准公益性水利枢纽项目可持续发展思考

1百色水利枢纽工程简况

1.1项目业主(管理企业)

广西右江水利开发有限责任公司(下称右江水利公司)作为工程建设管理的法人主体，从其注册成立至今，股份变更经历以下三个阶段。a)1997年5月，广西壮族自治区人民政府(以下简称广西区政府)，注册成立右江水利公司，性质为直属广西区政府管理的国有独资企业。b)1999年11月，广西区政府和水利部合作开发百色水利枢纽工程，进行股份制重组。重组后公司性质为广西区政府控股、水利部珠江水利委员会等6家公司共组的国有股份制企业。c)2001年，根据国务院国发〔2000〕20号文《关于加快公益性水利工程建设管理的若干意见》的精神，按照“部区合作、政府主导、财政补贴、市场运作”的方式，根据百色水利枢纽建设资本金的构成，再次重组为直属于珠江水利委员会管理的国有股份制企业。重组后公司的股东及持股情况:水利部出资代表人珠江水利水电开发有限公司占62.5%;广西区政府出资代表人广西水利电业集团有限公司占29.5%;南宁市政府出资代表人南宁交通投资集团有限责任公司占6.5%;百色市政府出资代表人广西百色开发投资集团有限公司占1.5%。

1.2建设任务及规模

百色水利枢纽是珠江流域防洪规划中确定的郁江堤库结合防洪工程体系中的骨干工程，是治理郁江的关键性工程，是郁江上游唯一的控制性防洪工程。2001年8月，水利部以水总〔2001〕343号批复百色水利枢纽工程初步设计，明确百色水利枢纽工程“是一座以防洪为主，兼有发电、灌溉、航运、供水等综合效益的大型水利枢纽工程”。百色水利枢纽总库容56.6亿m3，属不完全多年调节，Ⅰ等工程，主要建筑物有主坝、副坝、水电站等;其中拦河坝、副坝等为1级建筑物，设计标准500年一遇，主坝为碾压混凝土重力坝，最大坝高130m，坝顶长720m;电站厂房等为Ⅱ级建筑物，设计标准采用100年一遇，电站装机容量540MW(4×135MW)，多年平均发电量17.01亿kW•h，其中枯水期(12月至次年4月)发电量占年发电量的38.2%。

1.3建设投资来源

2001年，水利部水总〔2001〕343号批复百色水利枢纽工程初步设计总投资53.3365亿元，资金来源:水利部12.5亿元、广西7.5亿元作为项目资本金，总计20亿元;其余通过银行贷款解决。工程建设过程中由于移民征地政策变化和市场价格变化幅度较大等原因，2006年发改投资〔2006〕1787号批复初步设计修改概算工程总投资59.9481亿元，资金来源为:中央投资19.2481亿元，地方投资9.5亿元，银行贷款31.2亿元。2010年，发改投资〔2010〕1719号批复云南剥隘滑坡应急抢险工程投资1.072亿元。资金来源为:中央投资0.57亿元，地方投资0.3亿元，企业自筹0.202亿元。2012年，发改投资〔2012〕1360号、水规计〔2013〕344号批复百色水利枢纽库区移民政策性调整等原因增加投资3.27896亿元，由企业自筹解决。百色水利枢纽工程批复概算投资总计为64.2991亿元，投资构成:中央投资19.8181亿元，地方投资9.8亿元，银行贷款34.681亿元。

1.4项目建成后发挥的综合效益

百色水利枢纽工程建成投产后，在郁江流域的防洪、发电和水资源调配等方面发挥了巨大的综合效益。2011年国家发改委进行后评价结果表明，百色水利枢纽达到了预定的建设目标。a)防洪、减灾效益显著。在百色水利枢纽建成以前，郁江流域没有控制性的大型调蓄工程，郁江及其支流右江流域是多洪灾的地区，洪灾主要集中在人口稠密经济发达的南宁市、百色市、郁江下游地区及右江盆地。2001年7月4日，全流域发生10年一遇洪水，仅上述地区的直接经济损失高达82.14亿元，其中南宁市直接经济损失达到25亿元。百色水利枢纽建成后，使右江沿岸各市县基本免除五十年一遇以下的洪水灾害，结合南宁防洪堤建设，可使南宁市的防洪标准由五十年一遇提高到近百年一遇。水库蓄水以来，先后8次将大于3000m3/s的洪水调度控制在3000m3/s以下，基本实现左右江洪水错峰、削峰，大大缓解了南宁市的防洪压力;在2014年“威马逊”台风(建国后有台风记录以来进入广西的最强台风，15级)和“海鸥”台风引发的洪水期间，分别使南宁市邕江河段的洪峰水位降低了1.9m和1.23m，充分发挥了百色水利枢纽作为郁江流域防洪控制性工程对南宁城市防洪的巨大作用。2011年由国家发改为组织的百色水利枢纽后评价预测未来年均防洪效益可达约8.4016亿元。b)作为广西电网唯一可直接调度的调峰水电站，对于电力安全保障提供有利支持。广西电网水电比重较高，水电装机占总装机容量的52%。网内统调水电大多为低水头径流式电站，调节能力差或基本不具备调节能力。百色水库是广西区内仅次于龙滩的第二大水库，电站具有良好的调峰、调频、事故备用和电力补偿能力，是广西电网唯一可直接调度的龙头控制性水电站，也是广西电网的主要调峰电厂之一。右江水力发电厂调峰电量实际占发电总量的90%，枯水期的调峰电量占全年调峰电量的70%，位居广西电网中调峰水电厂前列，以其良好的调峰、事故备用和电力补偿能力，承担着整个电网的调峰、调频和事故备用等重要任务，在缓解广西电网调峰矛盾、保障电网安全等方面，发挥重要的作用。右江水力发电厂还是广西电网在应对雪灾、雷击等自然灾害时的重要备用容量，对提高广西电网运行可靠度及解决灾害期间的电力供也有着十分重要的作用。同时，作为右江上游的龙头电站，百色水库建成后，通过水库调控下泄流量，改变了下游河道的流量大小和年内分配，使下游各径流式梯级电站得到了有利于发电的来水过程，下游已建成的东笋、那吉、鱼梁、金鸡、老口、西津、仙依滩、马溜滩、长洲等9个梯级电站的每年枯水期电能增加约2.6亿kW•h，尤其是那吉电站实现了全年不停产发电，增加下游梯级电站年发电效益约4000万元，增效显著。c)改善了右江的通航条件。右江是广西重要的通航河流之一，是滇桂少数民族地区对外的主要通道。航道存在的主要问题是枯水流量小，航道宽度不够，水深不足。百色水利枢纽建成蓄水后，上游渠化干流108km，渠化支流7条，总航道长300km，库区形成深水航道。通过水库调节，使坝下综合历时保证率95%的枯水流量由原来的30.6m3/s提高到100m3/s;再经那吉梯级反调节后，保证那吉坝下右江通航流量不小于140m3/s;结合局部航道整治，使百色至田东河段通航300t级船舶，达Ⅴ级航道标准，田东至南宁通航500t级船舶，达Ⅳ级航道标准。d)在珠江流域的压咸补淡等水资源调配方面发挥重要社会公益作用。百色水利枢纽工程建成以来:①先后4次参与珠江口的压咸补淡工作，服从统一调度加大水库泄水量，通过置换河涌的污水、咸水，进一步改善了珠江河口地区的水环境，为抑制珠江三角洲咸潮影响，保障澳门、珠海及珠江三角洲地区的供水安全，维护河口地区的社会稳定，发挥了重要作用;②枯水期在正常发电泄水之外另增加下泄流量，保证右江下游河道环境用水需求，改善下游河道枯水期水质;③在2008年6月和2011年3月，百色库区先后遭遇粗酚和纯苯运输交通事故造成水体污染事件，严格按照政府要求电厂停止发电泄水，通过大坝拦截和水库稀释有毒物质，保证了下游用水安全。

1.5百色水利枢纽的定位与特性分析

从以上百色水利枢纽的建设任务、资金来源渠道以及发挥的综合效益等方面可以看出，百色水利枢纽是一个典型的准公益性水利枢纽，具有明确公益性特点:①公益性效益突出，在功能任务方面，是以防洪等公益性任务为主，发挥巨大的防洪效益，其社会效益明显;②清洁电能质量优良，枢纽总装机54万kW，水库为不完全多年调节，为电网提供优质清洁电能，长期发电效益较好;③投资构成比较简单，由于项目公益性任务突出，项目投资构成比较简单，即政府投资+银行贷款。

2百色水利枢纽投产后的经营情况

2.1来水及发电情况

百色水利枢纽自2006年12月投产发电以来，特别是2008年之后，由于遭遇西南地区连续特大干旱影响，特别是2009—2011年，是百色水文站自1937年有水文记录以来历史最枯水年份，来水和发电严重不足，截至2014年，多年平均来水量67.52亿m3，只达到设计多年平均来水量的81.4%;多年平均上网电量12.51亿kW•h只达到设计多年平均的76.4%;多平均发电收入3.62亿元，仅达到设计值的72.6%。

2.2经营情况

右江水利公司承担着项目建设贷款的还本付息，大坝、电站及库区等枢纽工程的维修、养护费用以及公司管理费等经济开支，而全部开支来源全部依靠唯一的发电收入。截至2014年，百色水利枢纽税后发电总收入约21.32亿元，开支维修养护等经营成本约4.59亿元，偿还贷款本金利息约23.36亿元，累计亏损约10.64亿元，可看出2007—2014年的全部发电收入都无法满足偿还银行贷款本息。自2008年开始，随着银行贷款陆续到期，公司被迫采取短期融资的办法来偿还长期贷款本金和补充流动资金，截至2014年底短期贷款余额约8.8亿元，对银行贷款总额维持在32.08亿元，每年贷款利息高达2.1亿元。

3百色水利枢纽存在的困难分析

百色水利枢纽自2006年底投入运行以来，枢纽工程运行状况良好，连续8年安全度汛，电厂连续安全生产3177d，累计为广西电网输送优质清洁电能87.54亿kW•h，较好的发挥了防洪、发电等综合效益。但是右江水利公司却面临着财务收支不平衡、连年亏损的危险局面，主要存在以下困难。a)工程贷款额度比较大，贷款偿还压力极大。国家发改委批复百色水利枢纽概算总投资合计64.3亿元，其中:云南剥隘滑坡应急抢险工程投资企业自筹0.202亿元和库区移民政策性调整等原因增加投资3.27896亿元，未纳入经济测算。实际工程完成的总投资预计约65.5亿元，超概算总投资约1.2亿元(其中已批复概算外新增项目约0.67万元)也需由项目贷款解决，实际贷款总额将比项目设计测算所能承受的贷款额超出约4.68亿元，仅此一项，该项目需增加利息支出约1.65亿元。至2014年底，右江水利公司已偿还贷款本金利息约23.36亿元，百色水利枢纽投产以来的全部税后发电收入21.32亿元，还不满足偿还贷款本息的需要。b)实际发电量难以达到设计水平，财务收入严重不足。百色水利枢纽由于连续干旱，造成实际发电收入比初步设计测算发电收入累计减少约14.57亿元，仅够维持较低水平的经常性开支和部分运行维护费用，而无法按协议要求偿还国家开发银行到期贷款本金。虽然2014年来水转丰，发电收益较好，但暂仍无法弥补和化解2009—2013因来水不足所累积的债务风险。项目短期运行亏损严重，将会导致工程维修养护经费不足，工程无法正常维修养护及更新改造，进而可能影响工程的安全运行和防洪功能的正常发挥。c)上网电价未能真实反映发电成本。2001年百色水利枢纽初步设计批复电价为0.305元/kW•h(含税)，2006年百色水利枢纽投产后批准上网电价为0.29元/kW•h(含税)，仅此一项，按设计电量计算每年减少收入2456万元。根据公司与广西区物价局联合进行百色水利枢纽上网电价方案专题研究结果，依照国家现行的经营期成本核定电价的办法进行测算，上网电量即使达到设计值，若电费收入要承担全部功能的贷款总额，则电价将高达0.63元/(kW•h);若电价只消化发电功能建设贷款，则发电成本为0.35元/(kW•h)。2013年10月广西区物价局批准上网电价微调到0.3元/(kW•h)，但这一电价水平未能完全体现发电成本，未充分体现上游龙头电站和优质调峰电量的价值，也未体现出项目显著的社会公益的贡献。d)公益任务的支出缺乏补偿渠道。百色水利枢纽主要公益性任务是防洪，水库专门预留了防洪库容，由此降低了发电水头，发电耗水率增大，发电量减少，测算每年少发电量约3.9亿kW•h，年发电收入减少约1.13亿元。另外，还承担了其他公益任务，如保证枯水期环境用水流量、保证用水安全、以及保证下游珠江流域压咸补淡等，为社会公益做出了较大贡献，但没有相应的经济补偿。e)税赋和规费负担重。企业发电增值税率为17%，营业税金及附加每年约7727万元，而水电企业几乎无进项税抵扣;地方性税费较多，财政性规费标准较高，比如教育费附加中另外增加地方教育费附加费2%，水资源费0.0045元/(kW•h)，比国家规定的0.003元/(kW•h)增加了50%;其他如水利基金和价格调节基金等规费，按发电收入的0.1%计算，每年上缴约100万元;以上综合税负高达20.39%(按含税收入)。而国家现行税收政策只是对水电站装机5万kW以下和100万kW以上的水电项目给予税收优惠，百色水利枢纽由于装机不在国家相关政策优惠范围，无法享受税收优惠，企业税赋负担较重。

4思考与探索

a)科学匹配准公益性水利枢纽工程项目投资。百色水利枢纽工程批复概算投资总计为64.2991亿元，其中:中央和地方投资29.6181亿元，银行贷款34.681亿元，公益性投资与经营性投资占项目总投资比例分别为46.06%和53.94%。根据国家发改委《百色水利枢纽工程后评价报告》(中国水电顾问集团公司)，本项目实际多年平均发电效益仅占综合总效益的42.3%，按照项目所承担效益投资对应原则，公益性投资应达到37.1亿元，公益性欠投入7.48亿元，项目公益性投资严重不足。b)科学确定公益性水利枢纽的成本电价。2001年百色水利枢纽初设阶段以总投资53.3365亿元测算的上网电价为0.305元/(kW•h)(含税)，项目投产后，当时按发改价格〔2004〕1037号文的政策规定执行标杆电价，实际核定电价为0.29元/(kW•h)。对比百色水利枢纽下游梯级电站，除西津电厂和桂平电厂电价低于本项目电价外，其余电站的电价都达到或超过了0.3元/(kW•h)，特别是与本项目同期建成投产的长洲电厂电价0.36元/(kW•h)，差距更大。但水利工程普遍建设期比较长，涉及移民、环保、施工、发电等多方面的因素，在工程实施阶段，大多会因国家政策性调整、市场价格变化，以及设计变更或者新增建设内容等情况，必然会造成工程设计概算投资有一定的增加，特别是随着国家对民生的高度重视，直接导致移民投资增幅比较大，但往往项目设计经济测算中并未能考虑该新增投资。百色水利枢纽初设总投资53.34亿元，最终批复概算总投资64.3亿元，投资增加10.96亿元，增幅为20.55%。根据广西区物价局对百色水利枢纽上网电价方案专题研究的成果，依照国家现行的经营期成本核定电价的办法，按设计上网电量16.37亿kW•h测算，若考虑电价成本要承担全部建设贷款，则合理电价应为0.63元/(kW•h)。若电价只承担发电部分的建设贷款，则电价应为0.35元/(kW•h)。综合考虑百色水利枢纽的综合效益、龙头电站的地位、电能质量与清洁能源以及项目的可持续发展，本项目的合理电价应为0.40元/(kW•h)。c)科学确定大型准公益性水利枢纽的贷款偿还期限与年度还款额度。大型准公益性水利枢纽一般都是百年大计，具有投资周期长、来水分布时空不均、产品(发电)阶段收益与长期平均收益差异大、产品质量长期向好等特点，这与一般工业产品有着本质差异。而现行贷款机制主要按一般工业产品设定期限和匹配年度还款额度，未能充分结合大型公益性水利枢纽项目具体特点。百色水利枢纽贷款偿还年限为25a(含建设期5a)，协议约定的年贷款偿还本息合计约为3.6亿元，基本都超过设计测算的年发电收益所能承受水平，这与项目的实际情况、特点不相匹配。百色水利枢纽多年平均发电量是根据1937—2000年水文系列数据，按照国家相关规程、规范计算而得，成果基本合理、可靠。但由于水资源分布的时空不均，丰枯水文年的水量差异变化大，必然导致年发电收益甚至阶段年发电收益差异很大，这是大多数公益性水利枢纽投产初期的普遍现象。如:百色水利枢纽2008年发电收益4.66亿元，但2009—2013年由于来水量大幅度减少平均年发电收益仅2.54亿元，更有甚的是2010、2011年分别仅为1.38亿元、1.67亿元，直接导致无法按期偿还银行贷款本息，项目信用等级大幅度下降。但水力发电项目长期收益是稳定的，无论是资产质量还是产品质量都是非常优良的。结合大型公益性水利枢纽的具体特点，应科学确定贷款偿还期限和年度还款额度，适当延长还款期限，并按年度实际发电收益，建立动态还款机制，更有利于充分发挥大型公益性水利枢纽优良资产的有效优势。d)创新准公益性水利项目投融资体制，拓宽准公益性水利枢纽投融资渠道。准公益性水利枢纽的传统投融资是政府投资加银行融资的模式。党的十八大以来关于深化经济体制改革、发展混合所有制经济的系列文件中先后明确:国有资本投资项目允许非国有资本参股;创新投融资机制，进一步引入社会资本参与水电、核电等项目;鼓励民间资本投资运营农业、水利工程，并与国有、集体投资享有同等政策待遇等相关改革思路。水利部《关于深化水利改革的指导意见》也明确:鼓励和吸引社会资本投入水利建设。依照相关改革文件精神，对于百色水利枢纽这类已建成的准公益性水利项目，应积极探索在保证国有资本控股地位的前提下，向社会增资扩股筹集权益性资金、适当发行债券，以解决中短期资金缺口，降低项目负债，促进项目可持续发展，这有利于项目公益性功能充分发挥和良性运行。e)建立必要的水利公益性项目的功能补偿机制。党中央国务院高度重视民生，对于涉及民生的各领域都给予大力扶持。如粮食安全、三农经济、煤炭、电力、石油等均在不同时期给予补贴扶持。大型水利公益性项目对于国家的经济安全、生态安全、国家安全有着十分重要的作用，在项目运行初期根据实际情况给予必要的补贴或按照项目的公益性贡献建立补偿机制十分必要。

5建议

a)由于准公益性的大型水利枢纽项目关系国计民生，国家应根据项目的公益性比重足额匹配投资，以保证项目顺利建设和建成后的良性运行。b)大型水利发电项目作为清洁能源、环保发电，符合国家生态保护、可持续发展的政策导向，应根据项目规模、产品质量进行成本测算确定电价，以保证相应水力发电企业的可持续发展。c)合理确定水力发电企业的税收优惠政策。国家现行税收优惠政策只覆盖到了水电站装机5万kW以下和100万kW以上的项目。但实际上对于25万kW以上水力发电企业的实际运行成本有着很强的类比性，现行税收优惠政策一定程度上形成了不公平竞争，这对于类似百色水利枢纽处这样在100万kW以下的准公益性水利枢纽有失公允。党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大决定，新时期治水新思路为我们指引了深化水利改革与发展的道路，准公益性水利项目的改革与发展必将迎来前所未有新机遇。

作者:汪明华 李颖 单位:广西右江水利开发有限责任公司