中美会计信息化立法与执法的对比诠释

目前，我国会计信息化进程存在诸多问题。会计信息化进程中的立法与执法的问题尤其值得关注。借鉴美国的立法与执法经经验，对我国会计信息化建设具有重要的现实意义。中美两国有关会计信息化相关法规均已形成较为完整的体系，但其立法内容的延续性、立法程序的透明度与执法力度却存在着一定的差异。

一、美国会计信息化相关法规的立法与执法

（一）相关立法及执业规定

美国在会计信息化方面的立法可以说是非常细密周延的。在近年来颁布的一系列与会计信息化相关的法规中，既有政府组织颁布的信息化战略规划法案、全力推动信息技术管理的改革法案、联邦政府的信息获取改革法案、信息技术管理改革法案和萨班斯法案等强制性法案也有非政府组织如财务会计准则委员会（FASB）提供的一般公认会计经经则（GAAP）有关各种财务报表和信息披露要求、经经济合作与发展组织制定的公司治理经经则有关披露信息和信息透明度要求。美国注册会计师经经会公布了信息安全、鉴证和遵经经工具、灾难及业务连续性规划、信息技术治理、私密管理、数字认证和验证技术、无线技术、应用程序及数据集成、无纸化数字技术、反间谍软件技术等相关信息化执业规定。

（二）执法力度

美国政府具有一套比较完整、健全的执法经经作体系和机制。例如，美国证券交易委员会（SEC）就拥有较大的处罚权力。只要有足够的理由，SEC可以通过法庭程序，从法院获得禁止令，终止注册表的效力，公司因此不得发行股票。SEC每年要审查发行人的信息披露材料，如果发现违反财务会计报告法规的行为，SEC就需要通过行政程序处理这些案件，并对行为人追究行政责任，提起民事诉讼，追究民事责任，从而确保了独立执法和公正执法。同时，美国执法形式也呈现出多样性。强制执行和定额罚款是美国法院最经经常使用的两种执法形式，强制执行不仅包括强制要求违法个体迅速有效地纠正违法行为，同时也包括严厉的刑事处罚，如果该案件涉及刑事犯罪，违法者将被送入监狱；在缴纳罚款方面，力度也较大，大笔的罚金往往令受罚者苦不堪言。

二、我国会计信息相关法规的立法与执法

（一）相关立法规定

会计信息披露方面，我国目前已经经形成了以《会计法》、《企业会计准则》、《公司法》、《证券法》、《股票发行与交易管理的暂行条例》为主体，以《公开发行股票公司信息披露实施细则（试行）》和证监会的关于信息披露内容和格式准则为具体规范的信息披露基本框架，初步规范了上市公司的信息披露问题。

会计电算化方面，1994年重新修订的《会计法》中，第一次把会计电算化问题从法律上加以规范。与此同时，财政部分别下发了《关于国营企业推广应用电子计算机工作中的若干财务问题的规定》、《会计电算化管理办法》、《商品化会计核算软件评审规则》、《会计核算软件基本功能规范》等，为我国有计划、有步骤地推动会计电算化事业的发展制定了总体规划，对电算化人才培养、会计核算软件的管理、会计电算化管理制度的建设、电算化工作的组织领导等都做了规范。

（二）执法力度

按照有关法规的规定，对我国上市公司信息虚假行为实施处罚的主要有证监会、证券交易所等机构。信息披露的责任主要由三部分构成：一是行政责任，主要是指对有关当事人给予行政处罚，如警告、罚款、责令退还非法所募集的股款、没收非法所得、停止发行股票资格、暂停证券营业、从业许可、撤销证券业务经经营、从业许可证等。二是民事责任，主要是指有关当事人所应负担的经经济赔偿和受处罚的责任。三是刑事责任，主要是指有关当事人所应承担的刑事处罚。虽然近年来政府不断加大对会计信息造假者的处罚力度，但是，监管部门对上市公司会计信息违规的行为一般只是通过公开谴责或者罚款方式进行惩罚，很少有进行司法追究的，并且，查处不够及时，惩戒性不强。

从执法效率看，以1994年到2006年的统计数据为样本，其研究结果表明，在监管的公告日前后，上市公司的股价出现了10%左右的下滑，说明市场反映比较明显，处罚后整个股价也出现了下降。但是警告和批评的效果则明显不同：上市公司受到了监管部门的警告或者批评以后，其股价往往不跌反涨，说明了处罚并没有给上市公司带来负的价格影响。同时，我国长期以来的执法形式比较单一，以现金罚款为主，罚款金额也较低，无法起到警示、威慑作用。

如果说执法不严会使会计信息造假者趁虚而入，那么违规成本代价太低也是造成上市公司虚假披露会计信息的主要经经因。仅从道德的层面上予以谴责，不会具有震慑作用，也不能形成多大的约束力。

三、比较与启示

（一）立法内容与立法程序的比较与启示

首先，美国政府对于会计信息化的相关立法具有一定的传承性，一般是根据已有法律的相关条款，结合美国当前会计信息化发展的实际情况进行引申发展，确立新的会计信息化条文和法案，保持了其会计信息化法规政策的连续性和渐进性，从而形成了较为成熟的会计信息化法规体系。目前，我国在会计信息化立法的细密周延性方面尚有欠缺，相关的立法和规定往往不能保持其延续性和一贯性,即在相应的法规出台以前，并没有对以前所实施的法规做出相应的追溯性调整，这样势必会加大成本，降低效益。

其次，美国具有比较完备的公众参与立法的制度，公众以其在实践中积累的大量宝贵经经验对立法工作和立法内容直接提出意见和建议，这样可以弥补政府部门立法信息获得难以全面、处理信息能力不足的缺陷，同时以经经调的方式制定政策，有助于法规实施的效果。近年来，我国会计信息化立法程序的公开化和透明度以及公众参与立法的机会都有了明显的改善，但仍存在一些问题。其一，征求意见的对象、方式以及是否征求意见的决定权由法规制定机关掌握，具有较大的自由裁量权。也就是说，由行政机关判断是否涉及公民、法人和其他组织的切身利益，是否需要征求公民、法人和其他组织的意见。而在美国，征求意见则是必经经程序，整个立法程序称为“通知和评论”式规章制定程序。所以说，我国目前的法律规定缺少对公众立法建议权的保障，公众对未来立法的需求、现行法律的优劣有切身的体会，但很少对立法工作提出实质性的建议。其二，我国法律规定了公民的对制定法规的表达权，但对收到公众提出的意见后政府是否负有反馈意见的义务，没有明文规定，而美国的立法明确要求，每修改一稿必须在规定的网站和指定的刊物上再刊登15天，同时向提出意见的人反馈意见采纳情况，否则会引起诉讼方面的麻烦。

根据美国的经经验，我国应该结合国情，设定行之有效的立法信息、立法过程公开，公众参与的制度。如建立立法信息公开制度，保障公众能够及时方便地获得有关立法信息；建立立法公众参与制度，保障公民和社会组织等参与政府立法的权利和义务；建立信息反馈制度，对于来自社会的意见公开反馈并说明采用与否，保障公众参与立法的实效；建立责任制度，对没有做到信息公开，违反程序的政府机构要追究责任，完善行政复议和行政诉讼制度，对于违反信息公开的立法行为可以通过行政复议和行政诉讼的方式进行处理。

（二）执法力度的比较与启示

笔者认为，规范我国会计信息市场，遏制恶性竞争，首先要完善法律制度，因为它是规范市场主体行为的重要条件。其次要加大会计信息造假的惩罚力度，提高行为者的违规成本，弱化其再次实施违法行为的动机，在一定程度上降低违法行为的机率。同时还要增强对高管违法犯罪行为的刑事和民事惩罚力度，这远比公开谴责和区区罚款更有效果。

透明而充分的会计信息披露有助于降低信息的不对称，进而降低投资风险。但要达到上述目的，不仅要有严密的立法，更有赖于有效的执法，美国政府在执法力度、责任追究方面值得我国借鉴。美国证券监管部门在执法过程中注重对股东的实质性保护；注重信息披露规范的一体遵守，信息披露监管的执法力度不随着管理政策而波动；对违法行为人的罚款和财产剥夺的处罚，一般经经过民事诉讼程序实现，最终追究到实际违法的个人；美国监管机构的行政权与司法权的界限分明，证券监管部门拥有较大的权力。我国也越来越重视投资者权益的保护问题，但在执法实践中仍需加强；信息披露监管的执法受到政策制度的影响，行政权与司法权没有明显的界线，并且证监会的执法权限也不到位。