农业技术推广改革方向

一、我国农业技术推广体系的历史沿革

我国农业技术推广体系的形成有其特定的历史背景。新中国成立以来，我国农业和农村经济发生了巨大变化，农村经营体制经历了深刻变革，这使得不同历史时期的农业技术推广体系也经历了不同的发展历程。这一发展过程大致分为以下五个时期。

1.推广体系探索形成阶段（1951—1960年）

新中国成立之初，党和政府高度重视农业生产的恢复工作，制定了一系列政策推动我国农业技术推广体系的建立。1951年颁布的《中共中央关于农业互助合作的决议》规定：“每个县至少有一至两个农事试验性质的国营农场，一方面用于改进农业技术和使用新式农具，另一方面按可能的条件给互助组和合作社以技术上的援助和指导。”按照该决议，国家率先在东北、华北地区试办农业技术推广站，开始进行农业技术的试验、示范和指导。1953年，农业部颁布了《农业技术推广方案》，要求各级政府设立专业农业技术推广机构，并配备专职人员开展农业技术推广工作。1954年，农业部正式颁布《农业技术推广站工作条例》，对推广工作的性质、任务等做出了具体的规定。1955年，农业部又颁布了《关于农业技术推广站工作的指示》，要求应在县以下的行政区划设立农业技术推广站，综合推广站的主要业务包括：耕作技术、作物良种、病虫害防治、土壤肥料、新式农具、灌溉排涝、水土保持、畜牧兽医和会计辅导等。到20世纪50年代末，我国已初步形成了中央、省、县、乡四级农业技术推广网络。

2.推广体系低谷徘徊阶段（1961—1977年）

这一时期的农业技术推广体系先后遭受了两次重大冲击。第一次冲击是在“三年自然灾害”期间。国家由于严重的经济困难，被迫实行机构精简。1959年，全国农业技术推广站被精简了1/3，人员减少了2/3，农业技术推广体系基本解散。1962年，国民经济实行了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，农业技术推广工作再次受到重视。1962年12月，农业部下发了《关于充实农技推广站，加强农业技术推广工作的指示》，对农技站的任务、工作方法、人员配备、生活待遇、奖励制度等再次做出了明确规定。各地根据这一指示对农技推广站进行了整顿和充实，推广体系得到了恢复和加强。推广体系遭受的第二次冲击是在“”期间。大部分推广机构被撤销，农技员被下放到农村插队。但是，农业生产需要科学技术，广大农民迫切需要技术指导。在这种形势下，一些地区开始自发探索农技推广组织，聘请农技员进行指导。例如，1969年，湖南省华荣县创办了县办农科所、公社办农科站、生产大队办农科队、生产队办农科小组的“四级农业科学实验网”，并被迅速推广到全国。1974年开始，各地逐步建立健全“四级农科网”，通过专业农技员广泛开展群众性科学实验活动，运用试验、示范、宣传等方式进行农技推广[1]。到1975年，全国“四级农科网”已达到1100万人。

3.推广体系恢复发展阶段（1978年至20世纪80年代末）

1978年，十一届三中全会提出了把全党工作重点转移到经济建设上来。这是我国历史上的一个伟大转折，也是农业技术推广体系发展历程的重大转折点。随着农村家庭联产承包责任制的推行和的解体，“四级农科网”也相应解体，“五级一员一户”的农技推广体系（即在中央、省、市、县、乡设立推广机构，村设农民技术员和科技示范户）随之逐步建立。1979年，农业部在全国29个省开始试点由国家和县共同投资的县级农技推广体系中心，整合种植业各专业站，初步实现了推广资源由分散向综合转变。1982年，农业部成立了全国农业技术推广总站。1983年，农业部颁发了《农业技术推广条例（试行）》，对农技推广的机构、任务、编制、队伍、经费和奖惩等做出了具体规定。1984年农业部又颁布了《农业技术承包责任制试行条例》，进一步扩大了农技推广服务的范围，用以调动农技员的工作积极性。1989年，国务院了《关于依靠科技进步振兴农业，加强农业科技成果推广工作的决定》，提出了农技推广部门要实行“技物结合”的原则，大力加强农业科技成果的推广应用，建立健全各种形式的农技推广服务组织，进一步稳定和发展农村科技队伍[2]。至此，我国逐步形成了国家农技推广体系与群众性农村科普组织和农民专业合作技术服务组织相结合的农业技术推广体系[3]。

4.推广体系巩固提升阶段（20世纪90年代初至20世纪末）

随着经济体制改革的逐步深入，农业由计划经济向社会主义市场经济转轨。为了巩固和加强农业社会化服务体系的建设，1991年国务院下发了《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》，明确了农业技术推广体系建设的方向，强调应当鼓励大中专毕业生到农村第一线服务，把乡级技术推广机构定为国家在基层的事业单位，其编制名额和所需的经费，由各省、自治区、直辖市根据需要和财力自行解决。1992年，农业部、人事部联合颁发了《乡镇农业技术推广机构人员编制标准》，明确乡（镇）要建立农技、畜牧兽医、农机、水产、经管五站，实行农技员“三定”（定岗、定编、定员）工作。这一标准成为稳定充实乡镇推广队伍的政策依据。1993年7月，《农业技术推广法》正式颁布，这标志着我国农业技术推广工作开始走向法制轨道。1998年，农业部成立了农业社会化服务体系领导小组，统筹协调种植业、畜牧兽医、农机化、水产和农村经营管理五个系统的建设。到2000年底，共有24个省（区、市）的人大常委会颁布了《〈农业技术推广法〉实施办法》，依法管理推广事业的局面在全国初步形成。

5.推广体系改革创新阶段（进入21世纪以来）

进入新世纪，农业技术推广体系的计划经济特征与社会主义市场经的发展目标逐渐不相协调，国家对农技推广体系进行了重大改革。2001年，国务院了《农业科技发展纲要（2001—2010年）》，提出积极稳妥推进农业技术推广体系改革，大力调动农民、企业等社会力量参与农业技术推广，逐步形成国家扶持和市场引导相结合、有偿服务与无偿服务相结合的新型农技推广体系。2002年初，《中共中央国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》中指出：“继续推进农业科技推广体系改革，逐步建立起分别承担经营性服务和公益性服务职能的农业技术推广体系”。2003年中央一号文件又进一步提出深化农业科技推广体系改革，加快形成国家农业推广机构和其他所有制推广组织共同发展、优势互补的农业技术推广体系。此外，农业部、科技部和财政部还联合下发了《关于开展基层农技推广体系试点工作的意见》，提出逐步将国家农技推广机构承担的经营性服务分离出去，按市场化方式运行。在推广机构的设置上，提出了建立区域站的思路，将相近行业的推广机构适当合并成综合的农技推广区域站。基层农技推广体系改革试点工作全面开展。2004—2006年中央1号文件，都对农业技术推广改革发展提出了具体要求。2008年10月12日，十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对我国农业技术推广体系改革和建设做出了战略安排，要求加强农业技术推广公共服务能力建设，创新管理体制，提高人员素质。2011年国家“十二五”规划中明确指出要加强农业公共服务能力建设，加快健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，积极培育多元化的农业社会化服务组织。

二、我国农业技术推广体系的特点

我国农业技术推广体系属于行政型一类，农业技术推广部门具有执法和行政管理、中介服务、经营性服务及公益性服务四项职能。在纵向层次上，形成了国家、省、地、县、县级以下五个层次，各级推广机构有各自的职能分工，上下级之间的联系具备行政指导和业务指导两条主线，信息的传递是自上而下的单向传输方式。在横向职能上，按照专业分设了畜牧兽医站、水产技术推广站、农机化技术推广站、农业经营管理站和限于种植技术的农业技术推广站五个相互独立的体系。以种植业技术推广体系为例，其推广体系组织结构如下图所示。在长期的发展中，我国农业技术推广体系逐步形成了以下几个特点：（1）农业技术推广体系由政府农业行政部门主管，推广机构与农业行政管理部门一一对应。政府负责制定农业推广政策，对国家推广机构的人、财、物进行管理，并直接负责农业推广项目的计划和实施。国家财政是农业技术推广机构的主要经费来源。（2）组织管理具有“双重性”，各级农技推广部门一方面服从农业行政部门的直接领导，同时又接受上级推广机构的业务指导。（3）农业技术推广机构按照专业划分成畜牧兽医站、水产技术推广站、农机化技术推广站、农业经营管理站和限于种植技术的农业技术推广站五个体系，以各专业为基础，分别开展各自的推广工作。（4）农业科研、农业教育和农业技术推广归政府不同部门管理，相互独立，通过政府的协调和组织，分别承担农业科研和推广项目。这些特点使得我国以政府农业部门为基础的农业技术推广体系在推广应用农业新品种和先进适用技术方面发挥了不可替代的主力军作用[4]。但这种推广体系自上而下，组织管理“双重性”以及各部门之间分散独立等特点也使农业技术推广体系出现了如下几个方面的突出问题：（1）推广体系职能定位不清。农业技术推广机构设置不顺，中央各部门间矛盾多，关系协调困难，宏观管理薄弱。公益性技术推广、执法监督管理、经营性服务混为一体。（2）各地区推广机构的隶属关系比较混乱，农技员经常忙于“催粮、催款”、计划生育、民事纠纷等行政事务，难以顾及推广工作。（3）农业技术推广经费短缺、基础设施薄弱。推广投资强度低，投资机制不健全，资源供给渠道单一、狭窄。（4）农技推广内容狭窄、覆盖面小，为农民提供产前生产计划制订、经营决策咨询、产后加工和销售指导等服务工作相对较少。（5）农业技术推广人员年龄结构失调、专业结构失调、数量分布失调[5]。推广人员长期缺少参加农业技术推广和农业教育方面的培训，知识老化，整体素质不高[6]。

三、我国农业技术推广体系的改革方向

综观我国农业技术推广体系的发展历程和发展过程中呈现出的特点及问题，笔者对农业技术推广体系未来的改革方向提出如下建议：（1）加大推广经费的投入。农业技术推广机构经费保障制度是整个管理制度体系得以优化协调的物质基础。没有充足的推广经费做支撑，推广机构的农技推广活动难以正常开展，农技员与其他部门和单位交流的机会也会因经费短缺而受到影响。因此，要加大政府财政对基层农技推广工作的投入比例，在保障政府经费支持的同时注重经费的支出结构。（2）建立公平的人员激励机制。农业推广机构实行聘任制，明确规定推广人员的岗位职责。推广组织通过对农技人员实施定期考评和培训，可以稳定推广队伍，而考评和培训的激励机制又促进了推广人员内部竞争机制的形成，有利于推广人员整体素质的提升。（3）丰富推广内容和方式。农业技术推广的内容要从单纯的农业技术指导扩大到市场信息、生活咨询等领域，要体现农民参与式的农业技术推广。因为农民的参与是持续长期采用新技术和方法的关键，互动式的参与可以极大地调动农民的积极性，有利于提高他们分析问题和解决问题的能力。与此同时，要广泛运用电视、广播等现代信息技术手段推动农业技术推广活动的发展，加大推广活动对农民的教育和培训。（4）鼓励多元化农业技术推广主体的参与。农业和农村发展的社会化服务是一个庞大的领域，需要社会各方力量的共同参与。多元化农业技术推广主体的参与，有利于为推广体系注入生机和活力，同时也给农业技术推广体系导入了竞争机制。（5）密切农业科研、教育、推广三方的合作。农业科研、教育、推广是促进农业和农村发展的“三大支柱”[7]。三者以农民为最终服务对象，形成了相互协调、相互补充的关系。密切农业科研、教育和推广三方的合作，能够有效解决农业科技成果转化过程中相互脱节等问题，有利于高效推广体系的建立和运行。

作者：张蕾工作单位：内蒙古师范大学经济学院