民族文化法律机制的建构

民族文化公益林补偿的理论基础

民族文化公益林补偿的理论基础的实质是：为什么要给民族文化公益林给以补偿？此问题包含了两层含义：一是民族文化公益林补偿的必要性；二是民族文化公益林补偿的可能性。（一）民族文化公益林补偿的必要性民族文化公益林补偿体现了“实质公平”的正义价值，促使社会耦合，整合民族地区的社会资源，从而推动了民族文化公益林开发和保护。民族地区生态旅游和乡村文化旅游的某些经济价值，民族地理标志和民族商标的有些经济价值，都是由“民族文化公益林”转化而来。实践生活中，民族地区的生态旅游和乡村文化旅游的经济价值，民族地区地理标志和少数民族商标的经济价值，由公司和政府所垄断，对于为民族文化公益林开发和保护付出智慧和劳动的少数民族来说，极为不公平。通过民族文化公益林补偿，一方面，可以实现“实质公平”的正义价值。另一方面，民族文化公益林补偿基金具有社会性和福利性。“公益林生态补偿制度解决了公益林生态外部经济性的市场失灵问题，公共物品属性的非排他性问题，体现了公平正义价值，消除了林权改革给生态安全带来隐患的消极影响，维护了人与自然的和谐秩序，体现了秩序价值；以较少的投入，实现了生态效益，社会效益的最大化体现了效益价值。”[2]“社会———生态耦合，是指人类行动和生态结构式紧密地联系在一起切相互依赖的，形成了相互耦合，多位互动的社会———生态系统之间的互惠效果和反馈。”[3]“生态林业的主要产品包括净化空气、涵养水源、防风固沙、保护生物多样性等，公益林生态补偿资金具有社会公益性和福利性。”[4]（二）民族文化公益林补偿的可能性法律和政策是调整收入和经济资源的重要杠杆，是实现民族文化公益林补偿的重要手段，中国签订了《联合国气候变化框架公约》、《波恩政治协定》、《马拉喀什协定》及《京都议定书》等国际条约。“森林碳汇交易”实际上是民族文化公益林市场补偿机制。“在应对气候变化中，森林也具有十分重要和不可替代的作用，这种作用就表现为森林碳汇。根据《联合国气候变化框架公约》的定义，将大气中清除二氧化碳的过程、活动和机制，称为‘碳汇’。由于森林的生态效益具有排他性和非竞争性的特点，因此，它是一种典型的外部性很强的公共物品。若要解决森林碳汇的外部性问题，最好的途径是通过生态补偿制度来实现。中国在《京都议定书》中承诺了减排目标。但是《波恩政治协定》和《马拉喀什协定》确定了极其严格的林业碳汇项目作为第一承诺期唯一合格的CDM林业碳汇项目，并通过了有关开展LULUCF活动的定义方式、规则和方法学等一系列规定。《京都议定书》对于开展碳汇项目的补偿是通过碳汇交易的方式实现的，即发达国家为发展中国家提供森林碳汇项目的资金和技术，而森林碳汇项目所产生的实质性的温室气体减排量可抵消发达国家的减排量。”[5]中国也制定了生态公益林补偿法规和非物质文化保护法规，这为民族文化公益林补偿法律机制提供了法律依据、法律体系和立法经验。例如，《中央财政权森林生态效益补偿基金管理办法》第2条规定：“森林生态效益补偿基金用于公益林的营造、抚育、保护和管理。中央财政补偿基金是森林生态效益补偿基金的重要来源，用于重点公益林的营造、抚育、保护和管理。”《中央财政权森林生态效益补偿基金管理办法》第6条规定：“省级财政部门应会同林业主管部门，根据管护任务、经营状况、当地经济社会发展水平等因素，合理确定国有林业单位和集体的重点公益林管护人员委派标准、开支水平。”《森林法》第8条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”《森林法》第9条规定：“国家和省、自治区人民政府，对民族自治地方的林业生产建设，依照国家对民族自治地方自治权的规定，在森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更多的自主权和经济利益。”中国民族地区也大量存在民族文化公益林现象。例如，贵州就存在不少苗族、布依族、侗族及仡佬族等少数民族所崇拜的神树和“神山”。“各地仡佬族三月祭山神。思南仡佬族逢年过节或出远门要到神树下烧纸献祭品，求神赐福。思塘镇祭的是黑塌树，檫耳乡祭的是白果树。普定窝子乡仡佬族三月三祭山神。”[6]（P552-554）“苗族的自然崇拜，是以比较突出的自然物作为崇拜物。他们认为‘石大有鬼，树大有神’，凡生长在寨子周围的大树、巨石等，都不准乱砍乱动。如台江县的交毗有一棵倒载杉树，说它有神力，因而对其倍加保护和崇拜。”[7]（P143）“布依族认为特定图腾物与人类繁衍有血缘关系的信仰和图腾礼仪，主要有龙图腾崇拜和竹图腾崇拜两种。”[7]（P225）又譬如，贵州有不少民族地理标志、民族商标及民族民间文化之乡。“黄果树”、“多彩贵州”、“都匀毛尖”、“湄潭翠芽、”“侗族大歌”等民族商标和民族地区地理标志被合法注册。贵州省评选出70多个具有民族特色的民族民间文化艺术之乡。

民族文化公益林补偿法律机制的建构

民族文化公益林补偿法律机制的建构所涉及的内容繁多，极其复杂，在此，对民族文化公益林补偿法律机制建构，仅提出一些肤浅的建议，以引起同仁们和有关实务部门的关注，达到抛砖引玉之作用。（一）民族文化公益林补偿主体民族文化公益林补偿主体包括民族文化公益林补偿方和民族文化公益林受偿方双方。民族文化公益林补偿方是指给民族文化公益林的开发和保护提供财力、物力及人力等方面资助的政府、组织和个人。政府包括外国政府、国务院、各部委、地方政府及基层政府，其组织包括企事业单位、民间组织及家庭。对于民族文化公益林补偿方的立法应该采取开放的态度，即鼓励企事业单位、民间组织、家庭和个人为民族文化公益林的开发和保护提供各方面的资助。民族文化公益林受偿方是指有资格接受民族文化公益林补偿方提供的资助，他包括民族文化公益林的权利主体和为民族文化公益林的开发和保护付出心血的组织和个人，其组织包括企事业单位、民间组织、村组及家庭等。民族文化公益林受偿方的资格由法律规定的条件和民族文化公益林补偿方约定的条件。（二）民族文化公益林补偿形式民族文化公益林补偿形式可以多元化，从微观的层面说，可以采取货币补偿和实物补偿，可以提供人力和技术等形式补偿，也可以通过减免税费和提供福利等形式补偿；从宏观的层面说，可以通过行政方式和组织信托的方式补偿，也可以借鉴森林生态服务市场化补偿、森林的碳汇贸易补偿及森林的水文服务流域补偿等补偿方式。“森林生态公益林补偿主要有森林生态服务市场化补偿、森林的碳汇贸易补偿及森林的水文服务流域补偿。森林生态效益的市场化补偿。森林生态效益的市场化补偿可以分为两种基本的方式，一是生态效益供需双方的自主协议，例如流域上下游补偿；二是由于规则的确立所引导的市场上的自发的交易体系。例如，世界森林碳汇贸易。”[8]在对民族文化公益林补偿形式进行立法时，应该根据民族文化公益林补偿方和民族文化公益林受偿方的具体情况加以确定，对于行政方式补偿的民族文化公益林，应该强调国家的意志和补偿公平性；对于市场方式补偿的民族文化公益林，应该既要体现国家的意志性和公平性，又要尊重民族文化公益林补偿双方的自主性，更要体现效率性；通过慈善方式补偿的民族文化公益林，应该尊重民族文化公益林补偿方的意志。（三）民族文化公益林补偿的立法体例由于民族文化公益林补偿属于公益林补偿的一部分，也属于民族非物质文化保护的一部分，所以，应该把民族文化公益林补偿放在公益林补偿方面的法规中，并对其作特别规定。例如，可以在《森林法》、《中央财政权森林生态效益补偿基金管理办法》及地方有关公益林补偿法规中作例外规定，可以在民族非物质文化保护方面的法规中作特别规定。从法规体系内在逻辑性的维度看，也可以把民族文化公益林补偿放在公益林补偿和民族非物质文化保护方面的法规中，而不应该对民族文化公益林补偿单独立法。另外，从立法成本和司法成本的维度看，应该把民族文化公益林补偿放在公益林补偿和民族非物质文化保护方面的法规中，而不应该对民族文化公益林补偿单独立法，因为民族文化公益林单独立法将会增加立法成本和司法成本。

本文作者：曹务坤卢丽娟工作单位：贵州财经大学