基层民主政治建设影响论文

【内容提要】随着农村社会经济的发展和利益逐渐分化，我国农村已形成了包括农业劳动者在内的八大利益集团。但这些利益集团发育极不成熟。由于其群体性和组织性不强、集团综合利益表达和保护能力差等致命缺陷，乡村利益集团很难有效发挥其对基层权力的制约作用，民主管理和民主监督等制度因此形同虚设。大力培育农村利益集团，将极大地提高村民的自治能力，促进村级民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度和民主监督制度的法治化，使农村基层民主政治建设逐步走上健康发展的轨道。

【摘要题】基层民主建设

【关键词】农村/利益集团/村民自治/民主政治

【正文】

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1008-679(2002)05-0021-03

所谓利益集团就是以某种特定利益、政治主张、价值目标所维系的人们所组成的集团，它集中代表、表达某个特殊群体的利益和要求，并对政府和人民代表机构施加影响，使其制定出符合自身利益和要求的政策。利益集团以其较高水平的组织性，比较有效地克服了普通个人在社会政治生活中势单力孤的状况。在我国，利益集团在社会政治生活中的重要作用还没有引起足够的重视。由于传统的影响，我们把一切制度甚至民主的创立都看作是政府的事情。但真正的民主必须是人民自己的创造和自己努力的结果。而按利益集团组织起来的个人则是实现这种创造的前提。在我国，由政府推动的农村基层民主建设当前存在的主要问题，如民主管理与民主监督乏力，宗族、宗教势力与政府控制等问题，多半就应归咎于利益集团发育的极不成熟。由于利益集团在民主政治生活中的重要意义，我国农村利益集团的情况如何，它在农村民主政治建设中起着什么样的作用，如何培育利益集团这样的社会组织等等，就成了迫切需要研究和解决的问题。

一、我国农村利益集团发展的现状及其影响

改革开放前，在体制下，整个农民是一个具有单一身份性的群体或阶级，农民享有同样的身份地位、经济地位和政治地位，那是毫无差别的农业劳动者，他们无差别地享有对集体财产的共同所有权，无差别地实行平均分配，个体在劳动过程中所具有的知识、技能、体力方面的差别全都不予承认。改革开放后，农村财产制度、财产使用制度、劳动就业制度、收入分配格局发生了根本性变化。随着社会主义市场经济的发展和完善，尤其是第二、第三产业的迅速发展，部分农民实现了职业转换，农民对社会性资源的占有状况发生了巨大的变化。根据农民对生产资料的所有状况、所从事的职业、所拥有财富的存在规模及收入水平状况、文化教育程度，以及在农村社区中享有的政治权力和权利的差别等因素，我们在理论上可以把现阶段的农民分成以下八个不同的利益集团：

(一)普通农业劳动者利益集团。这是一个以承包集体耕地、以农业劳动和农业收入为主的农村劳动者组成的利益集团，是目前我国农村社会中最大的一个人口群体，约占农村劳动人口60%以上。该利益集团的主要特点有：整体文化水平较低；占有的生产资料人均规模较小，以分散经营为主；有较大的独立性与自主权；在农村社区等级体系中属于被支配和被领导者，既肩负着重大的社会责任一一提供农产品商品，又承受着深重的社会负担，是现阶段农村中最苦、最累、收入最低、社会地位最低的社会群体。

(二)农民工人利益集团。这是一个以在乡、镇集体企业，城市第二、第三产业中从事非农业劳动为主的农村利益集团。这个集团的人数仅次于农业劳动者集团，其收入一般比后者高。该利益集团的主要特点有：对集体生产资料仍具有所有权和使用权，一般还经营一小块土地；接受了工业文明的训练和熏陶，掌握了一定的现代生产技能与专业知识；还没有割断同小农经济的脐带，同土地、乡村农业仍有着密切的联系，兼有工人和农民职业的特点。

(三)农民雇工利益集团。这是以一个受雇于私营企业主、个体工商户以提供劳动能力而获得工资收入的农村劳动者组成的农村利益集团。该利益集团的主要特点有：他们与顾主之间的劳资关系带有某种资本主义的雇佣性质，在企业一切服从于雇主；他们的收入一般比农民工人高，但社会地位一般比农民工人低；职业压力和劳动强度一般比农民工人高，所承受的心理压力也比农民工人严重得多。

(四)智能型职业者利益集团。这是由具有一定专门技能，从事农村教育、科技、文化、医疗卫生等智能型职业的农村劳动者所组成的利益集团，约占农村人口的3.5%。他们大多数属于回乡知识青年、在失去跳出农门继续升学机会后，自觉或不自觉地选择了一条有别于一般农民体力劳动但又脱离不了农村和农业户口的道路。他们是农村现代化与农村商品经济发展过程中的文化技术力量，是中国农村现代化的先锋。

(五)个体工商户和个体劳动者利益集团。这是一个以生产资料归劳动者个人所有，以个体劳动和个体经营为基础、劳动成果归劳动者个人占有或支配，具有专门的技艺或经营能力，从事某项专业劳动或自主经营小型的工业、建筑业、运输业、商业、饮食业、修理业、服务业等业务的农村劳动者所组成的利益集团。该利益集团的主要特点有；成员的思想十分活跃；道德水平参差不齐；多数人能守法经营，凭本事、力气赚一点批零差价、地区差价或少许的劳务费；他们对发展农村经济、扩大就业门路、方便人民生活有着其它利益集团不可替代的作用。

(六)私营企业主利益集团。这是一个以生产资料归私人所有、以雇佣劳动为基础的赢利性经济组织的经营者组成的利益集团。该利益集团的主要特点有：他们拥有企业的人、财、物的支配权、生产经营决策权、指挥权及企业内部的分配权；经济收入较高，但政治地位和社会声望不一定很高；目前这一集团内部正面临着新的挑战和组合，他们中利用改革初期政策的倾斜优势或通过钻政策、法律的空子而先富起来的一部分，由于自身素质比较纸，没有真正的市场忧患意识，必将被淘汰，只有另一部分素质较高，具有风险意识、法律意识、市场开拓意识的私营企业才会得到更大的发展。

(七)乡村集体企业管理者利益集团。这是一个由包括乡、村集体企业的厂长、经理、会计、主要科室负责人及供销人员所组成的利益集团。该利益集团的主要特点有：他们对企业的经营管理有决策权、指挥权，与企业职工是管理与被管理的关系；他们对企业的兴衰、盈亏负责，风险较大，经济收入、政治地位与社会声望都比较高。

(八)农村社会管理者，即农村干部利益集团。这是一个由村民委员会成员、村党支部成员以及村民小组所组成的利益集团。该利益集团的主要特点有：他们是农村政治、经济和社会生活的主要组织者，是集体财产所有权的主要代表者，是党和政府各项方针、政策在农村基层的具体执行者；他们的地位与收入在不同社区之间因集体经济发展水平的差距而有很大差别；他们中的优秀分子是农村社会发展的领导力量，对农村社区经济发展、社会进步起着关键作用。

上述八大农村利益集团的形成，既适应了我国农村市场经济和民主政治发展的需要，也适应了我国农村利益格局多元化的需要。在这种伴随农村现代化必然出现的阶层分化过程中，由于先天发育不足和后天国家正式组织扶持力度不够，上述八大利益集团除传统正式组织中的村党支部外，其余利益集团皆存在“群体性不强”、“集团综合利益表达和保护能力差”、“集团与集团缺乏竞争意识”等致命缺陷。这就需要通过培育、发展使其成熟。

二、大力培育农村利益集团对村民自治的意义

从我国农村政治的民主化和现代化层面上看，农村利益集团的成长、成熟及其对政治过程的有效参与将有力的促进我国农村政治发展的民主化、现代化进程和实现程度，极大的推动我国村民自治制度的发展和完善。

首先，大力培育农村利益集团将大大推进农村村级民主选举制度的法治化。民主意义上的选举是一种有序的政治力量的竞争。虽然政治竞争在任何形态的社会都是存在的，但只有在民主制确立的社会中，政治竞争才以和平有序的方式在民主法制的轨道上推行。与国家政治竞争不同，村级政治竞争的目标不是取得国家权力，而只是获得对村级自治组织的管理权力。1987年全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，是我国村民自治的具体制度安排。它第一次明确规定村民委员会由村民直接选举产生，从而拉开了村级竞争性选举的序幕。但在该法的试行期间，由于它并没有对村级直接选举的程序作出具体规定，因而全国进行真正开放性村级竞争性选举的地方并不多，大多为体现组织安排的动员式选举。这种选举的竞争性不强，虽然在选举程序上也实行差额选举，但在差额人选上，谁是要选上的人，谁是陪选者，都事先作了安排，选举结果大多与事先预设相同。在当时的我国农村，国家主导社会的色彩十分突出，乡镇政府对村民选举的影响较大，村级选举的开放度不高，村民参与民主选举、民主决策和民主管理的积极性较低。1998年新的《村民委员会组织法》对村级选举的竞争性程序作了明确的规定，村民委员会候选人应由村民直接提名，这就在制度程序和实质性内容两方面为村级竞争性选举提供了可能，并使正式组织难以再直接介入村级选举。竞争性选举意味着不同人的自由参与和角逐，在这种开放性的竞争中，组织的影响力远远大于个体，从而使不同组织的介入成为支配竞争性选举的重要因素，在某种意义上我们可以说，在我国农村，非正式组织的活跃程度是选举竞争的重要支配因素。然而，如前所述，目前在我国农村，虽然农民也并非完全是个体的，但作为非正式组织的各利益集团的发育和成熟程度远远不能适应开放性的竞争性选举的需要，从而导致候选人要想获得当选，就只有通过一些不合法的途径。一是通过许愿、请客、送礼等方式拉选票、搞贿选；二是借助宗族和派性势力，利用人多势众的优势，到处游说，乱拉选票；三是走上层路线，借助于乡镇政府或者村党支部的“暗箱操作”来控制选举。可以说，正是这样一种不健康、不合法、非制度化的选举方式，使得民主选举这样一个民主制度的基础性环节，在我国农村严重变味、扭曲，从而极大地阻碍了我国村民自治制度的发展。要想彻底改变目前我国农村民主选举的尴尬局面，唯一的办法就是大力培育各种利益集团，只有各种利益集团的组织性、凝聚力、号召力大大增强，农村的民主选举才能避免贿选、宗族垄断和基层政权控制等一系列弊端，走上一条健康的、有序的、法治化的道路。

其次，大力培育农村利益集团将大大促进农村村级民主决策制度的法治化。民主决策是村民自治制度的重要内容，它的实质是实现决策主体的利益表达。现实政治生活中的公共决策是各利益集团之间互动的结果，各利益集团利益的依法有序表达，是合理有效决策的基础和前提。事实上，一个政策的制定过程就是各集团相互竞争，并对政府施加压力，从而使政府不断作出反应的过程，其结果取决于各利益集团相对的影响力——成员人数的多少、财富的多寡、组织力量的强弱、集团内部的凝聚力、领导者能力的高低、集团与政府决策者之间的距离远近等因素。而利益的表达，是由不同类型的利益集团的代表或个人，通过一定的渠道和方式向执政党、政府和各级组织表达自身的利益要求来实现的。各利益集团由于其自身结构和所处社会政治地位的差异，因而产生了多种利益表达方式。如果说西方国家利益集团影响政府决策的主要手段有直接游说、法院诉讼、间接游说和影响选举等多种方式，那么就我国村级民主决策而言，就只有村民大会和村民代表大会这样两种主要的广大农民群众实现其利益表达的方式。然而，由于缺乏有组织的各利益集团的参与，许多农村的村民大会和村民代表大会的召开很不规范，时有时无，讨论的事项也无明确的规定，议事规则更是杂乱无章，“两会”形同虚设，农村的民主决策权力往往为村委会或村党支部所左右，广大农民群众很少有参与的机会。这样一种情况的存在严重违背了实行村民自治制度的初衷，严重侵犯了广大农民群众当家作主的民主权利，必须彻底改变。变的唯一途径就是大力培育各利益集团，增强各利益集团集中表达群体利益和实现群体利益的能力，增强各利益集团的凝聚力和号召力，调动各利益集团参与民主决策的积极性，从而构建起健全的利益表达制度和民主决策制度。

再次，大力培育农村利益集团将大大促进农村村级民主管理和民主监督制度的法治化。如果说民主选举是基础，民主决策是核心，那么民主管理和民主监督就是关键。尽管新《村民委员会组织法》对村级民主管理和民主监督制度都有明确的规定，如规定村民会议拥有立约权、监督权、罢免权，但由于农村各利益集团组织性不强、凝聚力差、参政能力低下，加之大多数农民文化水平不高，普遍缺乏民主管理和民主监督能力，村级民主管理和民主监督现状不容乐观：不少地方的村委会既不搞村务公开，更不搞民主评议；一些地方的村干部贪污腐败，大肆搜刮民脂民膏；一些地方的村干部借助宗族派性势力，欺压百姓，为非作歹，无恶不作；一些地方的村干部独断专行，我行我素，唯我独尊，根本不把群众意见当回事……。根据国务院发展研究中心农村经济研究部的调查资料显示，85%的农民群众认为村干部存在腐败问题；23%的农民群众认为今后农村干部的贪污腐败问题将会更加严重；54%的农民群众称村里没有公开栏；50%的农民群众称村里根本就没有召开过全体村民会议。这样一种不正常现象的存在，给村民自治制度蒙上了一层不光彩的阴影，并严重威胁着村民自治制度的发展。可以说，如果我们不能有效解决村级民主管理和民主监督问题，我们的村民自治制度就没有存在和发展的价值。在目前政府正式组织难以再介入村民自治的情况下，解决村级民主管理和民主监督的关键就是要依靠各利益集团。只有把各利益集团动员起来，让它们关心自己的利益，关心集体的利益，增强维护自己和集体利益的意识，积极参与村级民主管理和民主监督，才能解决村民自治中这一大难题，从而使村级民主管理和民主监督走上健康的法治化的轨道。

收稿日期：2002-05-21

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