失地农民就业问题研究论文

摘要以社会排斥为概念工具，分析了失地农民在城市化进程中受到的各种排斥。这些既损害了失地农民的利益，也制约了我国和谐社会的构建。因此，以就业为核心的反社会排斥政策成为解决我国失地农民“失地又失业”的重要手段。

关键词社会排斥；失地农民；就业

失地农民是指那些由于工业发展、小城镇建设或基于城市建设的需要，因耕地被征用而失去土地，但仍保持着农民身份，尚未真正转为城镇居民的农民[1]。由于当前的社会保障体系尚不完善，就业环境尚不成熟，农民一旦失去了土地就等于失去了一切生活的来源和保障。失去土地的农民成了“种地无田、就业无岗、社保无份、收入无路”的“四无”人员。失地农民为了国家的建设和发展，牺牲了自己的利益，到头来却成了新的弱势群体，其原因固然存在一些制度、政策上的不合理因素，但是，其中最根本的问题在于失地农民的就业困境，就业难导致失地农民生活困难、收入无路，难以融入新的城镇生活，这可用社会排斥理论进行分析。反社会排斥是我国当前构建和谐社会的“题中之义”，以就业问题为核心的社会政策能够让失地农民重新融入社会，达到反社会排斥的目的。

1社会排斥理论研究综述

由于西方社会的政治传统和文化背景不同，对社会排斥的理解也不尽相同。现代意义上的社会排斥首先由法国学者勒努瓦（Lenoir）在1974年提出，是指那些不能分享经济增长成果的人，包括残疾者、自杀者、反社会者等，这个时期的社会排斥指涉的对象比较狭隘。至20世纪80年代，法国政府对社会排斥的使用，已转变为“与技术改变及经济重构有关”的“新贫”。1988年，欧盟在第2期的欧洲贫穷方案中第1次提到这个字词，1989年的欧洲社会宪章中第1次官方文献中使用。从90年代起，社会排斥成为欧盟社会政策的焦点。对于社会排斥的概念内涵，欧洲各国在使用上并没有单一的架构，而是受到民族国家的政治文化影响有所不同。尽管理解不同，但是社会排斥具有一些共同的特点：①社会排斥是一个多面向的概念，即就业、教育、住房、人际关系等被排斥，或分为经济、社会、文化和政治排斥；②强调社会排斥是由不同的社会推动者和施动者导致的；③强调社会排斥是一个动态的过程，也就是说，社会排斥研究强调是“谁”（推动者和施动者）通过怎样的制度过程将他人排斥出一定的社会领域，重在揭示其中的机制和过程[2]。

近年来，社会排斥广泛地出现于西方的社会政策文献中，成为一种学术及公共政策的新流行。阿马蒂亚·森认为[3]：“在农村，对一个没有土地的家庭而言，其处境是很艰难的······无论一个家庭是否重视其与‘自己的土地’之间的关系，没有土地都会使该家庭遭受进一步的经济与社会剥夺。”因此，国外对社会排斥的理解与研究同样对我国目前的失地农民的研究具有一定的借鉴意义。

2失地农民城市化进程中的社会排斥

由于社会排斥具有以上特征，可以成为一个有力的分析弱势群体的概念工具。因此，从社会排斥的视角分析我国失地农民沦为城市中新的弱势群体这个问题还是相当有用的。

2.1经济排斥

经济排斥指个人、家庭和地方社区未能有效参与生产、交换和消费等经济活动[2]。失地农民最先遇到的排斥就是经济层面的，一是在就业的选择上，由于农民自身的文化素质低，在务农以外的其他工作岗位上竞争能力差，难以在城里寻找到合适的工作。即使一些失地农民具有一技之长，也大都在一些“次属的、非正式的劳动力市场”工作，工作环境恶劣，工资待遇低，且无任何社会保险。二是体现在劳动报酬上。大多数农民工的劳动报酬与城里正式职工的劳动报酬体系完全不同，主要表现为同工不同酬，还包括社会福利、医疗补贴、养老保障等，这就直接导致了失地农民的收入贫穷。三是经济购买能力低。失地农民进城生活，他们参照的就是城里的生活标准，微薄的报酬只能使其勉强在城市中维持生活，经济购买力根本无从谈起。

2.2政治排斥

政治排斥是指个人和团体被排斥出政治决策过程，这些个人和团体缺乏权力、没有代表他们利益的声音。[2]在征地过程中，政府掌握着征地的绝对控制权，农民被排除在征地协商和利益增殖分配之外。同时，一些地方政府大行“圈地风”，低价征高价卖，与民争利，或在发放征地费用时层层扣押，直接损害了被征地农民的利益。当出现失地农民集体上访事件时，一些地方又采取强制措施，结果激化了干群矛盾，为国家和社会的不稳定留下了隐患。

2.3社会关系排斥

社会关系排斥或社会孤立是指个人被排斥出家庭和社会关系，即指交往人数和频率下降，社会网络分割和社会支持减弱[2]。失地农民进入城镇之后，即使他们的工作地点在城内，却很难融入城市生活，在社会交往以及日常生活的种种活动中，他们基本上还是局限于群体自身的圈子。另外，城镇的社会资源也是有限的，失地农民的介入使得一些城镇弱势群体认为他们的资源被争夺了，从而引起他们的排斥。当失地农民求助于政府的时候，政府部门间的相互推诿，处理不当，让他们的困难无法解决。没有了以往在农村中的邻里帮助，缺乏社会支持，失地农民感到孤立无援。

2.4文化排斥

文化排斥一方面指失去根据社会认可的和占主导地位的行为、生活发展方向及价值观模式而生活的可能性；另一方面指处于少数的个人和团体不能享有他们的文化权利，即保有自身的传统、仪式、宗教信仰和语言等[2]。由于我国长期以来的城乡二元结构，形成了城市和农村截然不同的2种文化传统。城市居民有一套与市场经济相适应的观念价值体系，其权利意识、理性认识、法制观念等等都是农民所缺乏的，而来自农村的失地农民在本质上还保持着农民的自我封闭、轻视竞争、安贫乐道、追求均平等传统价值观念。当失地农民茫然地由农村进入城市中时，城市的那一整套完整的价值体系就已经在无形之中将他们排斥在外了。

2.5福利制度的排斥

福利制度的排斥指个人和团体不具有公民资格而无法享有社会权利，就算具有公民资格也被排斥出某些国家福利制度。后者包括排斥出社会救助制度[2]。当前中国社会保障体系并不覆盖以土地为生的农民，农村的养老、医疗、失业等各项基本社会保障尚处于起步阶段，失地农民还未纳入城市居民社会保障的范围，土地就是农民基本的、也是最后的保障手段。土地被征用后，农民一次性获得的补偿费，按目前农村人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活[4]。失地农民如果不能尽快取得新的就业机会或其他收入来源，往往很快转化为既无收入、又无保障的贫困人口，其长远生计令人担忧。

失地农民在市民化的过程中遭受着来自各方面的社会排斥，社会排斥的5个维度是相互影响的。但其中最主要的还是经济排斥，由于经济上的“低人一等”，其他各方面的排斥也就相继而来。在社会排斥有关维度之间可以建立如下关系：一是劳动力市场排斥导致贫穷及消费市场排斥，但福利国家制度及家庭和社会关系系统会起到缓冲作用。不过，当失业者被排斥出福利制度时，福利国家的缓冲作用就消失了，同时家庭和社会关系系统的作用也是有限的；二是劳动力市场排斥与社会关系排斥，尤其是社会分割和社会支持相关，但受家庭结构和福利国家等因素的影响；三是贫穷集中会加剧社会分割或社会孤立，形成空间排斥，而由此造成的弱劳动力联系又降低了失业者再就业的可能性[2]。社会排斥的核心问题是长期失业和就业不安定，长期失业的后果将演变为“无就业能力”。克莱尔（Clare）指出：各种社会排斥过程无不导致社会动荡，终而至于危及全体社会成员的福利[5]。因此，要在确立社会公正理念的基础上进行反社会排斥的制度安排和政策制定，使失地农民摆脱边缘化的社会处境。

3以就业为核心的反社会排斥政策

3以就业为核心的反社会排斥政策

3.1加大政府扶持力度，制定优惠政策，帮助失地农民就业

3.1.1完善政府扶持的失地农民就业政策。为妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计问题，维护社会稳定，劳动保障部出台了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，《意见》明确指出要努力促进被征地农民就业。坚持市场导向的就业机制，统筹城乡就业，多渠道开发就业岗位，改善就业环境，鼓励引导各类企事业单位吸纳被征地农民就业；各级政府要落实被征地农民就业安置责任，积极开发公益型岗位安置就业困难的失地农民；加强对被征地农民的培训工作，各地要有针对性地制定适合被征地农民特点的职业培训计划。为了做好失地农民的就业工作，响应国务院的政策，各地都制定了一些推进失地农民再就业的政策，江苏省太仓市就出台了《关于进一步加强就业再就业工作的意见》等文件，明确规定被征地农民中“失地失业”人员纳入城镇下岗失业人员管理轨道，享受下岗工人再创业的优惠政策。江苏省常州市武进区出台了《关于促进全区农村劳动力就业的实施意见》，近10万失地农民将从中受益。《实施意见》实现了三大突破：一是失地农民被列入了城镇劳动力就业管理范围；二是失地农民参加工作以后，按照城镇职工参加失业保险，享受城镇职工待遇；三是失地农民也可以享受低保待遇[4]。另外，一些政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策，有效地促进了失地农民就业与再就业。3.1.2政府建立市场调节的失地农民就业平台。由于就业市场的信息流动不畅，政府和社会应该多加关注就业信息，及时向失地农民提供就业信息。建立区域性农村劳动力市场，允许农民就近或在全国范围内寻找农业再就业途径。构建多层面的就业服务平台，如太仓市就建立了3个层面的就业平台，第1层面是市区劳动力公共职介市场，第2层面是在被征地农民较多的地区增设劳动力分市场，第3层面是全市的各大小劳动保障服务站。

3.2进行针对性的就业培训，提高失地农民就业能力

3.2.1通过培训，改变失地农民的一些思想意识。由于生活环境、历史文化、经济发展等方面的差异，农民的思想意识无法一时就能向市民转变。但要努力转变他们的思想，让他们能接受市场经济，对激烈的市场竞争有心理准备，改变他们原来的一些自由散漫的小农作风。

3.2.2进行有针对性的技能培训。政府部门应该建立一个完善的就业培训体系，对具有不同文化程度、年龄段、兴趣爱好的失地农民开展有针对性的就业培训。对失地农民的未成年子女要落实好义务教育，各级政府安排好未成年人的就近入学，使失地农民子女享有和市民子女一样的受教育权；对正值壮年的失地农民，可以根据不同的行业素质要求进行有针对性的培训；对一些想自行创业的人员，可以有政策优惠，鼓励其自行创业，设立创业基金等；对一些老年人，在做好社会保障的同时，可以按他们的意愿，尽量提供一些轻便的工作以供其发挥余热。

3.3发展中小企业，积极倡导失地农民自主创业

3.3.1发展中小企业吸收失地农民就业的能力。中小企业具有资本小、灵活性强、吸纳劳动力能力强等特点，能提供很多的就业机会，成为吸纳失地农民就业的一支重要的力量。目前我国中小企业占全部企业户数的99％，在工业总产值中约占60％，实现利税约占40％，就业人数约占75％，新创造的就业机会占80％以上。因此，中小企业不仅是经济增长的生力军，还是吸纳就业的主渠道。中小企业目前都处于资本积累的阶段，需要有大量的劳动力，鼓励他们吸纳失地农民就业，不仅解决了他们自身发展中所需的劳动力问题，也解决了失地农民的就业问题，可谓双赢。

3.3.2积极倡导失地农民自主创业。失地农民所处的区域一般是城乡结合区，工商业和交通业不算落后，城市辐射效应比较明显。因此，失地农民自主创业的机会还是比较多的。政府部门应该在金融、信贷、税收、技术等政策上给予一定的优惠条件，支持其自主创业。江苏太仓市的璜泾镇一直有“中国化纤加弹名镇”的美誉，其倡导“全民创业、实体创业、科技创业”，全镇民营企业达到1500多家，2.8万劳动力得以充分就业，其中223家的老板是被征地农民，他们不但解决了自身就业问题，还给社会提供了数以万计的就业岗位。江阴市根据农民的技能特点，在拆迁农民较多的璜土镇规划了333hm2土地设立了失地农民创业园，同时，制定优惠政策鼓励失地农民通过大力发展服务业和私营个体经济等途径，自主创业，增加就业岗位。

3.4完善失地农民社会保障制度，解决失地农民就业的后顾之忧

农民失去土地就失去了生存的基本保障，他们面临着市场经济的各种风险。因此，必须做好失地农民的社会保障，不能让农民成了市场经济的受害者。目前，“以土地换保障”在一些地区得到广泛的推行。“土地换保障”是指在规划区范围内的农户，将自己所有的土地使用权一次性转给政府委托的土地置换机构，由土地置换机构为失地农户符合条件的现有家庭成员统一办理各项社会保障，土地置换机构将根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费等费用全部或一部分用于失地农民的社会保障。根据这一模式，政府将征地补偿费用的一部分发放给失地农民以保障其当前的生活需要；另一部分留作失地农民的社会保障基金。同时，政府、被征地的集体经济组织各投入一定的资金，三者共同出资，建立失地农民养老保险。除此之外，有条件的地区还可将失地农民纳入到城镇居民的医疗保险、失业保险和最低生活保障等制度中去，从根本上解决失地农民的后顾之忧。只有切实解决失地农民的社会保障问题，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民就业竞争力，为他们的长远发展拓展空间，从而形成“以土地换保障、以保障促就业、以就业促发展”的良性循环。

4结语

失地农民在市民化的过程中遭受到的社会排斥，让他们难以真正融入到城镇生活中来。经济上的贫穷，政治上的被压抑，社会关系网的断裂，乡土文化的割裂，社会保障制度的缺失，使他们无法适应城市生活。要改变这一切不是一朝一夕的事，但可以抓住主要矛盾，集中力量解决失地农民的就业问题。以就业为核心的反社会排斥政策，既符合我国国情，也顺应了国际潮流；不仅能解决失地农民的被剥夺感，也是建立一个和谐、公正、富足社会的重要方面。

5参考文献

[1]陈美荣.城市化过程中的失地农民就业问题探讨[J].现代商业，2007（18）：212-214.

[2]曾群，魏雁滨.失业与社会排斥——一个分析框架[J].社会学研究，2004（3）：11-19.

[3]阿马蒂亚·森.论社会排斥[J].王燕燕，译.经济社会体制比较，2005（3）：1-7.

[4]廖小军.论中国农民与土地的关系及解决当前失地农民问题的对策[M].福州：福建师范大学，2005.

[5]克莱尔.消除贫困与社会整合：英国的立场[J].国际社会科学杂志（中文版），2000（4）：49-55.

[6]李易骏.社会排除：流行或挑战[J].社会政策与社会工作学刊，2005（1）：31-41.