层级制工具取向对行政管理体制改革

摘要：马克斯•韦伯提出的理性层级制作为资本主义工业文明的基本组织形态，其理论在学界研究一直方兴未艾，且充满争议。争论的核心集中在层级制的工具理性与价值理性取向的钟摆之间，在文章看来，理论的争辩一方面凸显了层级制的生命力，另一方面应该运用历史唯物主义的视角，结合我国当代行政管理体制改革的实践，继续深入分析层级制理论的合理性，进而探讨我国行政管理体制改革的实践趋势和有效启示。

关键词：层级制；工具理性；价值理性；行政体制改革

任何国家行政体制的建立，必然与本国特定的历史阶段、独特的社会经济基础和政治体制相互关联。有学者认为，现代西方国家行政体制的形成有三层理论基础：宏观、中观和微观理论视角。宏观理论视角决定了行政体制的价值取向，有着政治哲学的影子，主要是西方近代启蒙思想家所提出的“自然权利”（斯宾诺莎）、“社会契约”（卢梭）、“行政权与立法权、司法权分立”（孟德斯鸠）等的学说。中观理论视角主要是威尔逊所创立的公共行政学和古德诺对“政治行政二分法”的系统论述，从理论上标志着行政机关在国家权力机关体系中正式分离出来，获得了相对独立的地位，也具有了更加精准的理论价值；也就意味着政治是政治家从事特色活动的范围，行政管理则是技术性研究的范畴。微观理论视角则包括韦伯的层级制的理论，泰罗和法约尔的科学管理理论等也对行政管理理论起到重要的补充。韦伯层级制理论的重心侧重在微观操作层面，层级制逐渐成为占据社会生活领域主导地位的组织模式，已经超越了工厂与政府管理的具体表象，进入到一般组织的抽象层次，几乎成所有国家政府治理的理想选择模式。但是需要指出的是，三种研究视角没有主次之分，每种视角都有其哲学内涵，本文所讨论的工具理性取向就是层级制的理论价值。

一、文献概述

韦伯在研究现代政治理性化过程中，将权力政治作为政治内容加以研究，那么层级制则是从政治形式加以阐释。一直以来，层级制这个研究课题是国内外学界的一个研究热点，许多学者都围绕这个主题进行过深入的研究与反思，比如吉登斯等。国内的众多学者大都抓住了层级制工具理性与价值理性的讨论基点，但由于角度不同，分析的结论却大相径庭，由于缺乏实践，在对我国行政体制改革的分析时略微笼统，针对性不足。整体来看，围绕层级制工具理性这个主题的观点有三种：一是将工具理性的外延进行扩展。这些学者认为层级制的理论见诸于我国几千年的封建王朝，进而将韦伯的理性层级制视为跟我国自上而下的封建等级体系。这种外延的扩张导致难以有效把握工具理性的边界。二是完全否定工具理性的观点。这部分学者受当下新公共管理理论、公共选择理论、治理理论等对传统层级制的批判，进而倾向于选择导入市场化的途径来“突破”传统的层级制。更有甚者，有的学者认为公共行政要超越工具理性，在公共行政的体系中引入道德价值理性。这种观点一度成为研究的主流。三是重塑工具理性型的学者。这些学者认为，我国当前仍然处于“前层级制”阶段，强调并非突破层级制，而是要重塑官僚理性。这就有必要在展开论述之前对韦伯政治思想的二元性做个简单的交代，才能避免回到所谓的争辩之中。唐爱军提出，韦伯一方面试图引入一种客户的视角来把握政治的本质，进而将当代政治划分为“技术政治”与“权力政治”；另一方面，又在探索第三维度，以期超越技术政治和权力政治，比如具有普遍意义的道德和价值理念。具体到层级制的研究中，韦伯同样兼顾工具理性和价值理性的讨论，具有二元性的研究视角，并且层级制是具有广泛的社会性属性，因为公共行政的行为不同于阳光———针对众生的平等；层级制必须考虑社会属性，进而也就有了加指导性性。因此本文重点讨论层级制的工具理性取向，而非完全摒弃价值理性取向。层级制价值理性不是本文的研究重点，但不能无视它。

二、层级制工具理性的内涵

根据韦伯的看法，近代社会科学和文化发展的历史就是一部主张价值理性而轻视价值理性的历史。伴随科学技术的发展，实证主义的思潮强势袭来，更加推动了工具理性的发展；甚至工具理性已经被等同于理性本身。韦伯层级制就是一个集中体现。在韦伯的层级制理论中，“合法性”（Legitimacy）与“合理性”（Rationality）是两个最基本的概念。“合法性”与“合理性”是紧联系在一起的，是一个问题的两个方面。合法性不是简单地合乎法律，主要针对的是指统治的合法性，是在特定的历史条件下，具有合理性或正当性，是一种统治制度获得了被统治者的认同和服从。这就涉及到统治的三种理想类型，即魅力型（也称作卡里斯马型）、传统型和合理型统治。这三种统治类型有各自不同的权力基础与特性。理性层级制作为一种合理型的统治类型，其统治的合法性建立在被统治者对各种规则的法律性质，以及对统治者具有按照这样的规则命令的权力的高度认同，统治者按照规则进行统治，被统治者在法律规则正式规定的范围内具有服从的义务。

在韦伯看来，好的统治就是要将权力的合法性将技术的合理性有效结合起来，通过技术的合理性为权力的合法性注入活力。具体到社会实践中，表现为形式化的法律制度以及操作程序与意识形态等“软”性约束结合起来，进而形成严密的合法性网络体系。通过对近代西方社会的深入考察，特别是资本主义兴起以来的近代社会，韦伯抽象出理性化的层级制，并认为这是最合乎理性的。

因此，合理性是韦伯层级制理论的重要特点，是他设计理想层级制模式的一个最基本原则。所以，通过对韦伯层级制的分析，如何将统治的合法性与技术、表现形式等方面的合理性有效结合起来就是工具理性的关键抓手。这也就成为韦伯式层级制的核心。这种核心内涵包括，现代官僚体制在本质上是以等级和任命为基础的集权制，有着特定的运作方式和官员任职特点。在韦伯的《经济与社会》一书中，把它概括为十一个方面。本文结合国内的众多已有研究，将层级制特征概括为以下几个方面：

第一，强调规则地位的权威性。具体体现为组织内部的各种规则，其制定、和实施要坚持人人平等、一视同仁的原则。规则是决定组织运行的主要依据，任何组织、任何人员的活动都受到规则的约束。规则面前人人平等，不论是管理者，还是被管理者，都应该以理性为准则，表现出一种非人格化倾向。由于规则的存在，被管理者与管理者之间的人身依附关系也因此而弱化乃至消失。

第二，强调技术分工的理性。官僚体制下，分工是基础，分工确立的职位和权力还必须通过正式规则的形式确定下来。必须严格遵守职务等级，管理以服从为基本原则，即上级对下级可以发号施令，还可以监督下级。在这种职务等级体系中，每个职位都有相应的权力，也有相应的义务，强调每个职位各司其职，从而使得整个组织更有效率。

第三，强调管理的专业性。专业资格的范围在现代官僚体制中范围日渐扩大。韦伯认为，甚至延续了柏拉图的专家治国的理念，组织中的管理者应该是有深厚的专业基础和相关管理规则、技术，即应由“内行”来进行管理。在专业化和技术化取向的支配下，在管理的方法和途径上也越来越科学化、合理化，也日益倚重各类专家或者“技术官僚”。

第四，强调价值中立。公共利益最大化就是第一价值导向，也是公务员具体行为规范的根本导向。这就要求在公共实践中，要做到公私分明，不能将个人感情掺杂到公共决策中。同时，强调政治与行政两分，行政官员执行政策而不参与政策制定，保持价值中立。

三、层级制工具理性的逻辑悖论

前文已述及，“合法性”与“合理性”是贯穿韦伯学术思想体系的两个基本点；其中，“合理性”是学理的重要预设条件，也是设置层级制组织的一个基本原则，“合法性”则是韦伯用以理解、阐释古代官僚制的锁钥。一个基本的现实情况是，与现代的官僚制体系相比较，古代的官僚体系无疑是不合理的，那么这种“不合理”的官僚体系为何在古代中国，包括印度、埃及等国家广泛存在？在泊位看来，这种“不合理”的层级制工具，确有其“合法性”的一个方面。这也就是层级制工具理性的一个基本悖论。层级制对理性的无上推崇，在迎合资本主义工业文明社会化大生产和西方政党政治发展的同时，其理论本身内蕴的逻辑悖论也成为人们攻击的重点。第一，工具理性与价值理性的悖论。虽然层级制规定人们在处理公务时不得掺杂任何个人的主观判断和价值因素，公事与私事之间界限明确，然而，这在现实中几乎很难做到，这是由人性本身所决定的，不能期待圣人。第二，组织价值与个人价值实现的悖论。层级制中的个体作为一个“组织化的人”，就必须强调角色要求，而非个人价值；甚至有的时候，个人价值必须服从组织价值。这种非人格化的组织要求与个人要的自身价值的独立性、创新性要求是冲突的，很可能培养出只知服从、不思进取、情感冷漠的官僚怪物。第三，人性的理性思维与非理性思维的悖论。层级制的理论范式追求理性至上，却又忽视了人的非理性或者有限理性的特征，西蒙等人的有限理性理论对工具理性提出了批判。理性思维设计的初衷与非理性思维的局限矛盾将一直存在。

四、工具理性取向对我国当代行政体制改革实践的启示和价值

本文在进行文献综述的时候会发现很有意思的一个现象，不同的历史阶段对于理论的营养汲取是有选择的，学者无法摆脱价值中立的研究取向。比如，张康之论文的发表在2002年，当时我国改革是要落实出中央提出的“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略，而其对工具理性的批判与价值理性的张扬就有了合理的解释。

本文认为，我国当前的改革实践有四点需要重视：

第一，我国目前处于改革的社会转型时期，这点大家基本达成共识，我国目前政治、社会、经济、文化的发展对于行政管理体制的需求既不是封建王朝“人治”的集权式组织体系，也不是现行西方工业文明发展到平稳阶段的政府与市场、社会的体制形式，而应是探索党的以来提出的深化政府职能改革、优化行政体制升级，推动简政放权、放管结合、优化服务，走中国特色社会主义行政管理体制改革道路。

第二，改革开放以来，我国为了完善行政管理体制，于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年先后进行了六次体制改革，取得了很大成效。其中，1982年行政管理体制改革主要是为了落实改革开放政策，从阶级斗争为纲向以经济建设为中心的转型，逐步改革计划经济管理体制。1988年行政管理体制改革，明确提出了按照经济体制改革和政企分开的要求进行机构改革，国家在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展，此外开始建立公务员制度。1993年行政管理体制改革进一步提出要把属于企业的权力放给企业。1998年行政管理体制改革，撤消了大多数工业专业经济管理部门，进一步推进改革政企不分。2003年行政管理体制改革，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系。2008年行政管理体制改革，积极稳妥实行大部门体制。目前改革仍然在进一步深入推进之中。

第三，改革开放以来推行的行政管理体制改革，客观说，在行政管理理念、行政职能配置、机构设置、人事管理、行政过程、行政法律、行政制度等方面取得了重要进展，与韦伯层级制关于工具合理性思想有很多借鉴之处。因此，我国的层级制进程既具有独特性，也具有可借鉴性，既不能妄自菲薄，也不能盲目自大，而是应该谨慎地继续加大改革力度，做出符合国情的改革举措。

第四，目前我国行政管理体制改革工具理性上还存在一些问题。

1.职能不清的问题。转变政府职能是目前我国行政管理体制改革的核心思想，改革至今仍然在以下方面需要进一步，目前党政边界不清的问题、层级政府纵向职能不清的问题、横向之间政府部门职责不清的问题仍然比较突出。

2.机构设置形式上同构的问题。每一轮政府机构改革都提出要解决机构设置同构、上下一般粗的问题，但在具体落实中相关部门又在强化上下部门承接职责，必须设相应机构的问题比较突出。

3.管理制度、管理法制的问题。这是一个事务的两个方面，一方面，管理制度与管理法制缺乏，对自身公务员和行政相对人存在制度、法律不健全的问题，另一方面，出现了层级制自身悖论，部门公务员抛却了价值中立形成了利益群体，绑架了制度、法律，出现了依法不办事、依法部门之间相互推诿的恶果。

4.公务员制度不健全的问题。当前公务员管理制度仍然存在一些不完善的地方，比如公务员与事业单位人员，与国有企业、与私营企业之间的人才交流的问题，比如公务员现行养老、医疗、就业等相关保障制度与社会对接的问题，比如公务员对于部分高端人才岗位的设置问题，等等，这些都很难假设公务员队伍是价值中立的“官僚群体”。

因此，层级制工具理性的合理价值表现在：

1.运用工具理性思路，合理划分职能边界。从这点上看，韦伯层级制现在绝非过时的问题，而是应该运用其工具理性的思路，进一步合理细分职能，并且结合中国实际进行职能分析。第一，进一步界定党政群团职能边界，我国传统意义上的行政管理体制改革，实际上应该站在国家权力进一步细化的高度，具体分析党委、人大、政府、政协、群众团体等具有公权力部门的相互职能。第二，进一步界定层级政府纵向职能，将分级管理的理念进一步细化，解决层级政府职能同构的问题，应该具体到省级政府、地级市、县级市、乡镇的政府职能结构，甚至在省级政府之间，应该进一步区分省、自治区、直辖市的政府职能的边界。第三，进一步界定部门之间职能边界，大部制的解决思路是个比较好的思路，但大部制的理想类型不能是一个部门，因此，部门之间的边界设计应该以相互包括，而不是必须得分清，因为有些管理事务本身就处于管理交叉地带。

2.从组织形式上，优化组织结构。组织结构的优化必须按照分类的模式推进，第一，允许不同层级政府之间结构设置不同，在等级制管理中应该允许这种差异存在。第二，允许不同省市之间机构设置不同。第三，允许直辖市、特大城市城市政府之间机构设置与省政府机构设置不同。第四，在严格控制编制总量的同时，应该允许各省之间进行行政编制和事业编制的层级调整。

3.进一步研究制度、法律。理性官僚体制的运行必须建立在符合理性的制度、法律之上，有效避免公务员个人的主管臆断，个人感情等“价值判断”，走向制度化、法制化。同时，必须加强对制度、法律的合法性审核，避免出现各种部门相互之间推诿扯皮的“恶法”，处理好部门立法与开门立法的关系，研究出台更好的制度、法律，增强理性。

4.加强公务员队伍建设。公务员作为政府行政的主体，个人的素质直接影响政府行政的各个方面，因此必须加强公务员的教育培训，同时完善公务员管理制度，进一步细化录用、考核、任免、升降、奖惩、交流、工资福利保险、辞退、退休等各个方面的制度，要求在政治上靠得住的同时，给公务员群体提供监督、提供保障，保持队伍的纯洁、稳定、高效。

总之，在当前错综复杂的国际国内新形势下，在当前理论界鱼龙混杂的情况下，如何准确有效地把握韦伯层级制的理论核心，如何与中国行政管理体制改革和机构改革的实际实现对接，不仅仅是个理论研讨的问题，而是现实必须认真面对的问题，需要拿出改革的勇气和改革的智慧积极稳妥地应对。

参考文献：

[1]范文.中外行政体制理论研究[M].北京：国家行政学院出版社，2014．

[2]唐爱军.马克斯韦伯的现代性理论研究[M].上海：上海三联书店，2015．

[3]马克斯•韦伯.经济与社会[M].上海：上海世纪出版集团，2005．

[4]刘敬鲁.西方管理哲学[M].北京：人民出版社，2010．

作者:杨志勇 张朋朋 单位:中国劳动关系学院