小议政府债务危机问题研究

一、地方政府债务

地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。这一界定至少包含了以下三层涵义：(1)地方政府债务不仅仅是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券所形成的债务；(2)地方政府债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入之外，还应当包括地方政府的某些欠款，即一些应付未付的款项；(3)地方政府债务应包括地方政府担保的部分债务.

按照债务发生是否需要特定的条件，可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发生，在任何情况下地方政府都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生的地方政府债务。按照债务的发生是否属于法定义务，可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法律或者合同基础之上的地方政府债务。隐性政府债务是指不以某一法律或者合同为基础的，产生于公众预期或者政治压力的，由地方政府承担偿付责任的债务。这两种分类形式相互交叉，组成地方政府债务的四种基本类型，即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。

从我国的情况来看，1994年《中华人民共和国预算法》第28条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，事实上地方政府既存在合法债务又存在游离于财政监督之外的债务。具体来讲，目前我国地方政府债务主要包括如下内容：一是各种转贷债务资金。主要是指1998年以后出台的中央政府国债转贷资金。二是目前大量存在的也是政策所允许的，根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债。三是尽管在法律上不允许地方政府发债，但客观上已经形成了地方政府的融资体系。如，地方政府通过各职能部门所属的信托公司或地方商业银行等单位运作的，用于提供地方公共产品的债务。又如，各级地方政府提供担保的机构、单位或企业的各种借款或债券的发行。四是地方政府的欠款和挂账。包括：对地方行政事业单位人员的工资欠发、地方的粮食风险配套资金缺口以及粮食亏损挂账等。五是地方国有企业难以偿还的债务和某些金融风险的转嫁，以及社会保障资金的缺口。

二、我国地方政府债务风险及其成因

(一)我国地方政府债务风险

地方政府债务风险，是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险以及由偿债风险引发的其他风险。其可能造成的损失主要有以下四种表现形式：一是在其他支出项目正常保证的前提下，地方政府不能按期偿付到期债务。二是挪用其他支出资金，用于偿付到期债务，这将造成其他支出项目资金保证程度下降。三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债，如过分加重纳税人的税收负担等。四是向上级政府转嫁债务而给上级政府造成损失。地方政府债务风险就是存在于地方财政正常运行和地方政府债务危机之间的一个中间环节。它一方面有危险性，另一方面也有可控性。

我国地方政府债务风险有如下特点：(1)区域性。这主要是指我国东、中、西部不同地区地方政府债务风险程度不同，中西部地区的债务风险程度明显大于东部地区。(2)复杂性。这主要是指我国地方政府债务风险的产生有多种错综复杂的原因，既有经济体制转轨未完成的因素，又有现行财政体制的问题，还有地方政府对其债务缺乏管理的原因。(3)层次性。这主要体现在省、地(市)、县、乡四级政府中，省一级的债务风险相对较小，越往下一级债务风险越高。(4)传递性。地方政府作为中央政府的派出机构，其难以弥补的债务负担最终往往要由中央政府承担一部分。从这个意义上说，我国下级政府的所有债务均构成上级政府的隐性债务。

(二)我国地方政府债务风险的表现形式

1.地方政府债务的规模风险。这是指由于债务规模过大而可能导致的到期债务无法完全支付的风险。目前我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握。但从对某些地区的典型调查来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至已超过地方财政的承受能力。例如截至2000年底，四川省财政各种直接债务累计达400亿元左右，或有债务369亿元，其中：应清欠农村合作基金会21.3亿元，应退还供销社股金26亿元，粮食企业亏损挂账110亿元，养老保险金缺口20亿元，若再考虑到一些无法统计的因素如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。我国地方政府债务的规模风险已经相当大了。

2.地方政府债务的结构风险。主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患。具体而言，主要表现在以下几个方面：(1)直接显性债务风险。我国地方政府的直接融资渠道主要有国债转贷资金、外债以及地方政府以“多元化融资”的名义举借的债务。首先，国债转贷资金发行的规模相对较小，但若考虑到地方因此需要投入的巨额配套资金，其风险也应得到重视。其次，由于缺乏直接融资手段，我国地方政府过度依赖对外借款，融资结构失衡，融资风险加大。再次，地方以“多元化融资”的名义举借的债务，在运作过程中往往在财政监督之外，风险也较大。(2)或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容十分广泛，主要有社会保障资金缺口、农村合作基金会金融风险转嫁、粮食采购秘流通中的积累亏损、地方政府担保问题等。最近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大，而在一般的财政预算、债务统计中，几乎都不包括这部分债务，甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务。实际上，随着某些条件的出现或某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断直接化、显性化，其可能造成的风险损失不容忽视。(3)县乡政府债务风险。从地方政府的级次上看，县乡两级财政可以说已成为最困难的财政，其债务风险，尤其是乡镇级政府的债务风险，尤为突出。据福建省2000年底的统计数字显示，全省乡镇债务逾期数占债务总额的53.5%。其中，逾期1年以下者占债务总额的11.5%，逾期1年以上3年以下者占债务总额的16.9%，逾期3年以上者所占份额最高，为25.1%。

3.地方政府债务的效率风险。这一方面是指由于债务资金的使用效率不高，可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险；另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。从目前我国债务使用和管理水平来看，效率风险很大。

4.地方政府债务的外在风险。这是指由于地方政府无法清偿到期债务所引起的其他风险。地方政府面对无法清偿的到期债务，可以采取的手段主要有：(1)挪用其他财政支出资金。这势必造成其他财政支出项目供应短缺，给其他项目造成损失。(2)增加税费或进一步加重债务负担。这往往意味着，随着地方政府债务负担的日益加重，不仅地方政府最终陷入积重难返的尴尬境地，而且纳税人和收费对象的税费负担也面临着加重的风险。(3)向上级政府转嫁债务。虽然我国法律规定中，没有上级政府为下级政府偿债提供资金的义务，但是事实上存在着下级政府债务向上级政府转嫁的可能性。

(三)我国地方政府债务风险的成因

我国地方政府债务风险的成因既有市场经济的因素，也有我国经济发展自身的特点。市场经济本质上是一种风险经济，市场经济主体在进行经济决策时总要在“风险”和“收益”中进行权衡。地方政府作为举债主体，在面对地方政府债务给地方经济带来的种种好处的同时，必然还要面对债务风险。地方政府债务风险成因突出表现在经济体制、财政体制和债务管理三个方面。

1.经济体制分析。我国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的时期。因此，我国地方政府债务带有明显的转轨性特征，突出的表现就是由于政府与市场以及政府与企业的关系尚未调整到位而带来的地方政府债务风险。

随着以放权让利为特征的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，一方面拥有了自己独立的经济利益，并且这种利益与本地区经济增长的相关度大大提高；另一方面，中央政府逐步下放的计划、财政、投资、金融、进出口等方面的权限，使地方政府获得了前所未有的发展区域经济和谋取地区利益的权利和能力。在强烈的利益动机的驱使下，地方政府必然要追求本地区经济的高速增长。然而在这一过程中，由于计划经济体制下管理经济的惯性影响，地方政府大多热衷于“替代市场”，而非“服务市场”，突出的表现就是将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目，导致地方政府的职能范围过宽，表现在财政上，就是不仅原有的财政支出负担无法减轻，而且又有了新的财政支出重点，根源于这种财政支出的扩张压力，地方政府被迫通过各种融资渠道筹集资金，导致地方政府的债务负担不断加重。

2.财政体制分析。我国1994年的财政体制改革，对中央与地方政府之间的事权、财权、财力进行了初步划分，建立了分税制财政体制的基本框架。但是作为处理各级政府间财政关系的基本制度，这一体制改革的不彻底在一定程度上加剧了地方政府债务的扩张压力和动力。

(1)政府间事权与支山责任划分的不明晰和事权错位的普遍存在，是导致目前地方政府债务负担加剧和政府偿债意识淡薄的重要因素之一。粗略来看，目前我国中央与地方间的事权与支出职责的划分是基本符合国际惯例的，但是显然不彻底和不细致。—些本应由中央政府承担的支出职责被转嫁到了地方，而另一些本应由地方政府负责的项目却由中央政府越俎代庖了。从债务角度来看，中央政府的这种“侵权”行为给地方政府的经济行为带来的负面影响表现在：一是加剧了地方政府财政支出的压力，导致地方政府债务扩张迅速；二是给各级地方政府侵及上级政府的权利找到了借口。

(2)地方政府财政收入的主要来源不足，难以满足履行支出职责的需要，是导致地方政府债务增加的又一重要因素。1994年实行分税制后，留给地方政府的预算内收入的主要财源——地方税，是大税种的小部分，小税种的大部分，税源零散、稳定性差，无法形成一个完整的地方税收体系。而且省级以下的分税制呈现出越往下越“无税可分”的局面，地方税收入基本上不可能成为这些政府财政收入的主要来源。因此目前我国地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾，而将大量的预算外资金、制度外资金以及各类借款作为各级地方政府被迫采取的另一重要筹资渠道。

(3)均等化转移支付制度的实施规模偏小，是造成部分欠发达地区政府债务负担加重的重要因素之一。目前我国中央对地方的转移支付有税收返还、原体制补助、专项补助以及过渡期转移支付办法等四类。其中，只有过渡期的转移支付办法就其内在机制而言，由于是建立在标准收入和标准支出的基础上的，因而确实具有广泛的均等化功能，但是由于力度太小，实际上尚不能对地区均等化起到实质性作用。这使得部分欠发达地区在无法通过正常的预算内收入和转移支付获得财力的情况下，不得不求助于银行贷款、单位借款等各种债务融资手段，或者暂时挪用其他专项拨款，来保证本级政府基本职能的正常履行，否则，就只能以财政挂账的形式表现为隐性财政赤字。

3.债务管理分析。(1)债务管理体制分散，难以进行有效的债务风险量化管理。目前我国各级地方政府除了对各种转贷性的债务资金实施了较为统一的管理以外，地方政府其他大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位，其中多数具有地方政府提供的担保，是地方政府的或有债务。但是这些债务却长期游离于地方人大的监督管理之外，致使债务融资总量难以把握。(2)债务资金的筹集与使用缺乏科学性和规范性，加大了债务风险的强度。一是债务资金的筹集与使用缺乏整体规划和科学翔实的项目论证。债务融资的多部门分散管理，使地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划，特别是仍有相当多的政府债务融资项目是竞争性领域的低水平重复建设。二是债务融资的偿债责任不明确，约束软化。对于地方政府非转贷性的债务而言，存在着严重的偿债责任不明的弊端。(3)直接融资渠道的缺位，客观上增加了债务风险的隐蔽性。一般来说，地方政府以债务融资方式获取一定的资金是在地方政府的经常性资金来源难以满足其提供地方公共产品的需要时而采取的一种补充形式，但由于目前我国中央政府不允许地方政府以直接的融资方式(国债转贷资金和外债除外)获取资金，地方政府就以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金。这种做法的直接后果就是增加了地方政府债务风险的隐蔽性，不利于对债务风险进行控制和防范。

三、我国地方政府债务风险的防范与化解

(一)体制分析

1.从转变政府职能角度化解我国地方政府债务风险。实行经济性分权，促进经济体制改革的到位，是一个经济转轨国家防范与化解地方政府债务风险的根本途径。在我国现阶段，要实现经济性分权，使企业真正成为独立的市场竞争主体，最为有效的途径就是转变地方政府的职能，规范地方政府的行为，推进市场的发育。地方政府必须认识到市场发育进程中政府角色的变化，应当依照以政府行为“增进市场”，而不是阻碍市场发育或取代市场的原则及时转换其职能‘随着我国经济改革的不断深入，在我国现阶段，区域性的市场已初具形态，地方政府的功能角色应转换为促进市场独立运作的力量。

转变地方政府职能，是一项非常艰巨的改革，需要较长的时间，近期可以从以下几个方面入手.(1)财政投资尽快退出竞争性领域。(2)创立以服务为中心的政府管理机制。(3)按照市场经济对政府职能的要求，深化机构改革。(4)加强依法行政、监政，规范政府行为。

2.从财政体制角度化解我国地方政府债务风险。(1)明确政府间的事权划分，分清偿债责任。要合理界定各级政府间的事权与支出职责，必须按照决策责任与筹资责任一致性的原则，也就是说，决策主体至少应该在原则上对所制定和实施的公共政策的成本承担起责任。在划清职责的基础上，还不应忽视所谓“交叉性”事权的划分问题。处理这类问题的基本原则是，对于中央和地方共有的职能，在地方政府管辖范围之内的事务由地方负责，超出地方政府管辖权范围的事务，则应由中央政府出面进行相应的协调。同时，中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府之间的事权划分一旦确定应当明确化、法制化。属于哪一级政府的事权，与此相关的政策应由哪一级政府规定，尽量避免越权行为。属于上级政府事权而委托下级政府执行的事务，上级政府应负责提供资金。

(2)完善地方税体系，培养地方稳定财源。地方政府的财政收入不足以满足其履行支出责任的需要，是导致地方政府债务增加的重要体制性因素之一。因此，要从收入根源上，消除地方政府债务融资的压力，就应当保证地方政府能够通过正常、规范的收入来源获得实现其职能所必需的资金。当前必须尽快完善地方税体系，加强地方税主体税种的建设，使地方税收入真正成为各级地方政府财政收入的主要来源。①完善地方税体系。近期应主要从以下几个方面对我国地方税体系进行完善：稳定并拓宽营业税税基；尽快统一内外资企业税收制度；改革完善城市维护建设税制；统一征收房地产税；加快税费改革步伐，适时开征新税种。②加强地方税主体税种的建设。目前在我国，省以下政府大宗收入是营业税，而从前景来看，应该发展不动产税，在省级以营业税为财源支柱的同时，县级以财产税为财源支柱。③赋予地方政府一定的税收立法权。地方政府可以根据本地区的实际情况，对具有地方区域特点的税源开征新的税种，以税收形式获取收入。

(3)完善转移支付体系，提高均等化转移支付的比重。首先，就税收返还来说，建议今后从现有的中央对地方的税收返还数额中，逐步拿出一定的比例并入过渡期的转移支付办法，使返还数额不断降低，直至最终取消。其次，对于专项拨款而言，除了设立有资金配套要求的配套项目，以引导地方政府，特别是经济发展较快的地区的投资以外，还应设立具有指定用途，但不要求资金配套的全额拨款项目，以充分考虑欠发达地区资金不足的情况。应当看到，中央对地方的转移支付制度是实现各地区公共服务均等化的重要手段，不断减少非规范的税收返还等转移支付的力度，相应增大均等化转移支付的力度，无疑有助于减少贫困地区和基层财政的赤字债务。

3.现有体制下的风险消化。无论是政府职能的转变，还是财政体制的调整，都是一个长期的过程。地方政府在现有体制下的风险消化，是指地方政府在目前经济体制转轨和财政体制改革的大背景下，通过对地方财政进行科学有效地管理，达到增加收入、减少支出和债务压力、消化地方政府债务风险的目的。从某种程度上说，财政管理是对现有财政体制的一种微调。为消化风险，地方政府财政管理可以分为收入管理和支出管理两个方面。当然，地方政府除了可以通过财政管理“增收节支”外，更多地要依赖对地方政府债务的管理，最大限度地达到防范和化解债务风险的目的。

(二)管理分析

1.国外地方政府债务风险管理及其对我国的启示。(1)美国州地政府债务风险管理。为了防范风险，美国州地政府采取了多方面的管理措施。首先，为了防止州地政府公债发行出现漏洞，州地政府雇佣了许多中介机构来检查公债发行的合法性。其次，为了保证州地政府公债的顺利发行，州地政府债券一般需要通过信用评级，信用等级高的债券能够较顺利的发行。再次，为了防止州地政府公债的规模过大，超过州地政府财政的承受能力，州地政府公债往往还需受到一些财政制度的约束。如俄亥俄州建立的名为“地方财政监控计划”的监控体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。(2)发展中国家地方政府债务风险管理。①巴西：地方政府借款限制。巴西中央政府通过一整套极为严格的限制措施(包括对债权人、负债规模、负债结构和担保额度等)来控制地方政府债务风险。②哥伦比亚：“交通信号灯系统”。对地方债务的限制包括两个指标，即地方政府的利息支出与操作性盈余之比和债务总额与经常性收入之比。针对每一个地方政府的贷款要求，上述指标就是交通信号灯①。如果计算结果是黄色或红色，该贷款就必须通过财政部的许可。③新西兰：或有债务报告。新西兰的财政责任法要求，中央政府在其年度和每半年度的财政报告中应当包括或有负债的报告。国会认为，监控政府的或有负债对于确保财政状况的健康发展是十分必要的。(3)国外地方政府债务风险管理的几点启示：①以发行地方公债作为地方政府筹资的主要手段。②确立财政在地方政府债务管理中的主体地位，并在此基础上，建立起一整套有效的地方政府债务监督管理系统，包括对地方政府借款的限制，政府公债相应的预、决算编制制度，地方政府债务风险预警系统等等。③实行法制化管理。④地方发债实行区别待遇。

2.建立健全我国地方政府债务风险管理体系。面对我国地方政府债务管理的混乱情况，当务之急是借鉴国外风险管理经验，建立健全我国地方政府债务风险管理体系，主要应从以下几个方面入手：(1)清查地方政府现有债务规模。全面了解地方政府债务融资的现实状况是防范与化解地方政府债务融资风险的首要条件。在近期，地方政府应组织财政、审计等部门，对与形成地方政府债务相关的部门和机构的债务状况进行彻底清查，准确把握地方政府债务融资的总体规模。对应该由地方政府负责的债务，要按照债务偿还期限划分不同档次，根据财力增长幅度制定相应的偿还计划，做好偿债资金的准备工作。(2)建立起与地方政府债务融资相应的各种管理与风险防范机制。①建立地方政府债务信息公开披露制度。②实行严格规范的债务投资决策责任制。③建立健全地方政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。④建立地方财政偿债机制。⑤制定与地方政府债务融资管理相关的各项法律法规。⑥尽快建立地方政府债务融资的预警系统。(3)建立地方公债制度，规范地方政府债务融资行为。地方公债是国家公债制度的重要组成部分，举债权是规范的分税制体制下各级政府应有的财权，这是几乎所有实行分税制财政体制国家长期实践得出的经验。因此，从长远看，行之有效的办法应当是按照市场经济体制与分税制的客观要求，在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下，逐步建立规范的地方公债制度，允许地方财政发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金，这也是规范当前我国地方政府债务融资行为的重要途径之一。

主要参考书目：

1.傅志华著：《国家安全论》，人民出版社2002年版。

2.樊丽明、李齐云等著：《中国地方财政运行分析》，经济科学出版社2001年版。