SARS危机管理与政治问责制

一、危机暴露政府体制的弊端

这次SARS危机再次暴露了政府行政管理体制的弊端，说明现行体制已到了非改不可的地步了！目前的体制弊端，我用四句话概括：政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。在这种体制下，一级政府遇到社会危机时在一定程度上失去了对某些部门（如卫生部门）的有效调控能力；而某些部门自我做大，它们将权力的行使与自身利益纠缠在一起；各个部门在处理方式上习惯于层层审批，总是等待着上级的意思，该负的责任谁也不清楚；行政审批的复杂化，又导致正常工作的效率低，遇到SARS之类的特殊危机事件，更缺乏足够的能力去处理。一遇到危机，马上暴露出缺乏有效及时的快速反应机制。

另一弊端是，我国政府体制由于政府职能没有划分清楚，许多事项管理上条块分割严重。在这种制度下，地方政府也很难协调各部委、党政军系统的关系。从整个体制上看，在危机时刻对一些重大事项谁负责、对谁负责的问题，谁也不清楚。即便中央政府下令，各级政府各个部门之间也难以有效协调——大家都是一亩三分地，各管各的。利益拼命争、责任拼命推。一直推到中央发话才行得通。这是不负责任的体制，缺乏责任心的体制。现行行政管理体制的弊端在此次SARS危机的挑战下暴露无遗。

上述两大弊端即体制四化弊端与条块分割弊端形成危机处理中的三足鼎立的利益僵局。一足为事发地政府的主管部门，二足为该部门所隶属的本级政府，三足为上级政府主管部门。危机事件发生后，事发地政府的主管部门需要同时向该部门所隶属的本级政府和上级政府主管部门报告。在宣传管理部门的报喜不报忧报喜少报忧的传统宣传方式的惯性影响下以及揣摩领导意图讨好领导喜好的官本位体制下，事发地政府的主管部门在上报时不得不再三权衡对自己的利弊得失。当本级政府与上级政府主管部门之间在态度和意见上存在分歧或差异时，该报告部门则更加为难。如此格局在五级政府之间在许多事项管理方面几乎层层都有这种问题。

政治责任制度在宪法与组织法里都有，但过去很少启动。这次由执政党启动，作为一种开始，未来会逐渐演化出人民代表、政协委员提出罢免案，这个时候，政治问责制就算完善了。付出政治上的阵痛，使老百姓的知情权终于得以申张。尽管每天以百计的增长速度让人感觉心惊肉跳，但政府目前所持的真实透明态度，仍旧得到了社会的认可。政府此举让大家了解了疫情的发展程度，就会以此来提高警惕，加强防范，而不至于像以往一样，即使危险在身边也浑然不知。政府是下了决心要战胜这场瘟疫，但目前的势态已不是短期内所能消除和控制的。回过头来想想，是谁延误了战机？究竟哪个环节出了问题？如何来解决这些问题以防患于未然？这都是值得我们认真思考探讨的。要建立一套行之有效的公共预警机制，必须加强新闻媒体、人大会议、派以及社会公众对政府的监督力度。同时，SARS防治也暴露了我国行政体制上的根本弊端，已到了非改不可的程度了。

二、SARS危机说明要树立人权和知情权意识

以前政府在处理类似事件的方式往往是我行我素式的，认为是内部事物，外界无权干涉。现在融入国际大家庭中，这种方式已经不可行了。从这次事件中，政府汲取的教训是，各级领导干部必须牢固树立人权保障意识。只所以会出现有的部门、单位的领导在SARS危机面前麻木不仁、欺上瞒下、克扣公共信息、压制媒体舆论的监督作用等现象，是因为除了体制制度方面的缺陷外，在观念上就根本不了解人权为何物。过去，在极左思想的长期影响下，人权被贴上“资产阶级”标签，许多干部谈及人权便会谈虎色变。缺乏对人权价值观的重视，自然也会对各项具体权利如公众的生命权和知情权等缺乏认真保护的意识。生命权是极为重要的基本权利，岂能视生命为儿戏？对人权价值的轻蔑是一切官僚主义和腐败现象产生的根源。我国加入世贸组织过程中，政府同时签署了国际人权两公约，这是我国历史进步的标志性事件。中央一再要求要把人民群众的生命健康放在第一位。但一些地方和部门执行起来大打折扣。根本上还是因为缺乏人权保障意识和机制。如何进一步加强对干部进行人权教育的问题，应当引起有关方面的高度重视。

在SARS危机的前期处理过程中，有关地方政府和部门采取的公共信息隔离是导致危机加剧和扩大的重要原因。公共信息隔离反映出一些领导干部对公众知情权的忽视和淡漠。根子上是对人权概念的忽视和淡漠。从当初的公共信息隔离到如今举国上下无处不见的正常人员隔离，在逻辑上有其内在的联系。知情权是公民的基本权利。1946年联合国大会第59号决议，宣布知情权为基本人权，将知情权提高到相当一个高度来认识，强调知情权是联合国致力于维护的一切自由权利的关键。1948年，《人权宣言》进一步强调知情权，“人人享有经由任何方法寻求接受和传递信息的自由”。但我们国家几十年的传统体制，把“人权”贴上资产阶级标签，直到最近几年“人权”才变成正面的字眼，认识有所提高。SARS危机表明，对知情权的侵害必然会导致对其它一系列基本权利的侵害。如今全国各地漫无法度的人员隔离措施，各种基本权利的随意限制，都说明必须加强对各级干部进行人权教育。在我国政府签署国际人权两公约以后，政府权力的底线清楚了。这个底线就是人权。政府的各种措施不得随意侵害基本人权。即使在战争时期，也不得随意克减基本人权。

在这次SARS事件中，大家关注的另一个焦点是公民的知情权问题。公众的知情权必须保障。不但危机事件本身的信息应该公开，危机事件之外政府行为的信息也应该公开。信息公开化问题我早在十年前就呼吁过。但十年过去了，将“信息公开法”列入立法阶段仍然很难。SARS事件应该是一个推动。现在看来，以前那些“内部情报”、“保密”的东西许多都是应该公开的。

一些人好象仍持有这样的理由或借口：把信息全部公开，会引起公民恐慌，从而影响社会经济发展。这种想法完全是错误的。如果不公开，瘟疫蔓延开来，到了不可收拾的地步，那就不只是对我国人民的犯罪，而是对整个人类的犯罪。撒谎只会使外界对政府失去信任，影响外界的投资信心，经济更容易受影响。政府形象也丧失权威性，反之，将信息公开出来，外界对你才有信心。这也是特殊时期“开放倒逼改革”的特殊作用。另外一方面，没有信息公开也没有自由竞争。政府垄断信息是极大危害。世贸组织规则要求平等公开，对国企公开，也对民营企业公开。

还有一种糊涂观念认为，公开信息会导致社会恐慌。其实危机中的社会恐慌恰恰是信息不公开所导致的，是信息公开不充分所导致的。政府如果只是公布每天有多少人感染、多少人被隔离，却不公布正在采取哪些措施、被隔离者的隔离处所条件等信息，当然会引起各种猜测。发生抢购物品的恐慌，是由于政府有关物品价格和供应量等信息不及时不充分所导致的。在危机时期，政府尤其需要及时通过社情民意的调查系统了解大众心理，不断相关信息来减缓和化解社会心理压力。及时充分地公布公共信息是减少社会恐慌的根本措施。在美国，卫生部门必须向公众报道所有流行病的爆发情况，这主要是通过疾病控制和预防中心的周报来进行的。而畅通的新闻传播途径帮助将这些信息以最快速度传递给公众。

目前各国都在制定法律确保信息的公开。公民参政的前提是知政。韩国、日本、澳大利亚等国都有信息公开法。信息公开法也应建立“司法救济制度”，也就是说，因为政府信息不公开而导致感染的，公民可以告政府，要求一定的经济赔偿。

三、健全危机管理系统

从SARS事件反映出，在建立危机管理系统方面仍有许多工作要做。各级政府都要建立危机处理机制，建立危机管理系统，包括对公众的信息系统。目前看来，许多领导干部连危机系统的概念都没有。重视危机管理，这是全球性政府管理理论和实践的发展趋势。各级干部应当增强危机管理意识，要正确认识危机的积极功能与消极功能。危机与常态只是相对的。常态是由许多潜在危机和表象危机之间的时间差所构成。危机是对社会系统的高度优位价值和目标的威胁。局势剧变前可供选择的决策时间极为有限。这就要求各级领导干部在危机面前必须以高度负责的精神作出快速反应，不得延误时机。已经呈现的危机能够预告更大危机的可能到来。对一些似乎规模和影响不大的危机决不可以掉以轻心。危机决策大多具有不可逆转性。一旦发生决策失误就会后患无穷。危机决策就是控制危机并使之转化为常态。危机既表明可能局势恶化，也表明可能有新的转机。危机处理得当的话，有利于加强组织系统的整合基础，有助于加强群体内部团结，有利于加强系统对环境的适应性。危机处理具有社会安全阀的作用。SARS危机的发生暴露出政府体制的弊端，从而有利于促进变革。危机管理具有紧迫性、权变性、心理约束性、跨辖区性的特点。由于社会压力和紧张状态的作用，深重的危机会导致非理性行为。危机处理者会犯意想不到的错误。在处理重大危机时，可能需要进行政策调整。因此，需要对政策调整事先进行严密论证和准备。

危机管理过程由三阶段（发生前，发生中，发生后）组成，在每一个阶段，都需要建立相应的危机管理机制。危机管理机制的建立应当围绕五大环节进行：危机信息收集、危机预防准备、危机演习（使人员资源发挥预期效果）、损害控制处理和事后恢复。因此需要建立危机计划系统、危机训练系统、危机感应系统、危机指挥中心（包括决策者与智囊、危机处理小组和危机处理专家）、危机监测系统和危机资源管理系统。危机发生前的管理活动要努力将危机化解在爆发前。危机发生中的管理活动要注意将危害控制在最小范围内。危机发生后的管理活动重在恢复原状，汲取教训。建立危机处理机制的前提是行政体制的改革，否则，危机管理系统的作用是有限的。国务院建立危机管理系统的同时，全国人大有关方面应抓紧出台危机处理法，明确法律责任，主观上故意瞒报的、不作为的、克扣信息的，都必须追究法律责任。

危机决策是典型的逆境决策。像SARS这样的危机是在特定时限中要求迅速作出决策的突发性事件乃至灾难。逆境泛指在制定政策时面临的各种严重困难。逆境所构成的挑战可能是政府改革和进步的前提条件。危机决策要避免政策死角。逆境可能是由明确而易于把握的因素造成的；也可能是由多重且难于把握的因素造成的。有的逆境运用已知的政策措施能够应付；有的逆境用尽已知的政策措施和办法也无济于事。内生的逆境是政府体制本身固有的弊端造成的；外生的逆境是政府体制以外的因素所造成的逆境。在实际中外生的逆境与内生的逆境往往会交织在一起，像此次SARS危机一样，需要大力改革政府体制。危机政策问题的转变或剧变会影响人们对传统的政策规范、政策假设、政策习惯、政策原则的看法。此种变化的积极方面会有利于促进政府管理方式的改革。

观察SARS灾害，可以将这一时期称为“历史性时刻”。对此的分析来自两方面，其一，从疫情的角度看，这是历史性的；其二，从我国政府处理的角度看，它则是一个转折点，我们的体制也自此开始转轨。在我看来，我国传统体制的“条块分割”、“知情权缺失”以及“危机管理乏力”在这一突发事件里暴露无遗。但在应付突发危机时，政府的改进也极其迅速而有效率。同样注意到4月24日成立的全国防治非典型肺炎指挥部，应当给予高度评价。在旧体制开始转轨，但真正完成尚有待时日的前提下，这一危机管理系统的建立，是最具现实价值的选择。

四、改革中央与地方关系

我国行政体制的一般运作程序存在放权不够的问题。在我国的行政结构里，一般而言，更偏重于中央各部委。惯例是，各省市出了什幺问题，按相应对口的部门逐级上报。以SARS为例，广东下面各地市会报到省疾控中心或卫生厅，省疾控中心或卫生厅就报到我国疾控中心或者卫生部，当然也会报到省政府。但作为块的地方政府，会考虑经济影响等问题，加上一些错误和糊涂观念在作怪，就会等着上面拿主意。SARS就等着卫生部拿主意了。这时候，如果卫生部自己掂量一下，就像我们所看到的那样，他们自己来平衡报不报、报多少，取一个乐观态度，麻烦就来了。另外，上面的这种平衡选择，很自然会刺激下面，结果层层掂量层层平衡，当然就可能瞒报谎报。这种模式，在一般情况下，不会出现什幺特别的麻烦，但面对SARS这种的传染病，如果上面犹豫或者判断出了偏差，问题就大了。事实上更能准确判断形势与正确做出决策的是下面，是‘块’，但他们很多时候又无权决定。这样的结构，其它行业也完全一样。再比如学校是否可以停课，这是地方政府最清楚的事情，但同样也需要层层上报，最后教育部同意了，下面才可以停。在SARS这种的传染病的公共卫生危机问题上，哪一级政府有权处理，在法律上应当有明确的规定。能实行一级审批的，决不允许搞两级甚至多级审批制。危机处理要求审批的层级要适当，否则会导致延误时机或草率从事。

更健康的社会治理结构特别是危机处理结构，条块之间，块应当更有权力。地方政府在处理危机方面应当有及时决策的权力。我国中央和地方的分权还远没有到位。地方自主权的到位需要伴随民主化改革。以民主制约地方政府的决策权，这是分权改革的关键。而这样的分权制变化，需要更长的时间才可能完成。在目前情形下，更具选择性的方案是建立危机管理系统。SARS事件表明人民的生命权、健康权与知情权等权利高度融为一体，而这些权利，恰恰是基本的人权。过去我们讨论电子政务，信息公开。但在操作过程中，最麻烦的地方在于，什幺信息可以公开，什幺不可以。而这次事件，可以为过去的讨论提供一种新思路。

五、启动问责制：抗SARS的转折点

政府应对SARS危机的转折点是以4月20日开始追究官员责任为标志的。被免职的人员中，包括卫生部原部长张文康和北京市原市长孟学农这样的省部级高官。随后，全国各地陆续行动起来，先后追究数百官员的责任。仅湖南一省被追究责任的官员已经达200多人。在这些人当中，副科级以上干部有57人，处级干部5人。14人受到党内严重警告或行政记大过处分，12人受到党内或行政撤职处分，38人被就地免职，2人被开除公职，2人受到留党察看或行政开除留察处分。另有9人的问题正在立案查处中，其余人分别受到行政降级、通报批评、诫勉等处理。湖南省常德市委于4月28日决定，免去其市政府副秘书长、市政府办党组副书记、市政府办公室正处级督查员彭孟雄官职，并通报全市。彭孟雄“官帽”被摘的原因是身为市政府副秘书长、防治SARS指挥部综合信息组负责人，却擅自外出饮酒作乐，离开工作岗位长达5个小时，造成工作严重失职。至今因SARS被追究责任的官员人数较多的还有内蒙古。内蒙古已经有60多人分别受到不同的处罚，如停职检查、免职、党内警告和政纪处分。在被追究责任的官员中，有一些人被追究的是领导责任。河北省涿州市委副书记王天琴被撤职就是追究领导责任的典型事例。4月初，涿州市一名SARS患者到医院求治，由于有关人员拖延怠慢，导致患者死去，其3名家人及陪护人员也被感染。事情虽然发生在医院，但王因负有领导责任被撤职。

卫生部和北京市的主要负责人被免职，这个处理是及时的。发生问题后，该撤职的撤职、该追查责任的应继续追查责任。我认为还不仅仅是这两个官员的问题。SARS被纳入法定的传染病，已在法律层面上被定性。对于涉及公众生命安全的公共信息，故意隐瞒不报的，已经构成违法行为。对于故意隐瞒不报的，只是免职是不够的，严重的应该追究法律责任。但目前的问题是，我们的法律规定不清，也反映出法律规范必须严格。通过对这两位高级干部的处理，对于其它干部可以起到警戒的作用。对中央的有关SARS危机的决策，必须不打折扣地贯彻执行。在涉及人命关天的重大事件方面，犹豫不决的、不能坚决贯彻的，马上要撤换；情节严重的，要承担法律责任。目前，卫生法、药品法等法律只是明确了有关部门的权力，而行政官员如果违反规定，应承担什幺样的责任，却缺乏足够详细的明文规定。在完善有关法制方面，应该强调责任意识，通过建立法律责任机制的方式，建立有效的危机管理机制。目前我国根本没有危机管理机制，所有的措施都是临时性的。年年有灾害，但没有人负责。有人抱怨说我国的官越来越不好当，这是好事。现在不是不好当，而是太好当了！

这是我国首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。社会各界乃至国际舆论普遍认为，我国新一代领导集体为切实转变政府工作作风而采取的措施，得到了广大民众的认同。

六、政治问责制：重在异体问责

政治问责包括同体问责和异体问责。目前启动的政治问责制主要是同体问责，而不是异体问责。所谓同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。政治问责制重在异体问责。离开异体问责的问责制是苍白无力的缺乏持续性的问责制。异体问责制的内容主要是五大涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制；派对执政党的问责制；派对政府的问责制；新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对执政党组织和政府的问责制。至于执政党对于政府及其领导的问责，在性质上仍然属于同体问责，因为各级政府领导主要是由执政党推荐产生的。

同体问责制在执政党的许多文件中都有规定。中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部发出的《关于坚决防止和查处干部选拔任用工作中的不正之风和违纪违法行为的通知》提出，要进一步建立和完善干部推荐责任制、干部考察责任制、干部选拔任用决策责任制和用人失察失误责任追究制，形成干部选拔任用工作责任制度体系。通过体制创新，逐步铲除“跑官要官”、“买官卖官”等不正之风和违纪违法行为产生的土壤和条件。这些问责制的形成有利于加强反腐倡廉，追究违纪违法行为的领导责任。

同体问责制的大规模启动对于警戒官员抗击SARS仍然具有立竿见影的效果。根据中共的党章，官员受处分的方式，包括撤职、免职、停职检查、通报批评、党内警告、行政记大过、免职留党观察等，视情节的轻重而定。这些处分措施虽然属于党内问责制的范畴，但对于推进引咎辞职制度有着不可忽视的作用。党内问责制启动后，一些地方党政要员开始树立引咎辞职的意识，采取引咎辞职的做法。5月3日辽宁省长在大学表示：“如果一个宿舍发生交叉感染，教育厅厅长要引咎辞职；一个班级出现问题，主管副省长要引咎辞职；要是一所大学发生大规模疫情，我这个省长就引咎辞职。”虽然此话意在强调高校是一条大战线，防治SARS工作一定要引起高度重视，并非立军令状，但恐怕有泼水难收的效果，对有关官员难免压力无限。在宝鸡市，市委书记对全市官员下达了死命令：如果出现一例SARS患者，该辖区分管领导要免职。在这种压力下，逐步出现引咎辞职将会成为较为普遍的现象。

要使引咎辞职最终成为一种政治惯例，只有同体问责制还是远远不够的。政治问责制的本质是依宪治政。这里依宪治政所针对的政治行为既包括政府行为，也包括执政党的行为。政治问责制在本质上是依据宪法监督执政党和政府的行为，努力实现依宪治国和依法行政。因此，只有加强异体问责，才能对执政党和政府产生应有的政治压力和制约作用。

七、政治问责制的核心是民意机关的问责

在SARS时期，很少听到人大代表主动提出政治问责的质询案。这是不能不令人感到遗憾的事情。

在政治问责制中，核心内容是民意机关的问责。在各类问责主体中，人大是最重要的问责主体。我国宪法第三条、第一百二十八条明确规定由人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大“负责”。这里的负责所强调的责任首先是政治责任。此外，在政府组织法、人大议事规则等有关法律法规中，也有类似的规定。但由于缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，所以虽有质询制度，却很少启动；虽然有罢免制度，也主要是对已有违法犯罪的官员才实行。宪法和地方组织法等法律规定了各级人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、罢免权等。按照地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤消本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长和由本级人大常委会任命的人民政府其它组成人员，人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。“罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使问责权的主要方式。通过行使质询权和调查权可以对有关官员起到威慑作用。对于需要罢免和撤职的，坚决予以罢免和撤职，这是政治问责制的核心内容。通过人大行使质询权、调查权、罢免权和撤职权，可以导致一些官员为了避免被罢免或撤职，主动提出引咎辞职。随着依法治国的力度不断加大，需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。

加强人大的问责制还需要把质询对象由国家机关扩大到国家机关工作人员。现行法律对质询权的规定很不完善。全国人大组织法只规定了在人代会和常委会会议期间，一定数量的人大代表和常委会组成人员可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案。而没有规定对这些部门负责人的质询权。地方组织法关于质询对象的规定也不一致。地方组织法第二十三条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名，可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案”。这里的“政府所属各工作部门”显然要比政府组成部门的范围广。而地方组织法第四十二条规定的常务委员会组成人员的质询对象中，又不包括政府各工作部门。这些问题的存在不利于发挥人大问责制的作用。

由于近年民意机关监督作用的不断发挥，在政府和法院检察院中，逐步会建立以引咎辞职为核心的政治责任制度。这一点在法院的问责制度的创新中最为突出。九届人大四次会议上，最高人民法院院长肖扬在报告中提出要“全面推行领导干部引咎辞职制度，对发生重大违法案件负有直接责任的领导干部，除给予相应的纪律处分外，其本人应主动提出辞职，本人不提出辞职的，建议同级人大及其常委会罢免或撤换”。这一点引起了人大代表和政协委员以及社会舆论的强烈反响。这是人民法院做出的勇于承担政治责任的庄严承诺。政治责任的涵义就是要对选出它的民意负责，对人大负责。政治责任的追究制度的加强，有利于对官员产生政治压力和制约，使之尽职尽责。

八、政治问责制的关键是非执政党的监督

由于对执政党的监督力量应当来自非执政党，所以在法治国家中，政治问责制的关键是非执政党的监督。非执政党的监督作用的发挥程度决定了执政党和政府的行为接受约束的程度。按照“十六大”20年后要实现法治我国的目标要求，政协应在对政府的监督方面发挥更大作用。目前，政协对国家更大事务的决策、对重要法律的制定、对政府重大政策的制定以及对其它一些国家政治生活、政治事务参与的力度不够，参与的深度不够，参与的广泛程度也不够。政协应该在政治文明建设的各个方面起到重要作用。政协在促使执政党行为文明建设方面，应有更多措施，更多渠道。现在，在执政党重大决策问题上，执政党已形成惯例，要与政协、各派进行协商，但这种做法还应进一步制度化，规范化，应该在执政党与政协之间的关系问题上有更明确的制度措施与制度创新。执政党对政协干部的管理应逐步放开。执政党应只推荐政协领导人，只应对政协的政务官进行管理，其它的一概不管。在政协各派的党员发展问题上，执政党应全面放开。派是执政党的同盟党，是拥护执政党执政地位的参政党，派党员越多就意味着执政党的社会基础越大，执政党的合法性基础就会越牢固。不加入执政党的公民，吸收到派，有利于加强执政党的执政地位。要加强各派从外部对政府的监督，同时，要把派的人才逐步吸收到政府当中，有计划地迅速扩大干部在各级政府中的比例。20世纪50年代，派在政府各级领导岗位中都占有很大比例，今后应逐步恢复这种状态，逐步在国家领导人以及各级地方政府中迅速扩大派成员的比例，争取在20年内，达到派的干部与执政党的干部比例大致相当，这样可使有我国特色的多党合作制充满活力，使政府本身充满活力，也可使公民广泛得到政治学习与锻炼，积累公民参与政治的经验，从而促进我国民主化与政治文明的建设。

一国公民的文明程度与该国公民的基本权利在法律、政策、制度上得到落实的程度相关，基本权利落实得越好，公民文明程度就越高，社会文明程度也就越高。为树立公民基本权利观念，十六大着重提出了公民的四大民主权利：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，要把这四大民主权利当作今后20年我国人民首要的人权来对待。在保障公民的基本权利方面，政协的作用应更为突出，在此方面，政协有很大空间去进行观念创新，制度创新。执政党大的决策，比如五年计划、机构改革等等，都要与派对话；此外，在国家重大外事活动安排中也考虑到派的参与。这些做法逐渐成为惯例，但下一步要做的是逐渐纳入制度化。制度化就是最后要达到法定化的程度，这是今后20年改革和发展的一个目标。达到法定化程度，就是执政党在哪些重大事项上必须通过什幺方式、什幺途径、什幺样的组织形式来和派进行正规的对话，这都要有硬性的法律规定。没有法定化，就没有制度约束，违反了也不会承担责任。法定化严格说来要制定政党法，政党法既要约束执政党行为也要约束参政党行为。

经过五六十年的磨合，派已经成为共产党的同盟党，是共产党致力于发展的一个重要支持者。既然如此，派发展壮大就说明共产党执政基础在扩大，合法性基础在扩大，社会凝聚力在增强。所以，它应该有更大的空间。在人大里面要逐步提高派的地位，包括各级人大代表的比例。过去每次换届，中央都要求共产党员在人大中的比例不要太高，但是各级地方一操作起来就远远高于中央的要求，为什幺这样呢？一些领导思想观念在作祟，他们认为都是共产党员，操作起来顺。这种陈旧落后的观念必须改变。

此外，在人大议事制度中要逐渐建立能发挥派作用的机制，其中包括提名机制。现在政党提名基本上是执政党提名，派提名还没有建立起来。虽然允许代表联合提名，但在实际操作中作用有限，很难搞联合提名。因此派提名的机制应该建立。在条件成熟时还应该建立政协跟人大的联席会议制度，并逐步规定人大的法律议案都要拿到政协去讨论，人大和政协其中一个没有通过就不能生效。这样保证代表面更广泛，审议更加慎重。要通过各种方式来发挥派的监督作用，包括发挥派的政治问责的作用。

九、政治问责制的基础是新闻自由的实现

在SARS危机的前期，政府有关方面的隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的情况如此严重，新闻媒体的监督作用到哪里去了？媒体为什幺在长时间里保持沉默?一些媒体的很多社论和文章把要求公布真相的声音说成是“别有用心”、“居心不良”、“恶毒攻击”等等，不仅没有发挥媒体的监督作用，而且丧失了起码的职业良知和做人的良心。在SARS危机的前期SARS的大范围传播，难道不值得媒体和新闻主管部门反省吗？引咎辞职这个制度的建立，特别是要依赖舆论监督作用的发挥。16大报告提出执政党执政能力建设问题、政府能力建设问题、加快行政体制改革和政治体制改革等问题都需要创造良好的有利于实现新闻自由的舆论宽松环境。

涉及到公民知情权等基本权利的保障问题必须慎重再慎重。要鼓励媒体积极维护公民权利，加强权利保障的舆论力量，在舆论领域不能搞统一口径。在监督上必须做到议论多元。整个新闻管理体制和管理观念已经到了非改不可的时候了。新闻管理体制改革不能延缓，必须加速。我国在国际社会要发挥重要作用，必须按照国际准则来行事。要鼓励公民树立维权意识。政府部门行动缓慢、不公开信息甚至有意欺骗、愚弄民众，愚弄国内国际舆论、公开撒谎、瞒报漏报等行为，引起的公民受害应该可以起诉政府宣传部门及其有关人员。要通过各种制度创新促使政府加快改革新闻管理体制。要在新闻管理领域实行领导干部辞职制度，探索制定自愿辞职、责令辞职和引咎辞职的实施办法。对于反对改革和压制舆论监督的不称职干部要早发现、早帮助、早调整。

总之，以4月20日开始追究官员责任为标志的政府应对SARS危机的措施初步取得了良好效果，深得人心，受到国内外舆论的普遍好评。要抓住这个转折点，一鼓作气大力推进政治体制改革，建立和完善各种政治问责制，普遍推行引咎辞职制度，使中共十六大提出的20年建成民主法治国家的目标逐步得以实现。（公务员之家版权所有）