国行政程序法律制度的构成样式。就基本模式来说，行政程序法的结构主要有两种模式，即分散模式和法典模式。

分散模式是指一国行政程序法规范分散规定于各单行法律、法规之中，没有统一的专门行政程序法典。在分散模式下，立法机关分别就特定领域或特定事项制定单行行政程序法律、法规。如行政法规、规章制定程序法、行政许可程序法、行政处罚程序法、行政强制执行程序法、行政裁决程序法等。

法典模式是指一国制定一部统一的、适用于所有行政领域的、规范各部门、各类别行政行为基本程序的行政程序法典。在法典模式下，并不排除同时制定某些行业性单行行政程序法规，规定某一特定领域或特定事项的较具体的行政程序；也不排除个别行政管理法律、法规中在规定行政实体问题的同时，规定有关的行政程序内容。

随着现代民主、法治的发展，目前世界上越来越多的国家都已制定或准备制定统一的行政程序法典，行政程序法典化已呈现为一种国际趋势，而且迄今已经过了两个阶段。第一阶段是19世纪末20世纪初，最早以法典形式规定行政程序的国家是西班牙，它于1889年制定了《行政手段标准法》。由于该法制定后对提高行政效率、减少政府侵害公民权益发挥了一定作用，被其他各国纷纷仿效。奥地利于1925年7月21日通过了《行政手续法》，该法共6编80条，是一部较为完备的行政程序法。捷克斯洛伐克于1925年、南斯拉夫于1929年相继制定各自的行政程序法典，使行政程序法的法典化形成历史上的第一个高潮。第二个阶段是在20世纪40—60年代，以美国1946年制定的《联邦行政程序法》为标志，很多国家制定了行政程序法。如匈牙利于1957年、意大利于1960年先后制定行政程序法典。1950年奥地利在其《行政手段法》的基础上，又制定了《一般行政程序法》、《行政处罚法》、《行政处罚程序法》、《行政强制执行法》等4个行政程序法典。联邦德国在1976年制定了行政程序法。日本在1964年制定了《行政程序法草案》，1994年颁布了《行政程序法》。

（三）我国行政程序法的状况

新中国建立后，我国制定了一些包含一定行政程序的法律规范，如20世纪50年代初，国家在《关于劳动争议解决程序的规定》和《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》等法律文件中，开始规定有关行政程序，但绝大部分行政行为仍然处于没有法定程序规范的状态中。十一届三中全会以后，随着社会主义法制建设的发展，不少的法律、法规中规定了有关行政程序的法律规范，如有关行政立法程序的《行政法规制定程序暂行条例》；有关规定行政执法程序的《治安管理处罚条例》（1986.3.通过，1994.5.修订）、《税收征收管理法》（19929.通过，1995.2.修订）；有关行政机关内部工作程序的《国家行政机关公文处理办法》（国务院办公厅1987.2.，1993.11.修订）；有关涉及行政裁判程序的《土地管理法》（1986.6.通过，1998.8.第二次修订）、《行政处罚法》（1996.3）、《行政复议法》（1999.4）、《企业劳动争议处理条例》（1993.7）等。

从已有的法律、法规的规定来看，我国行政程序立法在总体上还比较落后，还存在着较多的问题，主要有：许多行政程序未法律化，如行政许可程序、行政强制执行程序等；行政程序法所规定的程序内容过于概括、简单，并在很多方面缺乏时限规定；有些行政程序侧重于赋予行政主体程序上的权力，而缺少行政义务和违反程序的法律后果与责任的规定；现有行政程序法中缺乏保障公民合法权益的民主公正的制度，缺乏公开性和参与性；行政程序立法不统一，没有一部统一的行政程序法典。不过，这种状况正在加紧改变之中。

三、行政程序法治化的价值

（一）开辟公民直接参与行政权行使的新途径

在传统的民主制度中，参与机制只限于通过选举议会组成人员和选举国家元首来实现其民主参与的目的，从而完成民主的社会实践。这种民主实践在议会主权强盛的年代里被认为是一种最好的民主政治。

但是，20世纪初以来，各国普遍出现了议会大权旁落和行政权扩张的社会变迁结果；国家权力重心也由议会转到了政府。在民主国家中，人们普遍认为原有的民主政治还可以控制议会，但已无法通过议会有效地控制政府，有时议会反而被政府所控制。人们普遍感到了传统的民主政治已产生了危机。因此，行政程序法治化的内容之一，就是要求事先监督与事后监督并举，预防性监督与追惩性监督并重；即作为国家权力主体的公民应当有权越过议会直接参与到政府行使行政权的过程中。在这个过程中，公民权可以成为约束行政权合法、正当行使的一种外在规范力量，并随时可以对行政权的行使是否合法、正当，在法律范围内提出抗辩，为行政机关行使职权提供一个反思的机制。如果行政机关发现其行政行为有不合法或欠缺正当性的情况，即可以自动纠正。这种合作与协商正是现代行政法法治精神的体现。

（二）使行政相对人权利保障具体化

行政程序法治化对行政相对人权利的具体保障体现在下述两个方面：

首先，行政程序法治化更侧重于将宪法、法律，包括行政实体法中所规定的一般公民的各项人身、财产权等转化为含有具体应用内容而可以即时实际操作的权利。例如，对于行政状况的知情权、对于行政活动的参与权、对于行政侵权违法的抗辩诉讼权等。这些主要由行政程序法进行规定的，具有实体性与程序性合一性质的权利，无疑是行政相对人在受治于行政管理之际取得主动、予以抗争的有力武器。

其次，在行政程序法律关系中，行政相对人一般由实体法中所规定的义务承担者转化为程序方面权利的主体。例如，纳税人按行政实体法规定有纳税义务，同时也意味着依照行政程序法享有对纳税额不服提出要求减免或抗辩申诉的程序性权利。而行政主体在行使职权过程中的各项程序性义务，如告知原因、说明理由、举行听证、答辩、公正裁判等，在原则上也可以被推定为是行政相对人的程序性权利，即要求了解知情、要求举行听证答辩、要求公开裁判等。因此，通过程序权利的行使，行政相对人可维护其实体权利不受行政行为侵害，同时防止其实体义务的非法增加。

（三）提高行政效率

行政行为的效率取决于多方面的因素，而行为方式的适当选择、环节的合理安排、过程的科学组合等都在很大程度上影响着行政效率。行政程序法治化所要求的法定程序，是立法者为行政主体选择的尽可能科学合理的程序，去除了不必要的繁文缛节，减少了不必要的人力、物力和时间的耗费。同时，行政程序法治化通过引导行政相对人依法行事、鼓励他们自觉地参与和配合行政管理行为，可以释放行政相对人因不理解而产生的怨气，减少行政行为的阻力和障碍，促进对行政行为的认同和自觉履行，从而有效地提高行政效率。

（四）监督行政主体依法行使职权

首先，行政程序法治化为行政权力的合法运行规定了法定程序，这种法定程序是具体化了的、并具有实际内容和操作形式的义务。它意味着行政主体必须、只能、不得如何去做，否则须由其承担某种否定性法律后果。

其次，行政程序法治化要求行政主体应当给予行政相对人同等、充分的机会来陈述理由和要求，明确告知其程序权利以及程序结束后产生的法律后果。许多国家因此都将听证、告知、回避等法律程序制度列为行政程序法不可缺少的内容，其目的都是为了监督行政主体依法行使行政职权。

再次，行政程序法治化可以对行政自由裁量权实施可行性的监控。由于行政程序法治化要求行政主体不得基于不正当的动机来解释有关行政程序的模糊概念，以达到偏袒一方当事人或者谋求自身利益的目的，并且有一整套公开的相关性程序制度，因而相对于行政实体法来说，行政程序法可以有效地监督和制约行政自由裁量权，并引导行政权趋于正当、合理。