概论清前期财政

一、财政行政机谈判高度中心集权的财政体制

（一）中心和地方的财政行政机构

清朝前期仍沿设户部总司国家财政，办理天下邦畿、田亩、户口、财赋出入及干系政令。主管官员为尚书及左、右侍郎，均满、汉各一人；间以亲王、大学士兼理部务，但自雍正以后皆为特简，不常置。户部内部机构仍按省分职，设江南、江西、浙江、湖广、福建、山东、山西、河南、陕西、四川、广东、广西、云南、贵州十四个清吏司（较明代增江南一司）；又设八旗俸饷处、现审处、饭银处、捐纳房、内仓等机构，分理各项变乱。户部直辖的机构有：掌管钱币铸造变乱的钱法堂和宝泉局[1]，办理银钱、锻匹、颜料等物的银库、锻匹库和颜料库即所谓户部三库，掌漕粮积贮和北运河运粮变乱的仓场衙门，以及征收货物议决税的各地税关等。别的，清入关以后，盛京作为“留都”仍设户部，为盛京五部之一，掌管盛京财赋变乱。

在地方，顺天府和奉天府由府尹主持治下财政，各省由掌一省行政的布政使总管全省财政，“司钱谷之出纳，十年会户版，均税役，登民数、田数，以达于户部”[2]。布政使以下，守道职司钱谷，府、州、县各级行政机构的主官亦皆主管所属财政，州县并直接认真赋税（田赋、杂赋等）的征收，皆汇总于布政使司。字串9

漕运、盐务、关税三项分外财政除由户部统理外[3]，另设专门机谈判专官办理：漕运设漕运总督总司山东、河南、江苏、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省漕务，各省设督粮道监察漕粮收储及督押粮船。盐务设盐政为地方盐务最高主座，由总督或巡抚兼任；下设督转盐运使司或盐法道以及盐务分司、盐课司、批验所、巡检司各机构，具体办理盐务。关税征收于水陆要津设置税关（分别隶于户、工二部，此中多数为户关），以监视或海关道（津海关）办理。

皇室财政由内务府办理，与户部掌管的国家财政分别出入。在内务府的内部机构中，广储司掌府藏及其出纳，犹如当局之户部；管帐司办理内务府庄园的户口、地亩及赋税变乱；掌仪司除职掌宫廷敬拜、礼仪变乱外，同时办理皇室果园。别的，内府所属的一些机构如三织造处、三旗庄头处、官三仓、恩丰仓等，所司也都与皇室财政有关。清朝前期，虽然宫廷的多少用费由户部付出，但总的说内府与外廷的边界是明确的。内务府的收入重要来自皇庄地租、各地岁贡和表里官员报效，而不依赖于国库。

（二）中心集权的财政体制

清前期的财政办理实验高度中心集权，不光各省的财政出入悉受中心户部控制，而且纵然作为天下最高财政主管布局的户部，也只是依照定例办理具体的财政行政，且须依例向天子奏报。有关财政兴革的变乱、重要的财政政策和步骤，户部无权自行决定，只能向天子提倡，由天子作出裁决，而这种提倡权并及于其他部院以致翰詹科道，并非户部所独占。所以，清前期的财政实验的是由天子亲身裁决大政目的，议决户部及各省各级行政机构加以贯彻的高度集权体制。字串9

清王朝的财政出入不分中心与地方，而实验“统收统支”，即由各省凭据中心政令总征各项赋税，然后在户部统一筹划和监视下开支国家各项经费。这种“统收统支”的财政办理议决对各省所征赋税及其动支实验存留起运、冬估报拨以及赋税奏销等一系列制度，来加以实现。

存留和起运。清制，各省州县所征各项赋税（地丁、杂赋等）除例应由本府州县坐支的小部门外，别的都尽数解交藩库即布政使司库（粮米解交漕运单元或粮道），布政使司汇总全省赋税，撤消本省留支，剩余部门听候户部挑唆，或运解邻省，或上解中心。上述步骤，到处预留赋税称“存留”，解出赋税称“起运”。起运的赋税，解送户部库供都门应用者称“京饷”，解运邻省或中心指定的其他地点称“协饷”或“协拨”。清王朝便是议决这种存留、起运制度，议决京饷和协饷，来统一分配天下的赋税收入，一方面保证中心的开支，另一方面在出入有余的省份和出入不够的省份之间“酌盈剂虚”。

冬估和报拨。各省开支本省经费及向中心或他省解款，须推行例定的户部考核拨款步骤（少部门本省按例自支的除外），这便是冬估和报拨。所谓“冬估”，是各省于每年冬季预估下年本省官兵俸饷及其他应支款子的数额，造册（“冬估册”）报送户部。“报拨”是在次年春、秋二季，各省再各造送一次库存银两实数册，听候部拨，因又称“年岁二拨”。户部凭据各省报册，颠末考核，除依例按上年冬估册所开各项经费准其存留支用外，将剩余部门分别指拨京、协各饷。各省奉拨，按所拨款子、数目、限期，逐一分别解送。字串5

赋税奏销。这也是中心对各省的财政出入实验监视和控制的重要制度之一。清制，各省各项赋税款子的征、支、拨、储都例须定期向中心册报请销，由户部考核，有定额的凭据定额，无定额的依循旧案，切合者覆奏准销，不符者据原册指驳，令其改正，此谓之“赋税奏销”。奏销依款子之差异各有肯定限期，如地丁奏销，定制直隶、山东、山西、河南、陕西、甘肃在次年四月，奉天、江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南在次年五月，福建、广东、广西、四川、云南、贵州在次年六月。各省在划定的限期之前，布政使司即应凭据各属所造草册汇造本省总册，按旧管、新收、开除、着实的四柱款式，并分别款子的起运、存留、支给、拨协各数，逐一细致开列，由督抚复核加印后在限期内送部，同时向天子题报。非通常性的款子，如军需、赈灾等项开销，专案奏销。

上述之外，清前期还创建了严酷的仓、库制度。“仓”指粮仓，有官仓、民仓之别，官仓如都门及其相近的“京通十三仓”、户部“内仓”、内务府“恩封仓”，运河沿线的“水次七仓”，各省省垣及府、州、县治的“常平仓”，以及东北、各沿边和要地当地驻军地方的“营仓”等；民仓为各地墟落、市镇设置的社、义等仓，一样平常由地方绅董司理，但须报官存案，并受官府监视。“库”为存储征解备支的银、物的地方，如都门的“户部三库”、“内务府六库”、盛京的“盛京户部银库”、直省自布政司以下的各衙署库以及各地的将军、副都统、城守尉库等。仓、库有严酷的出纳、考核制度，除委派专员办理外，各该管衙门正印官须亲核出入、每岁查问并将出纳、存储各数造册送中心户部等各该管部察核（直省赃罚银报刑部，兵饷、河饷兼报兵、工二部）；正印官离任，须将库储赋税交接明确，接任官造具吸收册结，上司官加结送司，详情督抚咨部。