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我国宪法监督模式研究论文

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[摘要]宪法监督是宪政的一项基本原则,由此,预期的宪法最高权威成为可以看得见的最高权威。2000年的《立法法》和2007年1月1日实施的《监督法》标志着宪法监督模式的初步制度化、程序化,是中国宪政发展的一大进步,但这种模式面临的深层次问题仍值得我们反思。

[关键词]中国;宪法监督;模式;反思

潘恩在讨论宪法和政府之间的关系时,明确“宪法不是政府的行为,而是人民建构政府的行为”。宪法界定人民授予政府的权力,并以此作为限制政府的方式,任何超越此界限行使权力的政府行为都构成“无权利之权力”。如果政府行使了无权利之权力,人民有反抗的权利。但潘恩没有说明,这种反抗权是法律权利,抑或是政治权利?这种抵抗是合法的反叛,抑或只是法律外的革命?

在古代,除非事实上的革命,找不到对违宪行为的救济措施,而革命一旦发生,改变的就不仅仅是宪法,而是国家制度。中世纪,违宪审查思想开始萌芽,英国的坎登爵士提出自然法的原则要得到遵守,就必须融入到英格兰宪法中,即法律的解释者应当界定个人权利,并在此基础上探索合法政府的界限,这种理论在近代演化为宪法至上的宪政原则。而宪法至上的原则“只有存在独立于政治权威的机构的保障,并且政治权威的行为还得接受审查的时候才是真实的”。[1]1803年,美国联邦法官约翰·马歇尔率先以判例的形式确立了司法审查制度,迈出了以“制度化的限制”来维护宪政秩序的第一步。二战结束后,宪法监督成为宪政国家的一个基本原则,对此,卡尔·J·弗里德里希在《超验正义——宪政的宗教之维》一书中总结到:“一个宪法政治秩序的基本功能过去是现在仍然是通过在选票箱之外对于行使政治权力的人的制度化的限制来实现的。”

一、民国时期对宪法监督模式的探索

自近代宪政以来,为确保宪法至上原则的实现,我们对宪法监督模式进行了艰难探索。由于宪法解释权的归属问题是建立宪法监督制度的关键性的法律前提,因此,我们对宪法监督模式的探讨集中在应由何种机关担任宪法解释这个问题上,主要包括两种方式:

1.采用美国模式,由司法机关实施宪法监督。民国初期,在正式起草宪法之前,王宠惠发表了《中华民国宪法刍议》,分析了两种宪法监督模式,“谓法院对于法律抵触宪法之问题,无权以解释者,为欧洲大陆法派。其意若曰,法律之有效无效,每与一国政治有关。当立法之始,立法机关对于宪法固已完全解释之矣,使其为抵触宪法之法律也,则立法机关必不决议之。换言之,立法机关所决议之法律而经正式公布,必其无抵触宪法者也。谓法院对于法律抵触宪法之问题,有权以解释之者,为美派”。“美派之所以反对欧洲大陆派之主张有三。立法机关不宜自行解决其所定之法律是否抵触宪法,一也;议员数年一易,对于宪法恐难有划一之解释,二也;法律一经决议公布后,若果与宪法抵触而法院无权以判决之,恐无补救之余地,三也。且也,若法院无解释宪法之权,则法律抵触宪法时,无人为之监护,而宪法之效力遂不能独伸,甚非所以保障宪法之道也。”法院解释宪法“不几乎法院之权独优秀,而司法机关且立于立法机关之上,而可以凌轹立法权乎?曰,是不然。夫解释云者,与取消迥异,不可不辩也。夫法院解释宪法之问题,纯然由事实发生,非无端而解释也。盖必有一定之案件,争辩于抵触宪法或不抵触宪法之间,而法院乃不得不行使职权,以判决法律之是否有效,此其所以异于取消也。至若取消之权,惟立法机关有之。是故命令而抵触法律或宪法也,则国会有权质问政府,而使之取消。法律而抵触宪法也,国会亦有权决议一法律以废止之,此取消之权也。……况乎立法机关于立法时,犹可为抽象之解释。与法院之对于案件发生时,始为具体之解释者,仍属并行不悖,然则立法无失权之患,司法有匡救之美,不亦善乎?”[2]由此他得出结论,“吾国宜宗美派,以解释宪法权委之于法院。且以明文规定于宪法,以为宪法之保障”。

同一时期由毕葛德草拟的《中华民国宪法草案》也对美国的宪法监督模式倍加赞赏,“美国宪法之制作者所注意者,乃设法取消违宪之法律,使归于无效耳。其结果也,使全国之法官,以取消违宪之法律为己任。故法庭执行之法律,胥以宪法所裁制者为依归也。以法官为法律之保障,乃唯一之善制”。[3]

国民政府时期,1932年12月,国民党召开四届三中全会提出了“集中国力挽救危亡案”,准备在中国实行宪政。国民政府的宪法草案研究程序明确提出了“宪法解释权应属何种机关?我们看各国的宪法,关于宪法的解释权,有属于国会的,有属于普通法院的,还有特别设立宪法法院,专作宪法解释工作的。将来我们的宪法解释权,是属于国民大会呢?还是属于司法法院呢?还是特设宪法法院呢?请大家斟酌”。1937年,国民党制定《中华民国宪法草案》(五五宪草),规定宪法之解释权归司法院。1946年1月召开政治协商会议确立了与五五宪草中的总统独裁制截然不同的体制,总统处于虚尊的地位,不负实际的政治责任,行政院与立法院的关系类似于责任内阁与议会的关系,这次修正又把宪法的解释权交给了法院。

2.由专门的机关来实施宪法监督。民国初期,国民党在其宪法主张中明确了宪法解释权应属于专门设立的机关,“弹劾国务员,限于违宪行为,则弹劾之审判,乃判定其行为是否违宪。质而言之,实解释宪法之意旨也。”故此种审判权应属于何种机关,是一个大问题。如果把它赋予了司法机关,那么就会破坏权力之间的制衡,因为虽然司法独立,但司法决非在立法和行政之上;如果把这种权力赋予参议院,(美国、英国、法国)也有弊端:一是如果国务员与参议院串通,可以任意蹂躏宪法;二是参议院是一个政治机关,难以严密之法律眼光,下正当解释。故审判国务员弹劾案,以另行组织一专门机关为宜。梁启超拟中华民国宪法草案也规定:“宪法有疑义,由顾问院解释之,宪法上之权限争议,由国家顾问院裁判之。顾问员不得兼为两院议员或国务员。”

1919年,《中华民国宪法草案》则规定“宪法有疑义时,由下列各员组织特别会议解释之:参议院院长,众议院院长,大理院院长,平政院院长,审计院院长”。随后,《中华民国宪法草案说明书》详细分析了应采用特别机关来解释宪法的原因:“至宪法解释问题,除君主国以该权限属于君主外,各国先例尚有三焉,(一)属于国会者;(二)属于法院者;(三)组织特别机关者。惟第一届国会所组织之天坛宪法起草委员会则主张由宪法会议解释之。夫以宪法会议解释宪法,诚可谓独开生面。然中华民国之宪法会议,实由国会两院会合成之。故该草案规定为宪法会议,无宁视为与规定属于国会者同调。以国会解释宪法,常易益其纠纷。盖宪法必因行政、立法两方面争议,始有解释之必要。若以解释权付之国会或国会两院所组织之宪法会议,则无异于以原告裁判被告,非独不平,而借解释以省纠纷之目的,亦不可得而达矣。次之,则付与法院解释,亦有疑义。盖法院为与行政、立法平列之机关,非有临乎其上,取得强制解释之权力,疑义一也;法院为政府委任之官吏所构成,安知不倚于一偏,疑义二也;法官固有解释一般法律之责任,不必均精于宪法,疑义三也。英美因以解释宪法之权付与法院,而法官遂有无上之权威,是又不可不慎也。本法第一百一条,权衡取舍,乃采特别解释机关之先例。”[4]

在国民政府由训政转向宪政时期,吴经熊等人主张建立专门的审查机关,他以个人名义发表的《中华民国宪法草案初稿试拟稿》中详细地规定了宪法的保障问题:“为直接或间接保障宪法之实行,及解决关于宪法之纠纷,应设国事法院。国事法院之职权如下:解释宪法上之疑义;审查违宪法令并宣布为无效;关于违宪行为之处分;解决中央政府各机关间、各地方政府间及中央与地方之权限争议,及其他不能解决之事项;受理行政诉讼;统一解释行政法令;受理公务员被弹劾之案件,并惩戒被弹劾人及其在行使国事法院职权时,所发见应受惩戒之公务员;移送负刑事责任之被惩戒公务员于普通法院审判;解决其他直接或间接违背宪法,而非普通法院所得解决之政治上事件。国事法院在其职权范围内所为之决定及解释,有拘束普通法院之效力,国事法院设平事十一至十五人,其中国半数由国民大会直接选举之,余由国民政府五院各推二以上候选人,提请国民大会选举之。平事中研究法律者至少应占五分之二,研究政治及经济者至少应各占五分之一。”[5]1940年,国民参政会的“期成宪草”规定“宪法之解释,由宪法解释委员会为之”。

二、新中国宪法监督模式的确立

令人遗憾的是,在新中国成立的时候,我们在废除旧法统、伪宪法的同时,也割裂了宪法监督自身的继承性,致使中国的宪法监督制度不得不在空地上重新起步并采用了民国时期最不看好的议会监督模式。

新中国第一部宪法确定了以法律解释为内容、以全国人大为实施机关的宪法监督模式。82年宪法在54年和78年宪法规定的“全国人民代表大会有权监督宪法的实施”的基础上,进一步规定了全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法的实施,这就弥补了全国人大作为非常设机关而不能进行经常性的宪法监督活动的缺陷。第67条第6、7、8款规定全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

随着法治国家进程的加快,职权立法、授权立法、部门立法和地方立法层出不穷,由于部门利益、地方利益及立法技术等多方面因素的制约,规范性文件违反宪法的可能性大大增加。为维护宪法的最高法律效力和法制的统一,2000年由全国人大通过的《中华人民共和国立法法》,对立法行为的宪法监督作了比较具体的规定,启动了宪法监督体制。第90条第1款规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出审查的要求,由常委会工作机构分送有关专门委员会进行审查、提出意见。同时规定了审查的程序,第91条第1款规定,全国人大专门委员会在审查中认为地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见;也可由法律委员会和有关的专门委员会召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触而制定机关不予修改的,可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤消的议案,由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

胡锦涛在《首都各界纪念现行宪法公布实施二十周年大会上的讲话》明确提出“要抓紧研究和健全宪法监督机制,进一步明确宪法监督程序,使一切违反宪法的行为都能得到及时纠正。”2007年1月1日实施的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法》明确规定全国人大常委会可以对最高人民法院、最高人民检察院的司法解释进行违法审查,对最高人民法院和最高人民检察院司法解释的违宪审查是违法审查的题中应有之义,它是继《立法法》之后,我国宪政发展的又一个阶段性成果。

三、我国现行宪法监督模式的困厄及出路

议会监督模式虽发轫于英国,但英国的宪法是不成文的,由议会制定的宪法性法律和其他法律在制定和修改的程序以及效力上都是相同的,宪法至上原则实际上并不存在。而我国实行成文宪法,因此,从法理上确认了宪法至上的原则。在这种情况下,由全国人大常委会监督宪法,其制度设计上的缺陷除了议会监督模式的一般弊端外,还包括:

1.立宪权和立法权的合二为一。我国宪法从程序上明文规定了创制宪法和一般法律的区别,“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以三分之二以上的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”但82年宪法同时又将立宪权和立法权的主体合二为一,其结果导致了全国人大的权力中心主义,这就是为什么迄今为止我国抽象性的宪法审查只停留在行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例,以及最高人民法院和最高人民检察院的司法解释上,而没有扩展到人大常委会自身及全国人大制定的法律上面来,宪法仅仅是全国人大制定法律的总纲,宪法监督流于形式。

2.人大职能方面的缺陷。英国采用议会监督模式,但英国的上院同时也是英国的最高司法机关,而我国的全国人大常委会只是立法机关,不是司法机关。因此,我国的宪法监督无论是事前审查(我国宪法规定民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济和文化的特点制定的自治条例和单行条例,在报请全国人大常委会批准后生效)还是事后审查(宪法规定全国人大可以改变或撤消全国人大常委会不适当的决定,全国人大常委会可撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议)都是抽象性的,不涉及具体的法律是否适用或宪法诉讼问题。

2001年8月13日,最高人民法院公布了注释[2001]25号《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》启动了宪法诉讼。宪法诉讼和一般的司法审查是宪法监督的重要内容,但全国人大常委会实施宪法监督的制度安排客观上造成了本来应该由同一个机关来实施的两项职能却要由两个机关来承担:司法机关可以进行宪法诉讼却不能对法律进行一般性审查,也不能对宪法进行解释,而解释宪法是宪法诉讼的前提;全国人大常委会对法律和规范性文件进行抽象性合宪审查却不能裁定宪法诉讼,一旦二者之间产生矛盾怎么协调?

《监督法》颁布实施之后,我们面临的下一个,也是最棘手的一个问题就是对全国人大及其常委会制定的法律进行违法(违宪)审查了,这是我国宪法监督制度发展的关键,因为宪法至上的原则决定了没有任何法律可以不在司法审查的范围之内,全国人大及其常委会制定的法律也不能例外。这个问题不解决,中国的宪政难以真正实现。而如果由全国人大常委会作为自己案件的法官,对自己制定的法律进行审查,那么又有什么制度来保证结果的公正性?

3.从实践上看,我国采用议会监督模式,曾因监督机关的虚置,造成54宪法的不宣而废。82年宪法虽然规定了比较健全的宪法监督制度,2000年又启动了宪法监督程序,但现行宪法颁布后的20多年时间里,我们也从来没有宣布过一部法律因违宪而无效,也没有纠正过一起违宪行为。

鉴于议会监督模式的弊端,采用议会监督模式的国家纷纷寻求改革——走向专门的宪法监督机关,即使英国这样不成文宪法国家也不例外。1974年,斯卡曼勋爵在题为《英国法律——新发展》的演讲中呼吁:“一个法律制度在其受立法机关支配时,除非它处于一种不成熟状态它便是它自身,在其受行政支配时,它便不会有确切的人权保障……我们的法律结构缺乏一个坚实的基础供我们建立一个对这个国家中业已发展起来的福利国家的行为的法律控制……我们务必寻求一个新的宪法解决方法以运用司法权力把议会的立法主权置于宪法限制之内。”[6]1988年,前苏联在最高国家权力机关之下设立了监督宪法实施的专门机关——宪法监督委员会,取得了不错的效果。

其实,我国谋求新的宪法监督模式的尝试从未间断过:一是讨论1982年宪法草案时,当时有宪法保障一章,人们开始探讨建立宪法委员会的可能性,但最终的宪法文本仍然采用议会监督模式,并进一步规定由人大常委会负责解释宪法并监督宪法的实施;1990年、1991年起草监督法的时候,稿子里也有宪法委员会的规定,到1993年修宪,还有人提出这个问题;另外一个就是由司法机关即最高人民法院进行司法审查,实施这种模式的现实基础是中国已经制定了行政诉讼法,法院可以对具体的行政行为进行审查,但不能对抽象的行政行为进行审查,那么只要把法院司法权的范围扩大到抽象的行政行为,甚至审查立法行为,就成为违宪审查制度的开端。由于我国司法机关一向比较薄弱,因此,它不可能担任这种重任,惟一可行的办法的就是顺应人类政治文明发展的趋势,设立专门的宪法监督机关。

注释:

[1][法]路易·法沃勒.欧洲的违宪审查[A].路易斯·亨金,阿尔伯特·J·罗森塔尔.宪政与权利[M].上海:生活·读书·新知三联书店,1997,30.

[2]~[5]夏新华,胡旭晟.近代中国宪政历程:史料荟萃[M].北京:中国政法大学出版社,2004,274、411,520-521,844、885.

[6]斯卡曼.英国法律——新发展[A].宪法比较研究文集(三)[M].济南:山东人民出版社,1993(3).

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